智庫影響科技政策議程設(shè)置模式研究*

袁志彬

中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

智庫影響科技政策議程設(shè)置模式研究*

袁志彬

中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

政府的資源總是有限的。因此，在制定政策時，政府不得不對優(yōu)先事項進行取舍和排序。議程設(shè)置是政策過程的關(guān)鍵問題。文章根據(jù)科技政策議程設(shè)置模式的分類，提出目前我國科技政策議程設(shè)置的實際狀況是以“內(nèi)參模式”為主，“借力模式”為輔。重點分析了智庫影響科技政策議程設(shè)置的兩種模式（“內(nèi)參模式”和“借力模式”），并對未來的發(fā)展趨勢進行了展望。

科技政策，議程設(shè)置，智庫

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2017.06.008

1 科技政策議程設(shè)置模式分類

公共政策議程設(shè)置是公共政策制定過程中的起始階段，是政策過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定著社會問題成為公共政策問題，并直接影響著公共政策質(zhì)量。任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應付挑戰(zhàn)的資源是有限的。王紹光[1]依據(jù)公共政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出 6 種議程設(shè)置的模式（表 1）。

表 1 公共政策議程設(shè)置的模式

筆者曾根據(jù)王紹光的這一分類，初步梳理和分析了我國的科技政策議程設(shè)置的 6 種模式，并提出了發(fā)展趨勢和方向[2]。概括來說，在當今中國，6 種科技政策議程設(shè)置模式同時并存。但隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大，在科技政策議程設(shè)置模式中，“關(guān)門模式”和“動員模式”逐漸式微，“內(nèi)參模式”成為常態(tài)，“借力模式”和“上書模式”時有所聞，“外壓模式”雖使用較少，但未來出現(xiàn)的頻率將會增加。

從科技類智庫（或稱智囊團）的角度來看，科技政策議程設(shè)置模式主要分為“內(nèi)參模式”和“借力模式”。目前我國科技政策議程設(shè)置的實際狀況是以“內(nèi)參模式”為主（這主要是由于絕大多數(shù)科技政策的決策內(nèi)容比較專業(yè)，和普通大眾的直接利益和訴求有一定的距離），“借力模式”為輔（近年來科技與經(jīng)濟和社會的關(guān)系越來越密切，如涉及倫理和健康等有關(guān)的科技政策決策需要更多的社會參與）。

2 智庫影響科技政策議程設(shè)置的主要模式

2.1 內(nèi)參模式

“內(nèi)參模式”是由接近權(quán)力決策和執(zhí)行核心的體制內(nèi)智庫提出的。體制內(nèi)的智庫通過各種渠道向決策者提出建議，希望自己的建議能被列入決策議程。在這個模式里沒有公眾與決策者的直接互動，只有智庫與決策者之間的互動。

改革開放以來尤其是近年來，“內(nèi)參模式”比較常見。究其原因是，中國面臨的歷史任務(wù)和國內(nèi)外形勢發(fā)生了深刻的變化?，F(xiàn)代科學技術(shù)的發(fā)展涉及的領(lǐng)域廣泛，其復雜性超越了任何個人的能力。這就要求對決策輔助和支撐機制加以完善和改進。正是在這樣的時代背景下，中國在改革開放之初便提出了“決策科學化”的口號，并著手逐步建立健全決策支持體系。

中科院科技戰(zhàn)略咨詢院（原“中科院科技政策與管理科學所”）、中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院、中國科協(xié)創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院（原“中國科協(xié)發(fā)展研究中心”）、中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心、全國重點大學屬下的研究機構(gòu)（如清華大學公共管理學院）等開始越來越積極地參與并投入到科技政策研究和戰(zhàn)略咨詢工作中。除此之外，高級知識分子聚集的各民主黨派（如九三學社、致公黨、民進、民盟等）也紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言獻策。

上述智庫一般會出版諸如“簡報”“參閱”或“調(diào)研報告”之類的內(nèi)部報告。這些發(fā)行量很小的內(nèi)參，呈送的范圍是黨中央、國務(wù)院或者省部級以上領(lǐng)導干部。各級領(lǐng)導人則幾乎每天都會圈閱、批示、轉(zhuǎn)發(fā)一些報告。

