我國自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)的地方實(shí)踐、面臨困境與路徑選擇

吳雙中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院

我國自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)的地方實(shí)踐、面臨困境與路徑選擇

吳雙中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院

自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)起始于地方實(shí)踐，立足于保障民生，借助于市場力量將商業(yè)保險(xiǎn)引入社會(huì)管理機(jī)制，是我國災(zāi)害救助方式的一大創(chuàng)新。本文通過對(duì)我國自然災(zāi)害民生險(xiǎn)的產(chǎn)生背景、運(yùn)行模式進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其實(shí)踐中面臨的內(nèi)外部困境，如保費(fèi)厘定、責(zé)任范圍劃分、信息難題、制度可持續(xù)性等，并基于政策目標(biāo)導(dǎo)向性、險(xiǎn)種經(jīng)營與管理、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制三個(gè)維度，對(duì)自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)的發(fā)展路徑進(jìn)行合理選擇。

一、自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)的產(chǎn)生背景

（一）自然災(zāi)害頻發(fā)，保險(xiǎn)機(jī)制缺位

我國是世界上自然災(zāi)害頻發(fā)的國家之一，且災(zāi)害損失程度呈逐漸上升的趨勢(shì)。歷次自然災(zāi)害都給我國帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡，嚴(yán)重危害了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和生產(chǎn)生活秩序。根據(jù)民政部《2016年4季度社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)》，2016年，我國各類自然災(zāi)害共造成全國近1.9億人次受災(zāi)，1708人因?yàn)?zāi)死亡(含失蹤)，1608人因?yàn)?zāi)住院治療，910.1萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置，353.8萬人次需緊急生活救助；52.1萬間房屋倒塌；農(nóng)作物受災(zāi)面積2622萬公頃，其中絕收290萬公頃；直接經(jīng)濟(jì)損失5032.9億元。然而，面臨自然災(zāi)害所致的如此巨大經(jīng)濟(jì)損失，我國保險(xiǎn)市場并未發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)管理功能。我國仍然依靠政府災(zāi)后財(cái)政救濟(jì)和社會(huì)捐贈(zèng)補(bǔ)償，保險(xiǎn)賠付比例極低。1998年洪水災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失2000多億元，國內(nèi)保險(xiǎn)公司共支付水災(zāi)賠款30億元左右，比例不足1.5%；2008年年初的雨雪冰凍災(zāi)害造成了1516.5億元的直接經(jīng)濟(jì)損失，保險(xiǎn)賠款只有19.74億元，比例為1.3%；2008年汶川地震損失約5000億元，保險(xiǎn)賠款不超過損失的5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全球平均保險(xiǎn)賠付率水平。

（二）財(cái)政救災(zāi)能力有限，撫恤金制度不健全

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理方面一直是采取政府主導(dǎo)的形式，并延續(xù)至今。然而，以我國有限財(cái)政來彌補(bǔ)巨大的自然災(zāi)害損失只能是“杯水車薪”。雖然從總量上來看，救災(zāi)支出隨著災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失呈現(xiàn)出一個(gè)上升趨勢(shì)，但財(cái)政救災(zāi)支出占災(zāi)害損失的比重卻一直保持在2%～7%，不僅無法彌補(bǔ)災(zāi)害損失的增加，而且也使我國財(cái)政陷入巨大的壓力之中。因此，完全依靠政府的救助行為是無法化解救災(zāi)壓力的，我們需要借助市場力量建立“多層次”的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系，尋求社會(huì)各主體參與救災(zāi)，擴(kuò)大救災(zāi)資金來源。此外，我國目前的撫恤金制度仍不健全。2008年汶川地震后，四川省民政局給予遇難人員家庭每戶5000元撫慰金；2010年青海玉樹地震后，遇難人員的直系親屬可領(lǐng)取到8000元的撫慰金；2012年云南彝良地震后，云南省民政局決定，對(duì)遇難者家屬按照每人20000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放撫慰金；2013年云南鎮(zhèn)雄縣發(fā)生泥石流山體滑坡事故，事故發(fā)生后，市、縣民政局對(duì)每名遇難者家屬發(fā)放了20000元的撫慰金……我國災(zāi)后撫恤金發(fā)放缺乏一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，這也是我國政府救助行為存在不穩(wěn)定性的表現(xiàn)。自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)具有保障穩(wěn)定、保障水平高的特點(diǎn)，作為一種政府市場協(xié)作的新型災(zāi)害管理模式在此背景下便應(yīng)運(yùn)而生。

