典型國(guó)家科技創(chuàng)新決策與咨詢制度比較研究*

萬(wàn)勁波 謝光鋒 林 慧** 趙蘭香

1 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

2 中國(guó)科學(xué)院學(xué)部工作局 北京 100190

典型國(guó)家科技創(chuàng)新決策與咨詢制度比較研究*

萬(wàn)勁波1謝光鋒2林 慧1**趙蘭香1

1 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

2 中國(guó)科學(xué)院學(xué)部工作局 北京 100190

在系統(tǒng)梳理科技創(chuàng)新決策與咨詢制度概念及研究進(jìn)展的基礎(chǔ)上，以主要發(fā)達(dá)國(guó)家科技創(chuàng)新決策與咨詢制度的基本現(xiàn)狀和基礎(chǔ)架構(gòu)為主線，分析可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合我國(guó)建立科技創(chuàng)新決策與咨詢系統(tǒng)的需求，提出建立、完善國(guó)家科技創(chuàng)新決策與咨詢制度的政策建議：建立國(guó)家宏觀科技創(chuàng)新決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，減少政府創(chuàng)新管理職能重復(fù)；設(shè)立國(guó)家科技創(chuàng)新決策咨詢機(jī)構(gòu)，建立常態(tài)化聯(lián)系溝通機(jī)制；加快推動(dòng)決策咨詢和智庫(kù)體系建設(shè)法治化，建立多渠道、不同運(yùn)行模式的科技創(chuàng)新顧問(wèn)制度體系，不斷探索并創(chuàng)新咨詢模式和運(yùn)行方式；加強(qiáng)科技創(chuàng)新決策與咨詢能力建設(shè)，提高決策與咨詢質(zhì)量。

科技創(chuàng)新，決策與咨詢制度，比較研究

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2017.06.007

當(dāng)前，科技創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策的決策復(fù)雜性和不確定性日益增強(qiáng)，迫切需要科學(xué)為決策提供前瞻、精準(zhǔn)、可靠的支撐服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。為抓住新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)變革和新經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，世界主要國(guó)家進(jìn)一步整合科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略，調(diào)整科技創(chuàng)新決策架構(gòu)，減少科技創(chuàng)新管理職能重復(fù)。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)全球化帶來(lái)的各種經(jīng)濟(jì)和科技問(wèn)題，主要國(guó)家都建立了多層面、多渠道的科技咨詢支撐行政決策的科技創(chuàng)新決策咨詢體系，很多部門、機(jī)構(gòu)都委任了科學(xué)顧問(wèn)，進(jìn)一步強(qiáng)化科學(xué)界與決策層的常態(tài)化聯(lián)系溝通。各類科技咨詢機(jī)構(gòu)從科技角度研究事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大問(wèn)題，從科技規(guī)律出發(fā)前瞻性思考科技發(fā)展趨勢(shì)，開展科學(xué)評(píng)估，進(jìn)行戰(zhàn)略性預(yù)測(cè)預(yù)判，對(duì)重大科技創(chuàng)新問(wèn)題提出前瞻性、建設(shè)性建議，在各國(guó)不同層面的戰(zhàn)略、規(guī)劃、布局及政策制定中發(fā)揮重要的決策咨詢支撐作用。

我國(guó)也非常重視科技創(chuàng)新決策咨詢制度建設(shè)。2015 年 1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“決策咨詢制度是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，中國(guó)特色新型智庫(kù)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是國(guó)家軟實(shí)力的重要組成部分”[1]。2015 年 9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化科技體制改革實(shí)施方案》，要求“建立國(guó)家科技創(chuàng)新決策咨詢機(jī)制，發(fā)揮好科技界和智庫(kù)對(duì)創(chuàng)新決策的支撐作用，成立國(guó)家科技創(chuàng)新咨詢委員會(huì)”[2]。2016 年 5月30日，習(xí)近平總書記在《為建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)而奮斗》的重要講話中強(qiáng)調(diào)，“要加快建立科技咨詢支撐行政決策的科技決策機(jī)制，加強(qiáng)科技決策咨詢系統(tǒng)，建設(shè)高水平科技智庫(kù)。要加快推進(jìn)重大科技決策制度化”[3]。本文旨在梳理科技創(chuàng)新決策與咨詢制度的概念和研究進(jìn)展，分析和借鑒主要發(fā)達(dá)國(guó)家科技創(chuàng)新決策與咨詢相對(duì)成熟的制度經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情特別是科技創(chuàng)新決策與咨詢機(jī)制現(xiàn)狀、問(wèn)題與需求，提出建立、完善國(guó)家科技創(chuàng)新決策與咨詢制度的政策建議。

1 科技創(chuàng)新決策與咨詢制度基本概念和研究進(jìn)展

“二戰(zhàn)”以來(lái)，科技逐漸成為公共決策的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)，廣泛地滲透到社會(huì)發(fā)展的方方面面?？萍紕?chuàng)新決策咨詢?yōu)檎目萍紕?chuàng)新決策和與科技創(chuàng)新相關(guān)的公共決策提供科學(xué)、專業(yè)的咨詢意見(jiàn)和政策建議[4]；科技創(chuàng)新決策咨詢具體指專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，運(yùn)用科技創(chuàng)新的理論和方法，系統(tǒng)分析主客觀條件，在掌握大量信息的基礎(chǔ)上，提出有價(jià)值、切題的意見(jiàn)、建議和若干預(yù)選方案，輔助實(shí)現(xiàn)最優(yōu)決策的咨詢活動(dòng)和過(guò)程[5]?？萍紕?chuàng)新決策與咨詢制度是一個(gè)國(guó)家或組織關(guān)于科技創(chuàng)新決策與咨詢的制度性安排，泛指為決策與咨詢活動(dòng)提供的穩(wěn)定性、規(guī)范性和資源性的系統(tǒng)保障。

近年來(lái)，眾多學(xué)者從科技創(chuàng)新決策模式的歷史發(fā)展、科技決策咨詢中專家發(fā)揮的作用以及科技創(chuàng)新決策咨詢的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)等多個(gè)角度進(jìn)行了深入研究。尚智叢和張真芳[6]回顧了科技決策咨詢產(chǎn)生的歷史，指出第二次世界大戰(zhàn)促成了決策與咨詢的分離?！岸?zhàn)”以后，美國(guó)在最高決策層面建立了科技咨詢機(jī)構(gòu)[7]，英國(guó)等國(guó)在政府內(nèi)閣和各部門建立首席科學(xué)家制度，形成了政府科技決策咨詢系統(tǒng)。在中立性基礎(chǔ)上，科學(xué)顧問(wèn)們不僅給最高決策層解釋各種科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目能做什么，更重要的是解釋政府不能做什么，并提供跨部門利益和跨領(lǐng)域的綜合評(píng)估意見(jiàn)。