以中科院為例，2015 年 2 月12日，中科院發(fā)布了“三個面向”“四個率先”的新時期辦院方針，即“面向世界科技前沿，面向國家重大需求，面向國民經(jīng)濟主戰(zhàn)場”“率先實現(xiàn)科學技術(shù)跨越發(fā)展，率先建成國家創(chuàng)新人才高地，率先建成國家高水平科技智庫，率先建設(shè)國際一流科研機構(gòu)”。把“率先建成國家高水平科技智庫”列為其中。2016 年 7 月 20 日中科院通過了新修訂的《中國科學院章程》，其中第四條明確提出，“率先建成國家高水平科技智庫”，同時第五條還提出，中科院的主要職責之一就是“建設(shè)國家高水平科技智庫，對重大科技問題發(fā)表學術(shù)見解與評議，承擔國家交辦的戰(zhàn)略研究和咨詢評估任務(wù)，為國家宏觀決策提供咨詢建議和科學依據(jù)”。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”。2015 年年 1 月 20 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，提出到2020 年目標是“重點建設(shè)一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫”。2015 年11月9日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組（簡稱“深改組”）第 18 次會議審議通過了《國家高端智庫建設(shè)試點工作方案》。2015 年 12月，正式啟動國家高端智庫建設(shè)試點工作，共有 25 家機構(gòu)入選首批國家高端智庫建設(shè)試點單位。其中依托大型國有企業(yè)的只有 1 家，社會智庫 2 家。其余均為體制內(nèi)研究機構(gòu)，包括黨中央、國務(wù)院、中央軍委直屬的綜合性研究機構(gòu)和依托大學科研機構(gòu)形成的專業(yè)性智庫。這 25 家試點單位均有比較穩(wěn)定完善的信息報送渠道，是“內(nèi)參模式”發(fā)揮作用的主渠道。

可以預見，無論是當前還是未來，在科技政策的議程設(shè)置上，“內(nèi)參模式”還會繼續(xù)擔當更加重要的角色。

2.2 借力模式

在“內(nèi)參模式”中，智庫只關(guān)心自己的建議是否會得到?jīng)Q策者的青睞。“借力模式”的不同之處在于，智庫決定將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的疑慮和障礙。其背后最主要的原因是，智庫深信自己的建議有強大的民意支撐，而政府內(nèi)部卻存在不同的聲音甚至是阻力。例如，2003 年國家啟動中長期科技發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略研究，圍繞自主創(chuàng)新還是引進創(chuàng)新哪個為主的原則問題，曾引發(fā)國內(nèi)不同的聲音，中央有關(guān)部門舉棋不定。據(jù)全程參與國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃制定過程的時任科技部辦公廳負責人介紹，當時圍繞是否堅持自主創(chuàng)新發(fā)生了激烈爭論。當時一些經(jīng)濟學家認為，未來 15 年（2006—2020 年）的中國經(jīng)濟社會發(fā)展，不一定要有自己自主的科技創(chuàng)新。他們認為，改革開放以來，我國引進國外的科學技術(shù)，發(fā)展加工制造業(yè)，照樣可以創(chuàng)造效益，照樣可以發(fā)展，而且這種發(fā)展模式更加保險、有效。據(jù)介紹，在中長期科技發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略研究之初將近一年的時間里，這一觀點代表了相當一部分人的意見。例如，當時圍繞大飛機等問題，科技部曾主持由一流專家參加的國家重大科技專題項目的研討會，并進行充分研討。同時科技界的多家智庫（如北京大學、國務(wù)院發(fā)展研究中心等）也通過各種媒體發(fā)聲，特別是 2005 年 3 月北京大學教授路風的《中國大型飛機發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》通過媒體公開發(fā)表后，社會反響強烈。國家最終把大飛機列為 16 個重大科技專項之一，并把自主創(chuàng)新寫入我國中長期科技發(fā)展規(guī)劃的指導原則。