二、我國自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)之地方實(shí)踐

在自然災(zāi)害事件頻發(fā)、政府救助能力有限的現(xiàn)實(shí)背景下，各級(jí)民政部門不斷對(duì)創(chuàng)新型災(zāi)害救助管理模式進(jìn)行積極探索，其中最具代表性的就是福建省民政局從2006年開始，與人保財(cái)險(xiǎn)開展自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)（簡稱“災(zāi)責(zé)險(xiǎn)”）的探索，開創(chuàng)了聯(lián)手第三方機(jī)構(gòu)開展自然災(zāi)害救助救濟(jì)工作的新模式。隨后，各省各地區(qū)爭相效仿和創(chuàng)新，自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)以各種不同的衍生品的形式在福建、浙江、山西、云南、江蘇、四川、湖北、重慶、新疆、甘肅、廣東、湖南等17個(gè)省區(qū)得到推廣。各地區(qū)自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)的開展模式大致可分為三類：

（一）“單立式”

“單立式”即自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)以自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)這一獨(dú)立險(xiǎn)種形式開展，它是自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)的原始形式，以福建龍巖“自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)”為代表。福建龍巖市居民大都居于山區(qū)，因而遭受山洪暴發(fā)、山體滑坡以及暴風(fēng)、暴雨、洪水、火災(zāi)、泥石流等自然災(zāi)害導(dǎo)致的人身傷亡事件時(shí)有發(fā)生。災(zāi)害一旦發(fā)生，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)鼐用裼绕涫巧絽^(qū)農(nóng)民生活。2006年9月福建省龍巖市政府開全國之先河為上杭、永定、連城縣農(nóng)村人口統(tǒng)一辦理自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)。保險(xiǎn)覆蓋范圍為所屬承保地區(qū)戶籍人口及由縣（區(qū)）、鄉(xiāng)兩級(jí)政府統(tǒng)一組織的搶險(xiǎn)救災(zāi)人員。該“單立式”自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)的特征表現(xiàn)有：第一，保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)僅限于由自然災(zāi)害。福建龍巖“自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)”的責(zé)任范圍為承保地區(qū)發(fā)生的雷擊、暴風(fēng)、暴雨、洪水、臺(tái)風(fēng)、冰雹等不可抗力的自然災(zāi)害直接和間接造成的人身傷亡損失，或經(jīng)縣級(jí)以上政府部門認(rèn)定的搶險(xiǎn)救災(zāi)行為而致人身傷亡，保險(xiǎn)人負(fù)責(zé)賠償，人身傷亡責(zé)任賠償最高限額為人民幣6萬元，每人醫(yī)療費(fèi)用賠償限額為人民幣5000元，遭受保險(xiǎn)責(zé)任事故而致殘疾的，按人身保險(xiǎn)殘疾程度與保險(xiǎn)給付比例表中列明的給付比例乘以每人人身傷亡責(zé)任限額予以賠償。第二，保費(fèi)由當(dāng)?shù)卣砍袚?dān)。龍巖市所投保的自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)保險(xiǎn)期限為一年，以縣委為單位由縣財(cái)政局作為被保險(xiǎn)人統(tǒng)一向保險(xiǎn)公司投保，保費(fèi)為每人每年2元，保費(fèi)全部由當(dāng)?shù)乜h政府承擔(dān)。龍巖市220萬農(nóng)村人口，100%辦理了這個(gè)保險(xiǎn)，年保費(fèi)收入440萬元。

（二）“捆綁式”