李俠和邢潤(rùn)川[8]認(rèn)為我國(guó)科技決策經(jīng)歷了由“精英模型”到“漸進(jìn)模型”再到“公共選擇”的過(guò)程。徐冠華[9]論述了在基礎(chǔ)、應(yīng)用、重大科技計(jì)劃和工程 3 個(gè)方面，科學(xué)家和專家在決策中發(fā)揮的作用。汝鵬和蘇竣[10]以“863”計(jì)劃為例，探討了中國(guó)科技決策中科學(xué)家影響力演變的動(dòng)因，指出非科技知識(shí)需求增加、價(jià)值分歧程度增大以及制度框架大幅度調(diào)整，是導(dǎo)致科學(xué)家決策影響力下降的主要原因。汪凌勇[11]、王春法[12]、張晶[13]、王海燕和冷伏海[14]總結(jié)歸納了美國(guó)、日本和英國(guó)的科技決策咨詢體制及其對(duì)我國(guó)的啟示。2011 年 1月，由方新、王春法主編，上海交通大學(xué)出版社出版發(fā)行的中國(guó)第一套系統(tǒng)研究科學(xué)決策咨詢理論與實(shí)踐的大型譯叢“決策科學(xué)化譯叢”在中國(guó)科技會(huì)堂隆重舉辦新書首發(fā)式，該譯叢對(duì)于理解科學(xué)咨詢的重要作用、提高政府決策科學(xué)化水平具有重要啟發(fā)和借鑒意義[15]。

隨著科技創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響與日俱增，科技創(chuàng)新決策咨詢已成為決策科學(xué)化的重要保障。世界許多國(guó)家特別是發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)法定授權(quán)方式，設(shè)立相應(yīng)的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新委員會(huì)或理事會(huì)等機(jī)構(gòu)，為其中央政府或國(guó)家議會(huì)提供綜合性科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策意見(jiàn)和建議，并在此方面取得了比較豐富和相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)。政府在科技創(chuàng)新治理體系的多個(gè)層面建立了科技創(chuàng)新咨詢體系，通過(guò)多種渠道及時(shí)、準(zhǔn)確、系統(tǒng)地掌握各類科技咨詢機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)咨詢意見(jiàn)，也可以通過(guò)科技咨詢體系將政府的戰(zhàn)略與政策闡釋給科學(xué)界和公眾，形成政府、科技界、社會(huì)的良好互動(dòng)。

2 典型國(guó)家科技創(chuàng)新決策與咨詢制度的基本現(xiàn)狀和基礎(chǔ)架構(gòu)

在美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、日本、韓國(guó)和以色列等國(guó)家，最高科技決策咨詢機(jī)構(gòu)通過(guò)評(píng)議國(guó)內(nèi)外科技創(chuàng)新進(jìn)展，指導(dǎo)本國(guó)科技創(chuàng)新體系建設(shè)和重大戰(zhàn)略行動(dòng)協(xié)調(diào)，在國(guó)家頂層科技政策制定中發(fā)揮關(guān)鍵決策咨詢支撐作用。此外，在部門層面設(shè)立決策與咨詢機(jī)構(gòu)，并十分注重發(fā)揮公共機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的咨詢作用。

2.1 美國(guó)

美國(guó)政府進(jìn)行科技決策咨詢已有100 余年歷史，形成了一套以聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法案為核心、總統(tǒng)行政令等聯(lián)邦規(guī)范為支柱、各部門自身章程為基礎(chǔ)的制度體系。美國(guó)政府最高層次的科技創(chuàng)新決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC）[16]，最高決策咨詢機(jī)構(gòu)是總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)（PCAST）[17]。總統(tǒng)科學(xué)顧問(wèn)（Science Advisor）通常被授予特別助理（Special Assistant）頭銜，兼任白宮科技政策辦公室（OSTP）主任和 PCAST 共同主席，便于與總統(tǒng)和各界溝通。

2.1.1 國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)

NSTC 根據(jù) 1993 年 11月23日克林頓總統(tǒng)的 12 881 號(hào)行政令設(shè)立，由總統(tǒng)擔(dān)任主席，成員包括副總統(tǒng)、OSTP主任、內(nèi)閣部長(zhǎng)、各機(jī)構(gòu)主管科學(xué)與技術(shù)工作的主要負(fù)責(zé)人以及其他白宮官員。NSTC 下設(shè) 5 個(gè)委員會(huì)（圖1），各委員會(huì)任命主席和副主席，開展具體的研究工作，提供專業(yè)咨詢建議。

圖1 美國(guó)國(guó)家科學(xué)技術(shù) 委員會(huì)架構(gòu)圖

NSTC 具有內(nèi)閣地位，是總統(tǒng)科技決策的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)跨行政部門的科學(xué)和技術(shù)政策決策協(xié)調(diào)，確保科技政策決議和計(jì)劃與總統(tǒng)設(shè)定的目標(biāo)一致，并將總統(tǒng)科技政策決議貫徹到聯(lián)邦政府各部門和研發(fā)機(jī)構(gòu)，確保在制定和執(zhí)行聯(lián)邦政策與計(jì)劃中考慮到科技問(wèn)題，并加強(qiáng)科學(xué)與技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際合作。

2.1.2 總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)

從1933 年羅斯?？偨y(tǒng)的科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)開始，每位總統(tǒng)都成立了由科學(xué)家、工程師和醫(yī)學(xué)專家組成的顧問(wèn)委員會(huì)。盡管顧問(wèn)委員會(huì)的名稱幾經(jīng)變化，但目的都是為美國(guó)總統(tǒng)提供科學(xué)技術(shù)方面的咨詢建議。根據(jù) 1993 年11月23日克林頓總統(tǒng)的 12882 號(hào)行政令設(shè)立的 PCAST，最多擁有 25 位成員，其中一人是 OSTP 主任，其余人員來(lái)自非政府部門。而依據(jù) 2010 年 4月21日奧巴馬總統(tǒng)的 13 226 號(hào)行政令設(shè)立的 PCAST，由杰出的科學(xué)家和工程師組成，共 20 位成員，直接為總統(tǒng)及總統(tǒng)行政辦公室提供咨詢建議。PCAST 負(fù)責(zé)在多個(gè)科技領(lǐng)域向總統(tǒng)提供咨詢建議，在行使顧問(wèn)職責(zé)時(shí)，幫助 NSTC 將民間、私營(yíng)及非政府角度的反饋意見(jiàn)納入政府決策協(xié)調(diào)過(guò)程。