一般來說，在中國，智庫主要集中在黨政機構(gòu)及其附屬部門（包括各級黨委政府體系的政策研究機構(gòu)和大學等），一般不習慣采取“借力模式”。同時，獨立的、民間的社會智庫勢單力薄，影響較小，因此“借力模式”目前在我國并不常見，尚處于萌芽或探索狀態(tài)。但隨著改革開放的進一步深入推進，一批獨立、有影響的社會智庫（如中國國際經(jīng)濟交流中心、中國與全球化智庫、中國人民大學重陽金融研究院、盤古智庫等）逐漸發(fā)展壯大起來，這一模式將會時有所聞，并不斷增多。

3 智庫影響科技政策議程設(shè)置模式展望

除了上述智庫自身直接影響政策議程設(shè)置的兩種模式外，民間個人和決策者也越來越多地被吸收到智庫的平臺上來。同時，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深度應用，智庫影響科技政策議程設(shè)置的模式越來越開放、越來越包容。概括起來，未來智庫影響科技政策議程設(shè)置模式的趨勢如下。

3.1 智庫影響科技政策議程設(shè)置往往會吸收越來越多的民間個人參與

民間個人影響科技政策議程設(shè)置，一般分為“上書模式”和“外壓模式”?！吧蠒Ｊ健笔侵该耖g個人直接給決策者寫信，提出政策建議?！吧蠒Ｊ健迸c“內(nèi)參模式”在形式上十分相似，都是個人向決策者提出建言，不同之處在于建言人的身份。在“內(nèi)參模式”里，建言人是體制內(nèi)的智庫人員；在“上書模式”里，建言人不是專職的智庫內(nèi)的研究人員，但也未必是普通民眾，他們往往是具有知識優(yōu)勢或一定社會地位的人?！吧蠒Ｊ健痹诳萍冀珞w現(xiàn)比較明顯。例如，1986 年 3月，王大珩等4名院士（時稱“學部委員”）上書中央提出“關(guān)于研究發(fā)展我國戰(zhàn)略高技術(shù)的建議”，很快就得到國家領(lǐng)導人的重視和批準。幾個月后，國務(wù)院組織制定了“國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃綱要”，即著名的“863”計劃。隨著社會開放度的加大，社會地位不同、立場各異的人將會更積極地運用自己的發(fā)言權(quán)。

展望未來，特別是自媒體時代，個人話語權(quán)會不斷增加，民間個人的“上書模式”會依然存在，數(shù)量也許會增加，但隨著我國智庫的發(fā)展越來越完善成熟，民間個人的“上書模式”影響決策的例子會越來越少，主要是因為上書的材料送達決策者手中的可能性越來越小，因此，今后有可能逐步被智庫的“內(nèi)參模式”納入其中。智庫可以廣泛收集相關(guān)意見領(lǐng)袖的意見，進行匯總、歸納和研討，形成智庫意見，進而影響決策。同時，智庫也可以吸收一些代表性的民間人士到智庫兼職，擔任客座研究員等。

除了“上書模式”外，另外一種民間個人影響政策議程設(shè)置的是“外壓模式”。它與“上書模式”不同之處不在于“外”，而在于“壓”。在“上書模式”里，議程的提出者希望通過給決策者擺事實、講道理來影響議程設(shè)置；在“外壓模式”里，議程的提出者雖然不排除擺事實、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。通過“外壓模式”引發(fā)科技政策議程設(shè)置的例子并不多，但卻有一個很好的例子，如方舟子與他的著名學術(shù)打假網(wǎng)站“新語絲”曾通過揭露“漢芯事件”引起社會各界廣泛關(guān)注，促使國家科技部建立了科研誠信建設(shè)辦公室，并于 2006 年 11月 7 日發(fā)布了《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法（試行）》。曾有學者把焦點事件（Focusing Events）引發(fā)的反應階段稱為“政策窗口”（Policy Window）[1]，這里的“漢芯事件”就是焦點事件，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布傳播后引發(fā)“政策窗口”，進而影響了后面的科技政策議程的設(shè)置。“外壓模式”一般可以通過輿論傳導被相關(guān)智庫吸收，進而通過智庫平臺轉(zhuǎn)化為“借力模式”或者“內(nèi)參模式”。

