農(nóng)村土地制度改革的“下半場(chǎng)”：穩(wěn)中求進(jìn)

縱觀過(guò)去30年我國(guó)的土地制度改革，經(jīng)歷了“農(nóng)村-城市-農(nóng)村”的歷程，即從農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)端，上世紀(jì)90年代中后期以土地有償使用為核心的城市土地市場(chǎng)化改革，黨的十八大以來(lái)，土地制度改革的重心又從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，重點(diǎn)圍繞“一個(gè)基礎(chǔ)”即農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，“三項(xiàng)改革”即農(nóng)村承包地改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革、農(nóng)村宅基地改革進(jìn)行了有益探索，一些試點(diǎn)取得突破，形成了若干經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健？梢哉f(shuō)，當(dāng)前以農(nóng)村為重點(diǎn)的土地制度改革已經(jīng)走過(guò)了上半場(chǎng)，正進(jìn)入可以有所作為的“下半場(chǎng)”。

一、我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的“上半場(chǎng)”成效顯著

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革明顯提速，從十八大報(bào)告到三中全會(huì)決議，中央對(duì)農(nóng)村土地制度改革越來(lái)越重視，重點(diǎn)圍繞農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證、農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”等領(lǐng)域，逐步明晰土地產(chǎn)權(quán)，擴(kuò)大土地權(quán)能，取得積極成效。

1.抓住了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證這一基礎(chǔ)并有序推進(jìn)

確權(quán)賦能的方式能夠有效地夯實(shí)土地承包關(guān)系的“長(zhǎng)久不變”，是穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重大創(chuàng)新。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作從十八大前即已開(kāi)始（2009年開(kāi)始試點(diǎn)），之后采取一村一組、整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)、整縣推進(jìn)和整省試點(diǎn)等方式穩(wěn)步推進(jìn)。截至2016年底，全國(guó)已經(jīng)有2545個(gè)縣（市、區(qū)）、2.9萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、49.2萬(wàn)個(gè)村開(kāi)展確權(quán)登記頒證，完成承包地確權(quán)8.5億畝，占比約68%。根據(jù)2016 年中央一號(hào)文件，2020 年要基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作。確權(quán)促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，截至2016年6月底，全國(guó)1/3的承包耕地參與流轉(zhuǎn)，面積達(dá)4.6億畝，沿海地區(qū)流轉(zhuǎn)比例更高，全國(guó)50畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶超過(guò)350萬(wàn)戶。

2.明確了農(nóng)村“三權(quán)分置”的總思路并取得突破

2013年7月，習(xí)近平總書(shū)記視察武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所時(shí)，針對(duì)新時(shí)期大量勞動(dòng)力離開(kāi)農(nóng)村、承包農(nóng)戶不經(jīng)營(yíng)土地的實(shí)際，提出土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的設(shè)想。此后，這一思想得到不斷落實(shí)，2014年中央一號(hào)文件正式提出“三權(quán)分置”，2016年中辦和國(guó)辦聯(lián)合出臺(tái)“三權(quán)分置”意見(jiàn)提出要落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用。“三權(quán)分置”是繼上世紀(jì)80年代所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。各地也積極探索“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式，形成了廣東南海的土地股份合作制、上海松江的家庭農(nóng)場(chǎng)制、湖北沙洋“按戶連片”耕種制、四川崇州農(nóng)業(yè)共營(yíng)制等多種模式。

3.瞄準(zhǔn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市推進(jìn)一批改革試點(diǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)決議中提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。國(guó)土資源部在2015年推出了首批33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，其中15 個(gè)開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不經(jīng)過(guò)征地程序，而直接上市交易，涌現(xiàn)了浙江德清、貴州湄潭、廣東南海、四川郫都等典型模式。

4.探索了以抵押和有償退出為重點(diǎn)的農(nóng)村宅基地制度改革

十八大以來(lái)，黨中央穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，2013年中央一號(hào)文件要求依法保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)，十八屆三中全會(huì)提出保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，2014年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，針對(duì)一些地區(qū)農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等，提出在15個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）重點(diǎn)就宅基地抵押和退出開(kāi)展試點(diǎn)，對(duì)宅基地權(quán)益保障和取得方式的完善、農(nóng)民戶有所居的多元化實(shí)現(xiàn)方式、進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地提出了具體說(shuō)明，對(duì)歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用。探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。

二、農(nóng)村土地制度改革下半場(chǎng)要“穩(wěn)中求進(jìn)”