PCAST 具有直接為總統(tǒng)提供咨詢建議的權(quán)利，但與 NSTC 不同，PCAST 僅限于咨詢服務(wù)，并沒(méi)有決策權(quán)。當(dāng) PCAST 主席提出請(qǐng)求時(shí)，聯(lián)邦政府各部門部長(zhǎng)應(yīng)在法律允許的范圍內(nèi)為 PCAST 提供有關(guān)科技工作的信息；向總統(tǒng)請(qǐng)示后，PCAST 有權(quán)組織特別工作組，直接獲得最新信息。

2.1.3 其他非官方科技創(chuàng)新咨詢體系

除上述官方機(jī)構(gòu)外，美國(guó)政府還設(shè)有非官方科技創(chuàng)新咨詢體系。美國(guó)國(guó)家科學(xué)院（NAS）、工程院（NAE）和醫(yī)學(xué)研究院（IOM）及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)國(guó)家研究理事會(huì)（NRC），美國(guó)科學(xué)促進(jìn)會(huì)（AAAS）等科學(xué)組織，對(duì)美國(guó)政府的科技創(chuàng)新決策起著至關(guān)重要的支撐作用。美國(guó)的社會(huì)智庫(kù)和民間智庫(kù)眾多，如布魯金斯學(xué)會(huì)、蘭德公司、美國(guó)企業(yè)研究所等機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)了大量科技咨詢?nèi)瞬?，掌握著海量的科技信息，其作為美?guó)國(guó)家科技創(chuàng)新咨詢體系的重要組成部分，起著基礎(chǔ)性的支撐作用。

2.2 英國(guó)

在英國(guó)，決策制定是一個(gè)長(zhǎng)期的、基于證據(jù)的過(guò)程，科技咨詢機(jī)構(gòu)體系經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐，已日趨完備[18]。政府采取公開透明的科學(xué)咨詢程序，從多個(gè)渠道獲取自然、工程及社會(huì)等領(lǐng)域的專業(yè)信息，廣泛吸收專業(yè)知識(shí)和分析結(jié)果，確保決策證據(jù)的可靠性。

依據(jù)科技咨詢機(jī)構(gòu)隸屬單位和職能，英國(guó)官方的科技咨詢機(jī)構(gòu)分為議會(huì)、內(nèi)閣及政府行政部門 3 類（圖 2）。議會(huì)設(shè)立科學(xué)技術(shù)辦公室（POST），其職能是為議會(huì)討論科技問(wèn)題提供信息和建議；內(nèi)閣設(shè)立科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（CST，1993 年首次設(shè)立）和政府首席科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)（GCSA，1964 年首次設(shè)立），是內(nèi)閣最高科技決策及咨詢機(jī)構(gòu)；自 2011 年起，所有政府部門均設(shè)有首席科學(xué)顧問(wèn)（CSA），為部門提供科技計(jì)劃和科研資金分配方面的建議。GCSA 直接向首相提供建議，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)政府科學(xué)辦公室（GOS），參與多個(gè)內(nèi)閣委員會(huì)。CST 由 GCSA 負(fù)責(zé)人和一名著名科學(xué)家擔(dān)任共同主席，成員近 20 名，每年召開 4 次會(huì)議。GCSA 負(fù)責(zé)人與部門 CSA 組成首席科技顧問(wèn)委員會(huì)（CSAC），由 GCSA 負(fù)責(zé)人擔(dān)任主席，是一個(gè)商討科學(xué)議題的跨部門平臺(tái)。上述職務(wù)安排，為 GCSA 開展咨詢工作提供了組織保證。

圖2 英國(guó)科技咨詢機(jī)構(gòu)架構(gòu)圖

英國(guó)的社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)眾多。英國(guó)皇家學(xué)會(huì)（RS）針對(duì)有關(guān)科學(xué)和工程問(wèn)題向政府提供客觀中立且具有權(quán)威性的咨詢，包括提供政府有關(guān)的宏觀政策以及公眾政策中有關(guān)科技內(nèi)容的咨詢服務(wù)。英國(guó)皇家工程院（RAE）鼓勵(lì)工程領(lǐng)域的創(chuàng)新，支持各層次的工程教育，為工程研究提供資金、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、教育和工程發(fā)展。英國(guó)研究院（BA）側(cè)重對(duì)人文與社會(huì)科學(xué)發(fā)展的支持和聲援，以更有效地發(fā)揮它們的作用和價(jià)值。2015 年 2 月10日，RS、BA、RAE、醫(yī)學(xué)科學(xué)院（AMS）共同發(fā)表《塑造更強(qiáng)大的未來(lái)：研究、創(chuàng)新與增長(zhǎng)》聯(lián)合聲明，對(duì)大選將要產(chǎn)生的下一屆政府提出了研究與創(chuàng)新政策建議，特別建議要引入專家咨詢來(lái)支撐政府決策[19]。

2.3 澳大利亞

澳大利亞的科技創(chuàng)新決策體制是以聯(lián)邦政府為主導(dǎo)的多元分散體制。總理科學(xué)、工程與創(chuàng)新理事會(huì)（PMSEIC）是最高科技決策咨詢機(jī)構(gòu)，由總理任主席，成員包括工業(yè)創(chuàng)新與科學(xué)部長(zhǎng)、教育部長(zhǎng)、衛(wèi)生部長(zhǎng)、首席科學(xué)家（CS）及來(lái)自科研教育界和工業(yè)界的杰出代表，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府各部門之間的創(chuàng)新與科學(xué)經(jīng)費(fèi)分配及戰(zhàn)略性、全局性方向指導(dǎo)。下設(shè)科學(xué)技術(shù)協(xié)調(diào)委員會(huì)（CCST）作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由 CS 任主席，旨在將澳大利亞有關(guān)政府部門以及科研機(jī)構(gòu)組織起來(lái)，加強(qiáng)信息交流和戰(zhàn)略性規(guī)劃協(xié)調(diào)。