“捆綁式”自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)采取將自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)與其他險(xiǎn)種進(jìn)行捆綁的方式投保。大部分推廣地區(qū)均采用此模式，如廈門市將災(zāi)責(zé)險(xiǎn)與農(nóng)房保險(xiǎn)結(jié)合，蘇州市將災(zāi)責(zé)險(xiǎn)與家庭財(cái)產(chǎn)綜合險(xiǎn)進(jìn)行捆綁，襄陽市“一元民生保險(xiǎn)”涵蓋災(zāi)責(zé)險(xiǎn)與見義勇為險(xiǎn)等等。此類“捆綁式”自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)將兩類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行捆綁出售，滿足居民綜合性保障需求，在運(yùn)營之時(shí)也具備其自身的特征與難處：第一，保險(xiǎn)責(zé)任“捆綁”的因地制宜。各地政府在推出“捆綁式”災(zāi)害民生保險(xiǎn)之時(shí)，都酌情選擇與當(dāng)?shù)孛裆枨笙喾娘L(fēng)險(xiǎn)與自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行捆綁。廈門市地處沿海地區(qū)，近年來受到異常氣候影響，臺(tái)風(fēng)暴雨等極端氣候現(xiàn)象頻發(fā)，造成大量農(nóng)房倒損，損失嚴(yán)重。因而，廈門市從當(dāng)?shù)孛裆鷮?shí)際需求出發(fā)，將自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)與農(nóng)房保險(xiǎn)二者進(jìn)行整合。襄陽市見義勇為事件時(shí)有發(fā)生，然而由于我國目前尚未有相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)見義勇為的補(bǔ)償機(jī)制做出規(guī)定，無法可依的窘境導(dǎo)致英雄流血又流淚的情況屢現(xiàn)。襄陽市歷來高度重視見義勇為工作，將見義勇為作為一項(xiàng)城市事業(yè)來做。2012年，襄陽市推出將“見義勇為救助責(zé)任保險(xiǎn)”和“自然災(zāi)害公眾責(zé)任保險(xiǎn)”相結(jié)合的“一元民生保險(xiǎn)”，保障和鼓勵(lì)見義勇為者。第二，保費(fèi)擬定不一，來源渠道各異。2009年，廈門市按每人每年基準(zhǔn)保費(fèi)0.9元投保，而由于保險(xiǎn)公司之間競價(jià)等種種因素，新一輪的自然災(zāi)害民生險(xiǎn)每人每年基準(zhǔn)保費(fèi)下降至0.48元。蘇州市“自然災(zāi)害民生綜合保險(xiǎn)”中災(zāi)責(zé)險(xiǎn)保費(fèi)為每人每年1.88元，家庭財(cái)產(chǎn)綜合保險(xiǎn)保費(fèi)為每戶1.88元。襄陽市“一元民生保險(xiǎn)”保費(fèi)直接按照1元的標(biāo)準(zhǔn)收取。此外，各地區(qū)保費(fèi)來源渠道多樣。廈門市自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)的保費(fèi)由市、區(qū)兩級(jí)政府各承擔(dān)50%，襄陽市“一元民生保險(xiǎn)”保費(fèi)全部由市財(cái)政局承擔(dān)，而蘇州市“自然災(zāi)害民生綜合保險(xiǎn)”由市政府從蘇州市福利彩票公益金中支出。第三，立有專門的巨災(zāi)基金。由于自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)本身的特殊性，加之捆綁了其他風(fēng)險(xiǎn)，因此，“捆綁式”自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)模式在運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)管理難度較“單立式”相對(duì)更大。針對(duì)這一事實(shí)，部分地區(qū)采取從所收保費(fèi)中提取一定的比例建立巨災(zāi)基金，用于防災(zāi)防損或者是災(zāi)后賠款支付。例如，廈門市規(guī)定保險(xiǎn)公司按年實(shí)收保費(fèi)的10%建立防災(zāi)防損專項(xiàng)基金，用于開展防災(zāi)防損宣傳及全市綜合防災(zāi)減災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化市民防災(zāi)防損意識(shí)，提高市民抗災(zāi)減災(zāi)能力。此外，還有一種基金形式如蘇州省張家港民生保險(xiǎn)，采取的是由政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司聯(lián)合承保，共同為居民擔(dān)保的模式，保費(fèi)的50%交給商業(yè)保險(xiǎn)公司投保，50%作為政府承保基金（由市民政局運(yùn)作）。一旦出現(xiàn)災(zāi)害理賠，其理賠金額分別由承保的商業(yè)保險(xiǎn)公司和政府承保基金各承擔(dān)50%。

?表2007—2016年我國自然災(zāi)害損失情況

（三）“依附式”