展望未來，民間個人的“外壓模式”也可以被利用整合到各類智庫。智庫既可以通過“內(nèi)參模式”上報民間個人的意見和建議，也可以繼續(xù)發(fā)揮民間個人的“外壓模式”的優(yōu)勢（如以智庫兼職研究員的身份等），通過媒體和輿論發(fā)聲，進而間接影響政策的決策走向和政策過程。

3.2 智庫影響科技政策議程設(shè)置越來越多采用互聯(lián)網(wǎng)手段進行“外壓”

智庫的影響力和競爭力構(gòu)建離不開輿論傳播。智庫的功能主要是建言決策和影響輿論。只有智庫研究與輿論傳播密切結(jié)合，才能不斷擴大智庫影響力。優(yōu)秀的智庫研究成果應以多種傳播手段、借助各類媒體平臺進行推廣和傳播，探索智庫發(fā)展與輿論傳播的新形態(tài)。智庫進行輿論傳播的目的有兩點：（1）擴大影響力，提升知名度（具有普遍適用性）；（2）通過輿論傳播，修正智庫研究成果，向政策制定的相關(guān)利益主體傳導輿論壓力，進而影響有關(guān)決策。而后者也是智庫的輿論傳播不同于其他傳播的地方。

我國智庫在輿論傳播方面與歐美發(fā)達國家智庫相比仍存在差距。當前，我國智庫比較注重自身建設(shè)、成果研究，但往往忽略了智庫產(chǎn)品的輿論傳播。而歐美發(fā)達國家智庫非常重視輿論傳播，定期組織公共活動，及時發(fā)布相關(guān)新聞消息和深度報道。目前，我國已經(jīng)步入互聯(lián)網(wǎng)時代，輿論傳播更多地通過網(wǎng)絡(luò)來進行，網(wǎng)絡(luò)輿情會越來越多地影響政策的議程設(shè)置，特別是網(wǎng)絡(luò)媒體引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿論并與傳統(tǒng)媒體互動，形成強大的網(wǎng)絡(luò)輿論。政策決策部門基于形象、政績、穩(wěn)定等壓力做出回應，采取政策行動，進而影響了政策議程設(shè)置[3]，如 PM2.5納入國家空氣質(zhì)量監(jiān)測與治理體系[4]。

展望未來，各種類型智庫特別是中國特色新型智庫將會越來越多地使用互聯(lián)網(wǎng)手段，采取“互聯(lián)網(wǎng)+智庫”模式。概括來說，“互聯(lián)網(wǎng)+智庫”有利于創(chuàng)新智庫知識生產(chǎn)方式、創(chuàng)新智庫成果傳播方式，全面提升智庫成果創(chuàng)造、運用、管理、保護和服務(wù)水平[5]。

（1）“互聯(lián)網(wǎng)+”可以創(chuàng)新智庫知識生產(chǎn)方式。在互聯(lián)網(wǎng)時代，智庫研究人員可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)查閱文獻資料、開展調(diào)查研究、進行大數(shù)據(jù)分析，從而提升研究水平。同時，通過互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析，可以讓智庫研究人員了解某項公共事務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀、主要特點、存在問題、發(fā)展趨勢等，以便有針對性地提出對策措施，提高政策研究成果的科學性、合理性。

（2）“互聯(lián)網(wǎng)+”可以創(chuàng)新智庫成果傳播方式。與出版研究成果、舉辦論壇和成果發(fā)布會等傳統(tǒng)的智庫研究成果傳播方式相比，互聯(lián)網(wǎng)具有傳播速度快、范圍廣等優(yōu)勢。目前，蘭德公司、布魯金斯學會等世界知名智庫大都采用Facebook、Twitter、LinkedIn、Google+、RSS和YouTube等傳播自己的研究成果，擴大自己的影響力。中國的智庫還可以通過開通網(wǎng)站、官方微博和微信公眾號等方式，讓各類用戶及時了解智庫的最新研究成果。