澳大利亞實(shí)行首席科學(xué)家制度較晚，1989 年才任命第一屆首席科學(xué)家。首席科學(xué)家由工業(yè)創(chuàng)新與科學(xué)部部長(zhǎng)任命，具體職責(zé)是：以獨(dú)立立場(chǎng)就國(guó)家科技發(fā)展方向和重要科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新議題向總理和部長(zhǎng)提出建議；在政府、公共研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)間建立聯(lián)系；就 PMSEIC 成員及議程事宜等提出建議。澳大利亞有 6 個(gè)政府部門設(shè)置了首席科學(xué)家，5 個(gè)部門設(shè)置了首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2 個(gè)部門同時(shí)擁有首席科學(xué)家和首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家。此外，澳大利亞還針對(duì)不同學(xué)科領(lǐng)域設(shè)立首席科學(xué)家職位，如國(guó)防首席科學(xué)家、地球科學(xué)首席科學(xué)家等。2015 年12月，澳大利亞政府發(fā)布《國(guó)家創(chuàng)新與科學(xué)議程》，為保證將創(chuàng)新與科學(xué)作為政府工作的中心，將建立由總理任主席的內(nèi)閣委員會(huì)——?jiǎng)?chuàng)新與科學(xué)委員會(huì)（CIS），負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)科技創(chuàng)新工作；建立新的獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)——?jiǎng)?chuàng)新與科學(xué)理事會(huì)（ISC，由 PMSEIC 擴(kuò)大而成），通過(guò)工業(yè)創(chuàng)新與科學(xué)部部長(zhǎng)向 CIS 提建議，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府各部門的科學(xué)經(jīng)費(fèi)分配[20]。

澳大利亞研究理事會(huì)（ARC）、澳大利亞科學(xué)和工業(yè)研究組織（CSIRO）、澳大利亞科學(xué)院（AAS）等組織是其國(guó)內(nèi)最具影響力的科技咨詢機(jī)構(gòu)，圍繞國(guó)家需求提供獨(dú)立的科學(xué)意見(jiàn)，以幫助國(guó)家制定科技政策、發(fā)展規(guī)劃以及應(yīng)對(duì)國(guó)際重大問(wèn)題。

2.4 日本

日本最高科技決策咨詢機(jī)構(gòu)包括綜合科技創(chuàng)新會(huì)議（CSTI）和日本學(xué)術(shù)會(huì)議（SCJ）。與隸屬于相關(guān)部門的咨詢委員會(huì)和專家小組咨詢機(jī)構(gòu)不同，CSTI 是綜合決策機(jī)構(gòu)，前身是 1959 年設(shè)立的科技委員會(huì)（CS），于2001 年更名為綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議（CSTP），2014 年 5 月更名為 CSTI，由首相擔(dān)任議長(zhǎng)，其他成員包括 6 名與科技相關(guān)的內(nèi)閣大臣、8 名不同領(lǐng)域的專家。該會(huì)議負(fù)責(zé)調(diào)查和審議與科技相關(guān)的國(guó)家基本政策、重大科技計(jì)劃、與科技活動(dòng)相關(guān)的預(yù)算、人才等科技資源的分配方針，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)活動(dòng)和研究課題進(jìn)行評(píng)價(jià)，協(xié)調(diào)各省廳之間的科技項(xiàng)目關(guān)系，在國(guó)家科技決策與咨詢方面發(fā)揮舉足輕重的作用，對(duì)日本政府的科技政策、規(guī)劃及發(fā)展方向影響最大且最具權(quán)威性[21]。CSTI 兼有咨詢和決策雙重功能，實(shí)現(xiàn)了日本科學(xué)決策與咨詢機(jī)制的一元化。原則上，CSTI 每月召開一次，根據(jù)實(shí)施需要隨時(shí)設(shè)立一些專門分會(huì)。1995 年《科學(xué)技術(shù)基本法》規(guī)定日本政府要根據(jù) CSTI 的有關(guān)討論結(jié)果定期制定科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃，并且首相有義務(wù)尊重 CSTI 的咨詢結(jié)果。

SCJ 是內(nèi)閣所屬關(guān)于科學(xué)領(lǐng)域重大事項(xiàng)的重要咨詢機(jī)構(gòu)，建立于 1949 年。SCJ 是日本人文、社科、理學(xué)、工學(xué)、生命科學(xué)等全部領(lǐng)域科學(xué)研究者的對(duì)內(nèi)及對(duì)外代表機(jī)構(gòu)，在首相直接管轄下，獨(dú)立行使相關(guān)職能，討論審議有關(guān)學(xué)術(shù)研究、教學(xué)、行政管理等事項(xiàng)，協(xié)調(diào)、加強(qiáng)學(xué)術(shù)工作者之間的聯(lián)絡(luò)與合作，并提出有關(guān)咨詢報(bào)告?！度毡緦W(xué)術(shù)會(huì)議法》（1948 年頒布）規(guī)定日本政府可以就與科學(xué)相關(guān)的問(wèn)題向 SCJ 咨詢，SCJ 也可以就科學(xué)問(wèn)題向政府提出建議[22]。

2013 年 3月，日本在首相官邸新設(shè)“科學(xué)技術(shù)顧問(wèn)”一職，負(fù)責(zé)向首相提供科技政策咨詢服務(wù)[23]。除此之外，日本在政府各部門內(nèi)部都設(shè)有相應(yīng)的科學(xué)技術(shù)審議機(jī)構(gòu)，如文部科學(xué)省的科技學(xué)術(shù)審議會(huì)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的產(chǎn)業(yè)技術(shù)審議會(huì)、國(guó)土交通省的運(yùn)輸技術(shù)審議會(huì)等。這些科學(xué)技術(shù)審議機(jī)構(gòu)既是本部門的科技決策機(jī)構(gòu)，又是部門長(zhǎng)官的咨詢機(jī)構(gòu)，就科技領(lǐng)域的重大問(wèn)題進(jìn)行討論、審議，作為有關(guān)部門制定政策、法規(guī)的重要依據(jù)。

此外，日本非官方科技咨詢機(jī)構(gòu)在 1970 年前后進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，如綜合研究開發(fā)機(jī)構(gòu)（NIRA）、野村研究所和三菱研究所等。

2.5 韓國(guó)