“依附式”即自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)通過依附于已有的某一保險(xiǎn)制度而設(shè)立，延伸其所依附險(xiǎn)種的保障范圍，以甘肅省新農(nóng)合自然災(zāi)害公眾責(zé)任保險(xiǎn)及其附加無責(zé)事故救助責(zé)任保險(xiǎn)為代表。以該形式開展的自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)，其運(yùn)營過程也帶有與身俱來的印記：第一，參保對(duì)象的局限性，保費(fèi)來源與所依附對(duì)象相關(guān)。2012年5月，甘肅省正式啟動(dòng)新農(nóng)合自然災(zāi)害公眾責(zé)任保險(xiǎn)及其附加無責(zé)事故救助責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。甘肅省自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)依附于原有的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)而誕生，是對(duì)新農(nóng)合的有力補(bǔ)充。因此，其參保對(duì)象也僅限于繳納了2012年度新農(nóng)合費(fèi)用的農(nóng)村居民。此外，新設(shè)立險(xiǎn)種的保費(fèi)由各試點(diǎn)縣財(cái)政根據(jù)縣新農(nóng)合申請(qǐng)材料在新農(nóng)合風(fēng)險(xiǎn)基金中列支，而事實(shí)上，新農(nóng)合風(fēng)險(xiǎn)基金來源于參合人員個(gè)人繳納、政府補(bǔ)助以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織扶持資金等。因此，與前兩類災(zāi)害民生險(xiǎn)的不同之處在于，“依附式”自然災(zāi)害民生險(xiǎn)的保費(fèi)雖然無需居民另行繳納，但因居民已繳納了新農(nóng)合的費(fèi)用而成為災(zāi)害民生險(xiǎn)保費(fèi)的實(shí)質(zhì)承擔(dān)者之一。第二，險(xiǎn)種經(jīng)營與管理上跟隨所依附對(duì)象。與前兩種模式另起爐灶不同，“依附式”災(zāi)害民生保險(xiǎn)基于現(xiàn)有的保險(xiǎn)制度，把自然災(zāi)害民生險(xiǎn)作為原有保險(xiǎn)制度的拓展和延伸，充分利用已有的信息服務(wù)和管理平臺(tái)，避免制度高企的固定成本支出。如甘肅省新農(nóng)合自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)項(xiàng)目由甘肅省新農(nóng)合醫(yī)療管理中心牽頭，試點(diǎn)市（縣）衛(wèi)生局配合，委托中匯國際保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司承辦，投保和運(yùn)營上與新農(nóng)合基本保持一致性。

三、我國探索自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)面臨困境

我國對(duì)自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)的探索至今已有十年，由于該險(xiǎn)種在救濟(jì)行為上具有時(shí)效性與專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，以及保障覆蓋面廣、保障穩(wěn)定、補(bǔ)償水平高等特點(diǎn)，使該險(xiǎn)種在誕生之初得到迅速推廣并頗具成效。然而，由于險(xiǎn)種自身內(nèi)部及外部因素的局限性導(dǎo)致其后續(xù)發(fā)展面臨困境。

（一）內(nèi)部困境

1.保費(fèi)厘定是否科學(xué)

自然災(zāi)害保險(xiǎn)產(chǎn)品的準(zhǔn)公共性及潛在消費(fèi)群體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定了其產(chǎn)品定價(jià)不能過高，而保險(xiǎn)公司的償付能力和供給水平保障又導(dǎo)致費(fèi)率水平不能過低。由于自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)無法滿足大數(shù)定律以及風(fēng)險(xiǎn)的非獨(dú)立性，傳統(tǒng)的精算定價(jià)方法已經(jīng)無法簡單地應(yīng)用于該保險(xiǎn)產(chǎn)品定價(jià)中。自然災(zāi)害保險(xiǎn)的費(fèi)率厘定本身是一個(gè)科學(xué)而精確的過程。此外，隨著許多自然災(zāi)害民生險(xiǎn)的保障范圍不斷延伸，其費(fèi)率厘定難題進(jìn)一步加大。然而，如前文所述，在實(shí)踐探索中，不論采取哪種模式，不論該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或者受災(zāi)情況如何，甚至不論保障范圍是否擴(kuò)大，自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)的保費(fèi)大致在一元左右，保額也在十萬元左右浮動(dòng)，甚至部分地區(qū)忽視保費(fèi)的充足率，在上一年賠付率較低的情況下將后續(xù)保費(fèi)下調(diào)，保費(fèi)厘定的地區(qū)差異化及責(zé)任匹配性并不明顯。政府出于自身財(cái)政預(yù)算和業(yè)績的考慮，保險(xiǎn)公司之間出于業(yè)務(wù)壓力的考慮相互競價(jià)，因而自然災(zāi)害民生險(xiǎn)的費(fèi)率大都由雙方協(xié)商確定。有關(guān)自然災(zāi)害民生險(xiǎn)保費(fèi)厘定的原則和方式是否科學(xué)合理，實(shí)難肯定。