3.3 智庫成為科技政策議程設(shè)置的關(guān)鍵平臺

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深入發(fā)展和廣泛應用，不僅民間個人的許多行為可以被整合到智庫，而且體制內(nèi)決策部門的某些職能（如征求意見、討論等）也會逐步轉(zhuǎn)移到智庫打造的平臺上來。

與西方發(fā)達國家相比，我國的政策出臺過程往往由決策部門內(nèi)的特定人群參與（如各級黨委常委會、人大常委會、政府常務(wù)會議、部門辦公會等），往往缺乏政策出臺前充分的舉證和辯論等環(huán)節(jié)。當然一直以來，我國政策方案在決策出臺前往往會公開征求各方面的意見，舉辦相關(guān)座談會等。未來隨著中國特色新型智庫的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應用，政策決策前的諸多環(huán)節(jié)可以轉(zhuǎn)移到智庫來進行，如民意調(diào)查、征求意見、討論辯論等。越來越多的科技智庫將成為政策過程特別是科技政策議程設(shè)置的關(guān)鍵平臺。

打造科技智庫成為科技政策議程設(shè)置的平臺，關(guān)鍵是整合資源。具體來說，就是充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺、數(shù)字技術(shù)建設(shè)一批數(shù)據(jù)調(diào)查與分析中心、政策仿真實驗室等，加大與黨政部門、高校和科研院所、媒體、行業(yè)企業(yè)以及國內(nèi)外知名智庫機構(gòu)合作和交流力度，開展協(xié)同研究，共同研討科技政策問題。這一智庫平臺包括信息共享平臺、課題研究平臺（決策咨詢研究基地、研究基金、各有關(guān)單位的課題發(fā)布）、辯論和研討的交流平臺等。

1 王紹光. 中國公共政策議程設(shè)置的模式. 中國社會科學, 2006, (5): 86-99.

2 袁志彬.中國科技政策議程設(shè)置模式初探. 科學學與科學技術(shù)管理, 2011, 32(1): 26-29.

3 陳國營. 網(wǎng)絡(luò)媒體對政策議程設(shè)置的影響研究——基于壓力模式的視角. 中共浙江省委黨校學報, 2012, (1): 117-123.

4 費久浩. 網(wǎng)絡(luò)社會下中國公共政策議程設(shè)置模式的嬗變——以“PM2.5納入國家空氣質(zhì)量監(jiān)測與治理體系”為例. 樂山師范學院學報, 2015, 30(5): 96-100.

5 金江軍. “互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新智庫發(fā)展模式. 學習時報. [2015-12-28]. http://www.qstheory.cn/zhuanqu/bkjx/2015-12/28/ c_1117603796.htm.

袁志彬 中科院科技戰(zhàn)略咨詢院副研究員、清華大學博士，中國與全球化智庫（CCG）特邀高級研究員，研究方向：科技政策與戰(zhàn)略。E-mail: yzb98@163.com

Yuan Zhibin PhD, associate research professor of Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, senior research fellow of Center for China and Globalization, research area: science and technology strategy and policy. E-mail: yzb98@163.com

Study of Agenda-setting Model of Science and Technology Policies Affected by Think-tank in China

Yuan Zhibin
（Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China）

Government resources are always limited. Therefore, before the policies formulating, government have to make choices to decide and sort the priority. So, the agenda-setting is key point in the policies process. According to the types of agenda-setting models of science and technology policies including close model, mobilization model, internal reference model, leveraging model, letter model, and external pressure model, it was put forward that currently agenda-setting model of science and technology policies in China is internal reference model as principal (this is mainly because the vast majority of science and technology policies decision-making content is very professional), leveraging as supplement (in recent years, more and more social participation is involved in the decision-making of science and technology policies related to ethics and health particularly). The internal reference model & leveraging model of agenda-setting of science and technology policies affected by think-tank in China were mainly analyzed in this paper. Development trends of the agenda-setting model of science and technology policies affected by think-tank in China were discussed and prospected. It was concluded that think-tank tend to absorb more and more civil participation, increasingly use the internet means of external pressure and become a key platform for agenda-setting of science and technology policies in China.

science and technology policies, agenda-setting, think-tank

*修改稿收到日期：2017年2月22日