韓國(guó)國(guó)家科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)略會(huì)議（CSTS）于 2016 年 5 月12日正式成立[24]，由總統(tǒng)擔(dān)任主席，成員共 41 位，包括國(guó)務(wù)總理、各部委部長(zhǎng)、19 位產(chǎn)學(xué)研各界專家等。該會(huì)議是韓國(guó)最高科技決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提出中長(zhǎng)期科技發(fā)展愿景，解決科技界的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。第一次會(huì)議主要討論確定了有關(guān)科技體制改革的兩方面內(nèi)容：研發(fā)投資改革方案和研發(fā)體系改革方案。2016 年 8 月10日，第二次會(huì)議確定了韓國(guó)政府大力支持的九大國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目，未來(lái) 10 年將投入 2.2152 萬(wàn)億韓元（約合人民幣 134 億元），旨在發(fā)掘新增長(zhǎng)動(dòng)力和提升國(guó)民生活質(zhì)量[25]。

總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)咨詢委員會(huì)（PACST）依據(jù)韓國(guó)《憲法》和 PACST 相關(guān)法案成立于 1991 年，由總統(tǒng)擔(dān)任主席，成員來(lái)自非政府機(jī)構(gòu)，兼職為總統(tǒng)提供高水平、不具約束力的建議。副主席和成員由總統(tǒng)任命。PACST 通過(guò)多種渠道聽取建議，其根據(jù)總統(tǒng)需求提供咨詢意見(jiàn)，總統(tǒng)根據(jù)這些意見(jiàn)命令政府部門采取相應(yīng)措施。

作為韓國(guó)政府科學(xué)顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的國(guó)家科學(xué)技術(shù)審議會(huì)（NSTC）[26]，由總理和民間委員長(zhǎng)聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)，委員包括教育部、未來(lái)創(chuàng)造科學(xué)部等政府部門的 14 位部長(zhǎng)以及 10名民間審議委員。民間委員長(zhǎng)和 10 名民間審議委員由總統(tǒng)任命，由對(duì)科學(xué)技術(shù)振興作出貢獻(xiàn)、有豐富學(xué)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人擔(dān)任，致力于協(xié)調(diào)勞工政策和與創(chuàng)新、科學(xué)技術(shù)、工業(yè)化相關(guān)的科技創(chuàng)新政策，協(xié)調(diào)研究發(fā)展計(jì)劃和商業(yè)、研究發(fā)展經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題之間的關(guān)系。NSTC 由韓國(guó)未來(lái)創(chuàng)造科學(xué)部負(fù)責(zé)組織召開，總理主持會(huì)議，負(fù)責(zé)：提出科學(xué)技術(shù)基本政策的發(fā)展方向；為促進(jìn)科技開發(fā)，提出制定有關(guān)制度的建議；討論總統(tǒng)交予的科技領(lǐng)域相關(guān)事項(xiàng)并回答總統(tǒng)的咨詢等。2016 年 6 月10日，NSTC 公布了由教育部、未來(lái)創(chuàng)造科學(xué)部等 5 部委聯(lián)合制定的“促進(jìn)基礎(chǔ)與原創(chuàng)研究成果推廣方案”[27]。

2.6 以色列

以色列以“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)國(guó)度”而著稱，高水平的創(chuàng)新研發(fā)及應(yīng)用能力平衡了自然資源匱乏的缺點(diǎn)。以色列是一院議會(huì)制國(guó)家，政府（部長(zhǎng)內(nèi)閣）負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)外事務(wù)，由總理領(lǐng)導(dǎo)，集體向議會(huì)負(fù)責(zé)。1949 年，以色列建立了跨部門的科技決策機(jī)構(gòu)——國(guó)家科學(xué)委員會(huì)（NSC），1959 年更名為國(guó)家科技委員會(huì)（NSTC），負(fù)責(zé)制定科技政策，宏觀布局科研規(guī)劃[28]。以色列科技與空間部長(zhǎng)為 NSTC 主席，協(xié)調(diào)與指導(dǎo)各部門科技政策和科研規(guī)劃，NSTC 的決定須經(jīng)內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)才能正式確立。以色列總理以合議方式主導(dǎo)內(nèi)閣會(huì)議，擁有對(duì)科技規(guī)劃和政策的最高決策權(quán)力。

以色列在政府各部門設(shè)立首席科學(xué)家辦公室（OCS）。目前，以色列政府在科技與空間部、經(jīng)濟(jì)部、農(nóng)業(yè)部、教育部、衛(wèi)生部、環(huán)境部、工業(yè)貿(mào)易勞動(dòng)和通信部、交通部、基建能源與水資源部、公安部、國(guó)防部等部門都委任了首席科學(xué)家（CS），并設(shè)立了相應(yīng)的OCS。OCS 在以色列科技創(chuàng)新治理體系中發(fā)揮了重要的協(xié)調(diào)作用。該機(jī)構(gòu)是資助企業(yè)研發(fā)工作的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不僅負(fù)責(zé)監(jiān)管以色列孵化器，還負(fù)責(zé)執(zhí)行對(duì)外科技合作協(xié)議、審批研發(fā)項(xiàng)目等，有嚴(yán)格的管理程序。首席科學(xué)家論壇（CSF）由科技與空間部長(zhǎng)擔(dān)任論壇主席，各部門 CS 為論壇成員，發(fā)揮了常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)和機(jī)制性咨詢作用，避免多頭管理的弊端。國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施研發(fā)論壇（Telem）是一個(gè)由工業(yè)貿(mào)易勞動(dòng)和通信部以及科技與空間部的 CS、以色列科學(xué)院主席和高等教育委員會(huì)、財(cái)政部等機(jī)構(gòu)的代表組成的民間論壇。對(duì)于單一機(jī)構(gòu)難以解決的大型研究計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)和協(xié)調(diào)問(wèn)題，往往由 Telem 處理[29]。

在以色列科學(xué)院、大學(xué)、技術(shù)協(xié)會(huì)、研究所、基金會(huì)等組織中，各領(lǐng)域的研究者、教育家以及各專業(yè)的科學(xué)家和工程師通過(guò)多種渠道發(fā)揮咨詢作用。

3 典型國(guó)家科技創(chuàng)新決策與咨詢制度的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

不同國(guó)家的政策制定架構(gòu)和政策實(shí)施方式與政治、法律和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)，因而科技創(chuàng)新決策與咨詢機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多元化、分層次的特點(diǎn)。分析和考察典型國(guó)家的科技創(chuàng)新決策與咨詢制度及科技創(chuàng)新咨詢體系建設(shè)實(shí)踐，主要有如下特征和經(jīng)驗(yàn)。