2.如何合理劃分責(zé)任范圍

不論哪種模式的災(zāi)害民生險(xiǎn)，自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)均為其主要險(xiǎn)種。自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)，顧名思義，其所承保的是政府對(duì)居民的責(zé)任，然而，按照我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)因洪災(zāi)受到損害的，主要由國家承擔(dān)救濟(jì)和補(bǔ)償責(zé)任。但是法律規(guī)定的是救濟(jì)和補(bǔ)償責(zé)任，絕不是賠償責(zé)任。政府對(duì)于自然災(zāi)害所造成的居民的人身傷亡并沒有法律上所認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，因此，保險(xiǎn)公司在經(jīng)營此險(xiǎn)種時(shí)，尤其在理賠的查勘定損時(shí)，就面臨著責(zé)任界限劃分的困難，從而增加保險(xiǎn)公司的理賠費(fèi)用。此外，自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)承保包括暴風(fēng)、暴雨、臺(tái)風(fēng)等諸多巨災(zāi)因素，范圍較廣，是綜合風(fēng)險(xiǎn)類保險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司如何在巨大的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任下保持償付能力對(duì)保險(xiǎn)公司的持續(xù)經(jīng)營關(guān)系重大，而險(xiǎn)種在實(shí)踐發(fā)展中卻出現(xiàn)了片面壓價(jià)、無限制擴(kuò)展責(zé)任范圍及提升責(zé)任限額的趨勢(shì),如有的地方要求在現(xiàn)有價(jià)格水平下保險(xiǎn)公司提供無過失責(zé)任基礎(chǔ)的一切險(xiǎn),有的甚至還要保險(xiǎn)公司承擔(dān)諸如核電、軍事以及種養(yǎng)業(yè)等非常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的損失,險(xiǎn)種經(jīng)營面臨著穩(wěn)健性、持續(xù)性的困境。

3.信息難題如何克服

信息不對(duì)稱是自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)經(jīng)營中所面臨的一大難題。由于存在信息不對(duì)稱可能會(huì)導(dǎo)致較大的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，從而增加保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)管理難度。其中，道德風(fēng)險(xiǎn)是兩方面的，一方面是居民的道德風(fēng)險(xiǎn)，居民得知政府為其投保了自然災(zāi)害民生險(xiǎn)后，可能會(huì)疏于風(fēng)險(xiǎn)防范或者人為制造災(zāi)害致傷的假象而騙取保險(xiǎn)金。另一方面是政府，政府投保自然災(zāi)害民生險(xiǎn)后，將災(zāi)害賠償責(zé)任轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司，可能會(huì)在防災(zāi)救災(zāi)方面不盡力，而將更多的精力和財(cái)力投入到能帶來更多政府績效的項(xiàng)目中。此外，由于政府與保險(xiǎn)公司的目標(biāo)導(dǎo)向不同，政府工作人員可能會(huì)出于當(dāng)?shù)鼐用竦睦婵紤]，在為當(dāng)?shù)亻_據(jù)相關(guān)理賠證明時(shí)，故意偽造或降低標(biāo)準(zhǔn)，從而損害了保險(xiǎn)公司的利益，影響了保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理的效率。此外，逆向選擇的現(xiàn)象也同時(shí)存在。在自然災(zāi)害發(fā)生情況比較嚴(yán)重的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣赣幂^少的保費(fèi)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司而投保災(zāi)害民生險(xiǎn)，而低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的政府則會(huì)考慮到財(cái)政效率的問題，寧愿將財(cái)政資金投入到其他更能帶來政府績效的項(xiàng)目中，而可能不會(huì)選擇投保。這樣一來就會(huì)由于逆向選擇問題產(chǎn)生“檸檬市場”，即投保災(zāi)責(zé)險(xiǎn)的地區(qū)大都是災(zāi)害高發(fā)區(qū)。因此，如何制定有效策略降低保險(xiǎn)雙方的信息不對(duì)稱，加大險(xiǎn)種經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)管理，是有效發(fā)揮災(zāi)害民生保險(xiǎn)的社會(huì)管理功能不得不考量的問題。