經(jīng)過(guò)前一段時(shí)期的探索，農(nóng)村土地制度改革的頂層設(shè)計(jì)、總體思路已經(jīng)不斷明晰，總體來(lái)看，上半場(chǎng)有“三多三少”：討論多、實(shí)施少，試得多、定得少，農(nóng)地多、建設(shè)用地少，需在下半場(chǎng)做出調(diào)整。推進(jìn)下半場(chǎng)農(nóng)村土地制度改革，基礎(chǔ)在穩(wěn)，關(guān)鍵在進(jìn)。要穩(wěn)住改革節(jié)奏、穩(wěn)住配套政策、穩(wěn)住農(nóng)民關(guān)切、穩(wěn)住社會(huì)預(yù)期，在堅(jiān)持三條底線前提下，按照“該試的試、能定的定”思路，在一些核心領(lǐng)域力求有“進(jìn)”，推進(jìn)“三權(quán)分置”，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，推進(jìn)抵押改革，推進(jìn)憲法、物權(quán)法等法律調(diào)整，在土地增值收益分配、土地征收范圍確定、抵押物處置等實(shí)操層面進(jìn)一步探索。

1.把好方向，探索形成新的城市增長(zhǎng)模式和土地利用機(jī)制

農(nóng)村土地改革必須置于中國(guó)城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的大邏輯中，不能以農(nóng)民利益來(lái)綁架改革，改革目標(biāo)應(yīng)該是促進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地資源配置，形成新的城市增長(zhǎng)模式和土地利用機(jī)制。目前看到，盡管通過(guò)試點(diǎn)探索出了一些經(jīng)驗(yàn)，但許多試點(diǎn)集體土地入市交易金額不足全部土地出讓收入的5%，份額還比較小，理論價(jià)值大于實(shí)際價(jià)值，對(duì)所涉村民的意義大于全民意義。“下半場(chǎng)”農(nóng)村土地制度改革只有對(duì)既有以地生財(cái)、以地融資為代表城市增長(zhǎng)模式進(jìn)行調(diào)整，才能提高集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的份額、角色和作用。不能過(guò)多強(qiáng)調(diào)農(nóng)民參與分配，避免政治化傾向，“下半場(chǎng)”的農(nóng)村土地制度改革要改變僅“分蛋糕”的思路，逐漸形成新的土地收益形成機(jī)制。

2.保持客觀，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不應(yīng)打破一級(jí)土地發(fā)展權(quán)的集中控制

隨著我國(guó)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的深入，中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的掌控作用下降，除了影響國(guó)計(jì)民生的國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中占據(jù)重要地位外，土地要素成為中央政府增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)干預(yù)能力的不多武器。中央政府主要通過(guò)對(duì)“建設(shè)用地指標(biāo)”為核心的一級(jí)土地發(fā)展權(quán)的集中控制來(lái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù)，在保護(hù)耕地、防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和波動(dòng)方面發(fā)揮了積極作用?！跋掳雸?chǎng)”的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革不應(yīng)打破一級(jí)土地發(fā)展權(quán)的集中控制，相反，在中央層面可以考慮將每年集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的數(shù)量，納入年度新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，更好地把握“入市”的規(guī)模和節(jié)奏；在地方層面還可把“入市”土地的區(qū)位布局統(tǒng)籌考慮，減少對(duì)市場(chǎng)供需關(guān)系、土地價(jià)格的沖擊。

3.深化試點(diǎn)，“三權(quán)分置”改革中還需克服一些具體障礙

在上半場(chǎng)，各地農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)基本完成，但由于農(nóng)村地籍調(diào)查工作基礎(chǔ)薄弱，確權(quán)成本高，個(gè)別地方宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作進(jìn)展緩慢，一些地方宅基地“一戶多宅”、面積嚴(yán)重超標(biāo)等問(wèn)題突出。有關(guān)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押等的前置條件還不具備，制約了改革的推進(jìn)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的控制性詳細(xì)規(guī)劃基本處于空白，大量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地沒(méi)有規(guī)劃覆蓋，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)劃條件缺失，還沒(méi)法入市。另外，由于三中全會(huì)提出了“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能擴(kuò)張的趨勢(shì)不容忽視，特別是經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押可能對(duì)所有權(quán)、承包權(quán)帶來(lái)沖擊。

4.加強(qiáng)配套，圍繞三項(xiàng)權(quán)益抵押的改革還需進(jìn)一步完善

2015年國(guó)務(wù)院發(fā)文推進(jìn)農(nóng)村承包土地（指耕地）的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，2016年銀監(jiān)會(huì)和國(guó)土部又出臺(tái)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法。盡管圍繞三項(xiàng)權(quán)益（農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)）抵押的改革創(chuàng)新步伐加大，分別有232個(gè)、59個(gè)和15個(gè)試點(diǎn)正在探索，但仍存在難點(diǎn)，提供抵押融資的金融機(jī)構(gòu)少，如在四川成都，除成都農(nóng)商銀行、村鎮(zhèn)銀行和小額信貸公司外，其他金融機(jī)構(gòu)均不受理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，而且抵押貸款率僅為60%，利率卻要上浮30%。銀行如何處置抵押權(quán)這個(gè)核心問(wèn)題沒(méi)有破解，抵押物難以變現(xiàn)處置，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新涉及農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，這些還需要在“下半場(chǎng)”改革中從法律法規(guī)、配套機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面進(jìn)一步探索。

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