（1）在設(shè)置直接面向國(guó)家最高決策層的科技決策咨詢機(jī)構(gòu)時(shí)，基本都是法定授權(quán)且相對(duì)獨(dú)立。法定授權(quán)的科技創(chuàng)新委員會(huì)或理事會(huì)，為政府或議會(huì)提供綜合性的科技創(chuàng)新政策建議[30]。如，澳大利亞 CIS 是決策協(xié)調(diào)的內(nèi)閣級(jí)委員會(huì)，由總理任主席。日本《科學(xué)技術(shù)基本法》規(guī)定政府要根據(jù) CSTI 有關(guān)咨詢意見(jiàn)和建議制定科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃，日本首相有義務(wù)尊重 CSTI 的咨詢意見(jiàn)和建議；《日本學(xué)術(shù)會(huì)議法》規(guī)定日本政府可以就與科學(xué)相關(guān)問(wèn)題向日本 SCJ 咨詢，SCJ 也可以就科學(xué)問(wèn)題向政府提出建議。美國(guó)根據(jù)總統(tǒng)令設(shè)置 NSTC，是負(fù)責(zé)科技決策協(xié)調(diào)的內(nèi)閣級(jí)委員會(huì)。其他國(guó)家如英國(guó) CST、法國(guó)研究戰(zhàn)略委員會(huì)、德國(guó)科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)聯(lián)席會(huì)、印度內(nèi)閣科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)等，都是政府的最高科技創(chuàng)新決策咨詢機(jī)構(gòu)。各國(guó)的首席科學(xué)顧問(wèn)，通常被授予政府首腦特別助理頭銜，同時(shí)兼任多個(gè)咨詢組織和部門的主席或主任，以便更好地組織科學(xué)咨詢活動(dòng)。設(shè)置法定授權(quán)且相對(duì)獨(dú)立的科技咨詢機(jī)構(gòu)來(lái)支撐行政決策，使得國(guó)家科技創(chuàng)新決策及相關(guān)科技創(chuàng)新的公共決策在程序上更加科學(xué)化。

（2）在國(guó)家科技決策與咨詢制度設(shè)計(jì)上，重視通過(guò)綜合一體的設(shè)計(jì)特別是政府首腦的直接參與來(lái)提升咨詢決策的有效性。如，日本 CSTI 由首相任主席，其性質(zhì)是最高決策機(jī)構(gòu)和最高咨詢機(jī)構(gòu)的綜合；澳大利亞 ISC 是最高科技創(chuàng)新決策咨詢機(jī)構(gòu)，由總理任主席；韓國(guó) CSTS 是最高科技決策與咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由總統(tǒng)任主席；PACST 是最高科技決策咨詢機(jī)構(gòu)，由總統(tǒng)擔(dān)任主席，委員由總統(tǒng)任命，主要成員來(lái)自科技界和產(chǎn)業(yè)界，負(fù)責(zé)向總統(tǒng)提出咨詢意見(jiàn)；韓國(guó) NSTC 是國(guó)務(wù)院科技咨詢機(jī)構(gòu)，由總理和民間委員長(zhǎng)聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)，委員包括韓國(guó)教育部、未來(lái)創(chuàng)造科學(xué)部等政府部門的 14 位部長(zhǎng)以及 10 名民間人士。國(guó)家元首或政府首腦參與決策咨詢活動(dòng)，在科學(xué)咨詢與科學(xué)決策之間建立起常態(tài)化溝通機(jī)制，有利于促進(jìn)科技創(chuàng)新治理現(xiàn)代化。

（3）在多個(gè)層面建立了科技創(chuàng)新咨詢體系，不僅在部門設(shè)有決策與咨詢機(jī)構(gòu)，而且十分注重發(fā)揮公共機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的咨詢作用。英國(guó) GCSA 與部門 SA 組成CSAC，建立起常態(tài)化聯(lián)系溝通機(jī)制。GCSA 即 GOS 主任兼任 CST 共同主席，首要職責(zé)是與各部門 SA 緊密合作，幫助內(nèi)閣辦公室了解各部門的科學(xué)工作并對(duì)未來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，向?qū)W術(shù)界和工業(yè)界征詢咨詢建議。澳大利亞、以色列等都設(shè)有 CS，并在其他主要部門設(shè)立科學(xué)顧問(wèn)或首席科學(xué)家。以色列 CSF、Telem 為各部門 CS 提供了常態(tài)化溝機(jī)制通。一些國(guó)家法定常設(shè)或臨時(shí)性設(shè)立的公共咨詢機(jī)構(gòu)，被授權(quán)或受委托為特定問(wèn)題提供科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新解決方案，如：2011 年 2月澳大利亞朱莉婭·吉拉德政府成立的氣候委員會(huì)，是專業(yè)的公共咨詢機(jī)構(gòu)（2013 年 9 月被托尼·阿博特政府撤銷，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)獨(dú)立的非營(yíng)利性社會(huì)組織）；2013 年 12月，法國(guó)根據(jù)《高等教育與研究法》以研究戰(zhàn)略委員會(huì)取代原國(guó)家科學(xué)與技術(shù)高等理事會(huì)，作為總理的咨詢機(jī)構(gòu)，研究戰(zhàn)略委員會(huì)由總理主持或授權(quán)教研部長(zhǎng)主持，成員包括科技界、經(jīng)濟(jì)社會(huì)界的高水平專家及議會(huì)代表、地方代表。另外，各類專業(yè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、科技組織及社會(huì)智庫(kù)應(yīng)邀或者自發(fā)向政府提供政策報(bào)告和建議，如各國(guó)科學(xué)院、工程院等組織均承擔(dān)咨詢職能。根據(jù)美國(guó)總統(tǒng)林肯 1863 年簽署的《美國(guó)國(guó)家科學(xué)院成立法案》，NAS 為民間非營(yíng)利性自治組織，要對(duì)任何政府部門提出的科學(xué)技術(shù)主題進(jìn)行“調(diào)查、檢驗(yàn)、實(shí)驗(yàn)”并完成報(bào)告，1916 年 NAS 成立 NRC 作為其執(zhí)行機(jī)構(gòu)。1964 年和 1970 年分別成立 NAE 和 IOM。NAS 咨詢通常由美國(guó)國(guó)會(huì)專門委員會(huì)授權(quán)或由聯(lián)邦政府部門提出，由 NRC 確定研究項(xiàng)目，并組織 NAS 及 NAE、IOM 和全國(guó)其他專家組成項(xiàng)目委員會(huì)進(jìn)行研究并作出正式答復(fù)[29]。