（二）外部困境

1.制度可持續(xù)性如何保障

目前我國實(shí)踐中自然災(zāi)害民生險(xiǎn)的期限均為一年期的短期險(xiǎn)。由于自然災(zāi)害民生險(xiǎn)是需要政府出資為當(dāng)?shù)鼐用裢侗?，因此該保險(xiǎn)是否能夠持續(xù)造福當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)鍵在于政府是否有足夠的續(xù)保動(dòng)力。我國許多地方的政府政策出臺(tái)缺乏連續(xù)性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性。由于決策者短視行為的存在，人們對(duì)有形的、近期的事務(wù)更關(guān)心。人們?cè)跊Q策時(shí)會(huì)高估近期的收益而忽視遠(yuǎn)期的收益，即便這兩筆收益的貼現(xiàn)時(shí)間長短都是相同的。而自然災(zāi)害民生險(xiǎn)很顯然并不屬于短期就一定能給人帶來回報(bào)的投資，因此也造成了人們對(duì)其作用的低估而不會(huì)選擇購買。各地政府在為當(dāng)?shù)鼐用裢侗r(shí)可能出于各自的考慮，有可能是政績因素或是當(dāng)?shù)刎?cái)政因素，而選擇短期或在其任職期間內(nèi)能夠給其帶來利潤的投資。因而當(dāng)政府換屆時(shí)，災(zāi)害民生險(xiǎn)這一政策的持續(xù)性就無法保證了。此外，災(zāi)害民生險(xiǎn)經(jīng)營主體的持續(xù)性也是險(xiǎn)種有效性的保障。自然災(zāi)害的發(fā)生具有一定的規(guī)律性，政府每一年度通過招標(biāo)的方式選擇合適的保險(xiǎn)公司無可厚非，但是如果歷年頻繁地更換保險(xiǎn)公司，一方面助長了保險(xiǎn)公司的趨利心理，造成一些保險(xiǎn)公司為了短期獲利而為政府提供明顯與風(fēng)險(xiǎn)不符的保費(fèi)價(jià)格；另一方面不利于對(duì)自然災(zāi)害的長期管理，不利于保險(xiǎn)公司提取應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的準(zhǔn)備金或者盈余準(zhǔn)備。

2.政府財(cái)政運(yùn)作規(guī)范性難以保證

自然災(zāi)害民生險(xiǎn)在我國屬于全新的領(lǐng)域，其開發(fā)及運(yùn)營包含多個(gè)環(huán)節(jié)。我們不僅要對(duì)各環(huán)節(jié)的問題各個(gè)擊破，還要將這些環(huán)節(jié)有序地組織起來，使之形成一個(gè)完整的、可操作的制度體系。對(duì)重點(diǎn)問題的研究固然重要，但對(duì)制度進(jìn)行全局性審視并對(duì)其實(shí)施路徑進(jìn)行規(guī)劃，以增強(qiáng)制度的可操作性，也是非常有必要的。據(jù)前文分析，目前各地區(qū)的保費(fèi)繳納方式都采取政府統(tǒng)一投保的模式，并由政府繳納保費(fèi)。此方式減輕了居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，保障了自然災(zāi)害民生險(xiǎn)的覆蓋率。但問題在于，各地區(qū)的保費(fèi)來源五花八門，沒有一個(gè)統(tǒng)一的正規(guī)渠道。有的來自福利彩票公益金；有的是由政府部門從救災(zāi)資金中支出，需要在支出之前集體決策，之后要向轄區(qū)居民發(fā)布公告。而事實(shí)上將救災(zāi)資金用來購買保險(xiǎn)是違法的，不具有操作性。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理日益規(guī)范的趨勢(shì)下，保費(fèi)支出仍缺乏正常的渠道，難以納入財(cái)政預(yù)算。因此，該險(xiǎn)種財(cái)政運(yùn)作規(guī)范性有待完善。