4 我國(guó)科技決策與咨詢相關(guān)實(shí)踐和問(wèn)題分析

以 2014 年 10月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》為標(biāo)志，中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)走上了全面系統(tǒng)設(shè)計(jì)、整體協(xié)同推進(jìn)、高端試點(diǎn)先行的新階段。完善決策咨詢制度，加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，需要提升到推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新高度來(lái)認(rèn)識(shí)[31]。事實(shí)上，我國(guó)在不同層面也建立了多渠道、不同運(yùn)行模式的科技創(chuàng)新決策咨詢機(jī)制。

例如，黨和政府高度重視科技創(chuàng)新決策咨詢工作。新中國(guó)成立以來(lái)，政府就建立有政策研究機(jī)構(gòu)，各類科研機(jī)構(gòu)、組織、學(xué)會(huì)、情報(bào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著咨詢職能，特別是中科院學(xué)部成立以來(lái)，在《十二年科技發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃》以及以后歷次科技規(guī)劃制定中都發(fā)揮了重要作用，提出了“863”計(jì)劃、建立國(guó)家自然科學(xué)基金制度、設(shè)立中國(guó)工程院、建立節(jié)約型國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系和樹立可持續(xù)發(fā)展理念等影響深遠(yuǎn)的重要意見(jiàn)和建議，得到黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視和決策采納。1983 年 10月，中央明確中科院學(xué)部是國(guó)家在科學(xué)技術(shù)方面最高咨詢機(jī)構(gòu)的定位后，學(xué)部和廣大院士圍繞中央決策需求以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，積極主動(dòng)開展戰(zhàn)略和咨詢研究，提出了 400 多份咨詢報(bào)告和院士建議，為國(guó)家宏觀決策的科學(xué)化、民主化作出了重要貢獻(xiàn)，得到黨中央和國(guó)務(wù)院的充分肯定。

再如，我國(guó)在科技決策機(jī)制方面一直不斷探索和完善。在決策體制、協(xié)調(diào)機(jī)制上，目前設(shè)有國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家科技體制改革和創(chuàng)新體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、科技六部門會(huì)商會(huì)議及各類聯(lián)席會(huì)議和會(huì)商機(jī)制。在《國(guó)家中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃綱要》制定過(guò)程中，嘗試了中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院三院共同參與的“戰(zhàn)略咨詢”機(jī)制，國(guó)家“十二五”科技規(guī)劃、“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃研究編制工作延續(xù)了戰(zhàn)略咨詢機(jī)制，國(guó)家重大專項(xiàng)（民口）標(biāo)志性成果也委托三院開展咨詢?cè)u(píng)議。近幾年來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視第三方評(píng)估工作，做出了一系列積極探索和制度性安排，有效推進(jìn)了科學(xué)決策、民主決策、依法決策。黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。

盡管我國(guó)科技創(chuàng)新決策咨詢機(jī)制建設(shè)已經(jīng)做了不少有益探索，改革開放后相繼明確了中科院學(xué)部作為國(guó)家科學(xué)技術(shù)最高咨詢機(jī)構(gòu)、中國(guó)工程院作為國(guó)家工程科技方面最高咨詢機(jī)構(gòu)的定位，部門所屬的政策研究機(jī)構(gòu)也在一定程度發(fā)揮了咨政建言作用，但制度層面尚需做出系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和安排，還未建立起統(tǒng)一高效直接面向中央決策層的國(guó)家科技決策咨詢機(jī)制，科技創(chuàng)新治理的社會(huì)參與機(jī)制也亟待建立完善，法治化進(jìn)程相對(duì)緩慢。

當(dāng)前，我國(guó)科技創(chuàng)新正在從“跟蹤”向“引領(lǐng)”轉(zhuǎn)變，科技創(chuàng)新治理體系和治理能力需要進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，需要深入貫徹全面依法治國(guó)的總體要求，優(yōu)化科學(xué)為決策服務(wù)的制度和法治環(huán)境，建立與世界科技強(qiáng)國(guó)相匹配的國(guó)家科技創(chuàng)新決策與咨詢機(jī)制，對(duì)科技創(chuàng)新決策與咨詢體制及決策咨詢程序建章立制，對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)的功能定位及運(yùn)作方式進(jìn)行制度規(guī)范，確?？茖W(xué)咨詢的中立性、客觀性、公正性和前瞻性。

5 政策建議

貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神和黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)科技體制改革的決策部署要求，滿足建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)及促進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展相關(guān)決策的咨詢需求，迫切需要立足我國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，加快建立、完善國(guó)家科技創(chuàng)新決策及咨詢機(jī)制。

（1）建立國(guó)家宏觀科技創(chuàng)新決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。將“國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組”升格為“國(guó)家科技教育創(chuàng)新委員會(huì)”，與“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”合署辦公。這樣有利于協(xié)調(diào)科技、教育、人才等相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)和中長(zhǎng)期規(guī)劃的功能定位與資源配置，有利于將科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更好地協(xié)同起來(lái)，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使得國(guó)家戰(zhàn)略層面的科技創(chuàng)新決策由政府部門層面真正上升為國(guó)家層面，支撐國(guó)家發(fā)展全局，減少政府部門創(chuàng)新管理職能重復(fù)，推動(dòng)相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)提高創(chuàng)新治理的綜合化與專業(yè)化水平。

（2）設(shè)立國(guó)家層面的科技創(chuàng)新決策咨詢機(jī)構(gòu)。明確“國(guó)家科技創(chuàng)新咨詢委員會(huì)”的法律地位、法定責(zé)任和組織方式，使其能相對(duì)獨(dú)立于行政決策執(zhí)行部門，依法履行決策咨詢職責(zé)，主要負(fù)責(zé)國(guó)家科技創(chuàng)新重大戰(zhàn)略部署、重大任務(wù)安排、重要政策制定的決策咨詢。充分發(fā)揮中科院學(xué)部和中國(guó)工程院的科學(xué)技術(shù)和工程科技最高咨詢機(jī)構(gòu)作用，由兩院推選著名科學(xué)家擔(dān)任“國(guó)家科技創(chuàng)新咨詢委員會(huì)”共同主席，辦公室掛靠中央辦事機(jī)構(gòu)或中央政策研究機(jī)構(gòu)，與中央決策層建立常態(tài)化聯(lián)系溝通機(jī)制。委員會(huì)成員以兩院推選的兩院院士為主，覆蓋自然科學(xué)、工程技術(shù)、人文社會(huì)科學(xué)及跨學(xué)科交叉領(lǐng)域及產(chǎn)業(yè)界，由黨中央和國(guó)務(wù)院任命，直接服務(wù)于中央決策。

（3）加快推動(dòng)決策咨詢和智庫(kù)體系建設(shè)法治化。

在全面依法治國(guó)背景下，將咨詢和智庫(kù)體系建設(shè)納入法治化軌道，引導(dǎo)部門、地方提升創(chuàng)新治理能力，督促部門、區(qū)域落實(shí)創(chuàng)新政策協(xié)同機(jī)制和協(xié)調(diào)審查機(jī)制，切實(shí)避免政策沖突，減少層層重復(fù)規(guī)定，統(tǒng)籌優(yōu)化科技創(chuàng)新資源配置。在國(guó)務(wù)院、部門、機(jī)構(gòu)及地方建立多渠道、不同運(yùn)行模式的科技創(chuàng)新顧問(wèn)機(jī)制，不斷探索和創(chuàng)新咨詢模式和運(yùn)行方式，增強(qiáng)相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)、地方的戰(zhàn)略謀劃能力和綜合研判能力。發(fā)揮科技創(chuàng)新顧問(wèn)體系和科技智庫(kù)體系的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)科學(xué)為決策服務(wù)的系統(tǒng)組織和具體落實(shí)，減少?zèng)Q策失誤和執(zhí)行偏差。

（4）加強(qiáng)科技創(chuàng)新決策與咨詢能力建設(shè)。完善國(guó)家、部門和地方科技決策咨詢制度建設(shè)，推動(dòng)科學(xué)民主依法決策，從需求側(cè)引導(dǎo)決策部門提升治理能力、創(chuàng)造有效決策咨詢需求。廣泛吸納政府相關(guān)部門、科技界、企業(yè)界及其他相關(guān)領(lǐng)域戰(zhàn)略專家參與科技決策咨詢體系和科技智庫(kù)體系建設(shè)。發(fā)揮好中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)及部分重點(diǎn)大學(xué)、科研院所的智庫(kù)功能和各類專業(yè)智庫(kù)機(jī)構(gòu)對(duì)政府科學(xué)民主依法決策的支撐作用，強(qiáng)化中科院科技戰(zhàn)略咨詢?cè)旱冉ㄖ苹叨丝萍贾菐?kù)的支撐引領(lǐng)作用，帶動(dòng)科技智庫(kù)體系建設(shè)總體布局優(yōu)化。加強(qiáng)不同層次、不同領(lǐng)域科技決策咨詢體系和科技智庫(kù)體系之間的交流，密切政府與科技界、智庫(kù)及社會(huì)各界的溝通，共同為國(guó)家和區(qū)域科技創(chuàng)新決策提供跨越部門、區(qū)域利益的咨詢意見(jiàn)，提高科技創(chuàng)新決策與咨詢質(zhì)量，有效支撐國(guó)家和區(qū)域科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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萬(wàn)勁波 中科院科技戰(zhàn)略咨詢?cè)焊毖芯繂T、碩士生導(dǎo)師，北京大學(xué)博士。中國(guó)軟科學(xué)研究會(huì)理事，中國(guó)科學(xué)學(xué)與科技政策研究會(huì)理事。主要研究方向?yàn)榧夹g(shù)預(yù)見(jiàn)、科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策與治理。主持或共同主持完成國(guó)家軟科學(xué)研究計(jì)劃重大項(xiàng)目、國(guó)家“十三五”科技規(guī)劃前期研究重大課題、國(guó)家發(fā)改委重大問(wèn)題軟科學(xué)研究、中科院學(xué)部咨詢重大項(xiàng)目研究支撐任務(wù)等重點(diǎn)項(xiàng)目 8 項(xiàng)。E-mail: wanjinbo@casipm.ac.cn

Wan Jinbo An associate professor at the Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences (CASISD). He received Ph.D. from Peking University in 2008. He is also an Executive member of Chinese Soft Science Society and Chinese Association for Science of Science and S&T Policy. His research interests are technology foresight, governance and policy of science, technology and innovation. As project leader or co-project leader, He have completed eight key projects of MoST (The Ministry of Science and Technology) , NDRC (National Development and Reform Commission), and Academic Divisions of the CAS, such as key project of the national soft science research plan, planning research on the Thirteenth Five-Year Plan of National Science & Technology, etc. E-mail: wanjinbo@casipm.ac.cn

林 慧 女, 中科院科技戰(zhàn)略咨詢?cè)焊毖芯繂T，香港中文大學(xué)博士。E-mail: linhui@casipm.ac.cn

Lin Hui Female，an associate professor at the Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences (CASISD). She received Ph.D. from Chinese University of Hong Kong in 2011. E-mail: linhui@casipm.ac.cn

Comparative Study on Science and Technology Innovation Policy-making and Advisory System

Wan Jinbo1Xie Guangfeng2Lin Hui1Zhao Lanxiang1
（1 Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China; 2 Academic Divisions of the Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China）

Based on the summarization of the concept and research development of science and technology innovation (STI) policy-making and advisory system, this article takes the current status and framework of STI policy-making and advisory system in developed countries as the base line to analyze their quotable experiences. To meet the demand of establishing the STI policy-making and advisory institutions in China, policy suggestions are provided in terms of setting up and refining the STI policy-making and advisory system, including developing national leading organization for macro STI policy-making, reducing functional duplication of governmental innovation management, establishing statelevel STI policy-making and advisory bodies and normalized communication mechanism, accelerating the legalized STI advisory and think tank systems construction, setting up multi-channel STI advisory system with various operating patterns and continuously exploring and innovating advisory pattern and operating mode, strengthening STI policy-making and advisory system capacity building, and improving the quality of policy-making advices.

science and technology innovation (STI), policy-making and advisory system, comparative study

*資助項(xiàng)目：科技部專項(xiàng)任務(wù)（Y501601801）

**通訊作者

預(yù)出版日期：2017年3月16日