3.民生保險(xiǎn)是否切實(shí)服務(wù)于民生

自然災(zāi)害民生險(xiǎn)所承保的范圍一般為該市的全體公民，其所承保的范圍很廣，而事實(shí)上保險(xiǎn)理賠數(shù)量卻極少。廈門市政府自2009年投保自然災(zāi)害民生險(xiǎn)以來，截止到2011年，兩年半的時(shí)間里，僅有8筆賠付，已決賠款50.5萬元。在保障對(duì)象如此之多、承保風(fēng)險(xiǎn)如此之廣的前提下，該險(xiǎn)種的理賠數(shù)量之少，使我們不得不質(zhì)疑該險(xiǎn)種是否真正發(fā)揮了作用。究其原因，可能是由于自然災(zāi)害民生險(xiǎn)的宣傳力度不夠，有些居民完全不知道該險(xiǎn)種的存在，即使發(fā)生了自然災(zāi)害也不知道可以從保險(xiǎn)公司獲取保險(xiǎn)金。政府在對(duì)于險(xiǎn)種的宣傳上過度地注重形式宣傳，而弱化了保險(xiǎn)對(duì)象和范圍、保險(xiǎn)責(zé)任事故范圍、賠付標(biāo)準(zhǔn)、理賠程序等重要內(nèi)容和程序的宣傳和普及，使得自然災(zāi)害民生險(xiǎn)流于形式，淪為服務(wù)于政府的“面子工程”，而非真正服務(wù)于人民群眾的“民生工程”。

四、我國發(fā)展自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)的路徑選擇

保險(xiǎn)業(yè)“新國十條”明確指出，要圍繞更好保障和改善民生，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以商業(yè)保險(xiǎn)為平臺(tái)，以多層次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為保障，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。以“政府投保，市場運(yùn)營”的協(xié)作方式探索多種模式的自然災(zāi)害民生保險(xiǎn)為我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立提供了新思路并積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而，進(jìn)一步推廣自然災(zāi)害民生險(xiǎn)之路任重而道遠(yuǎn)，我們必須至少從政策目標(biāo)導(dǎo)向性、險(xiǎn)種經(jīng)營與管理、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制三個(gè)維度進(jìn)行合理選擇，方能突破瓶頸。

（一）政策目標(biāo)導(dǎo)向性的選擇

一項(xiàng)政策是否發(fā)揮實(shí)效離不開一個(gè)合理的目標(biāo)導(dǎo)向，自然災(zāi)害民生險(xiǎn)亦不例外。自然災(zāi)害民生險(xiǎn)，顧名思義，應(yīng)該是一項(xiàng)以“服務(wù)民生”為政策目標(biāo)導(dǎo)向的民生工程。因此，在該險(xiǎn)種的發(fā)展路徑中，政府應(yīng)始終圍繞這一目標(biāo)而制定相關(guān)配套措施，讓惠民政策落到實(shí)處，避免南轅北轍、事倍功半。

首先，轉(zhuǎn)變宣傳重點(diǎn)。由于自然災(zāi)害民生險(xiǎn)是政府直接出資辦理的，作為被保險(xiǎn)人的居民并沒有直接投入，因此許多居民并不知曉。在宣傳上，政府部門應(yīng)弱化形式宣傳，強(qiáng)化自然災(zāi)害民生險(xiǎn)的各項(xiàng)條款，尤其是對(duì)承保范圍、理賠流程以及賠付標(biāo)準(zhǔn)等與居民利益息息相關(guān)的保險(xiǎn)事項(xiàng)的宣傳。借助于廣播、電臺(tái)電視和傳單等多種方式進(jìn)行廣泛的宣傳活動(dòng)，提高居民對(duì)自然災(zāi)害民生險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。

其次，規(guī)范保費(fèi)資金來源。保費(fèi)資金來源的規(guī)范性直接影響該險(xiǎn)種的可持續(xù)性。因此，建議設(shè)立專門的“保險(xiǎn)服務(wù)民生”資金池，由財(cái)政在預(yù)算中給予安排，對(duì)資金池設(shè)定啟動(dòng)金規(guī)模，以后根據(jù)相關(guān)情況逐年適度增加，如有節(jié)余則將剩余額度滾存至下一年度。該資金池專門用于購買由商業(yè)保險(xiǎn)公司提供、能惠及廣大群眾的政策性保險(xiǎn)服務(wù)，如政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)房保險(xiǎn)、自然災(zāi)害民生險(xiǎn)等。

最后，明確各參與方的職責(zé)。劃清政府與居民的救災(zāi)責(zé)任界限，調(diào)動(dòng)居民積極主動(dòng)投入到搶險(xiǎn)救災(zāi)中，避免道德風(fēng)險(xiǎn)。市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等各級(jí)政府應(yīng)明確其各自在災(zāi)害民生保險(xiǎn)工作中的職責(zé)和重心，合理分工，形成系統(tǒng)健全的工作網(wǎng)絡(luò)。

（二）險(xiǎn)種經(jīng)營與管理的選擇

險(xiǎn)種經(jīng)營與管理是進(jìn)一步發(fā)展自然災(zāi)害民生險(xiǎn)必須面對(duì)的核心問題。基于對(duì)我國災(zāi)害民生險(xiǎn)目前所面臨困境的分析，筆者建議應(yīng)從災(zāi)害民生險(xiǎn)經(jīng)營與管理的以下幾個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)擊破。

第一，劃清險(xiǎn)種責(zé)任范圍。一方面，對(duì)于保險(xiǎn)公司所無法掌控的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，保險(xiǎn)公司要謹(jǐn)慎承保，或以“除外責(zé)任”列明，以避免保險(xiǎn)公司陷入巨大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)之中。另一方面，國內(nèi)外有關(guān)地震保險(xiǎn)的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都較為豐富并日趨成熟，因此，保險(xiǎn)公司可以在建立巨災(zāi)基金的前提下，適當(dāng)?shù)貙⒌卣饎澣氲奖ｋU(xiǎn)責(zé)任范圍，增強(qiáng)地方政府和廣大群眾防災(zāi)抗災(zāi)能力。

第二，選擇長期保險(xiǎn)。目前我國自然災(zāi)害民生險(xiǎn)大都為一年期的短期保險(xiǎn)。對(duì)于短期保險(xiǎn)，投保人即使在前幾個(gè)周期購買了保險(xiǎn)，由于自然災(zāi)害發(fā)生的頻率低，如果沒有發(fā)生災(zāi)害事故，投保人會(huì)受到負(fù)面強(qiáng)化因素的作用，在后幾個(gè)周期內(nèi)就不會(huì)購買保險(xiǎn)，而長期保險(xiǎn)則由于減少了決策次數(shù)而降低了負(fù)面強(qiáng)化因素對(duì)投保決策的作用。因此，長期自然災(zāi)害民生險(xiǎn)對(duì)政府當(dāng)局的投保行為能起到一定的約束作用。此外，長期保險(xiǎn)通過在一段時(shí)間內(nèi)將政府決策者的投保意愿鎖定下來，為保險(xiǎn)公司提供穩(wěn)定的保費(fèi)資金，擴(kuò)大了保險(xiǎn)基金規(guī)模，提高了保險(xiǎn)公司的償付能力，保證了保險(xiǎn)公司經(jīng)營的穩(wěn)定性，在一定程度上避免該險(xiǎn)種經(jīng)營存在的財(cái)務(wù)性供給約束。

第三，費(fèi)率實(shí)行地區(qū)差異化。目前各個(gè)地區(qū)的保費(fèi)水平、保障程度以及責(zé)任范圍都大同小異，由于各地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)因素、災(zāi)害發(fā)生的情況不一，基于保費(fèi)負(fù)擔(dān)公平性原則，不宜采取差異化不明顯的保單來統(tǒng)一承保。筆者建議可以將所承保的區(qū)域根據(jù)各個(gè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、發(fā)生頻率和危害程度的不同劃分成不同的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別地區(qū)，然后據(jù)此制定不同的保費(fèi)政策，承保不同的保險(xiǎn)責(zé)任、承擔(dān)不同的保障程度。對(duì)于災(zāi)害多發(fā)區(qū)，可以考慮風(fēng)險(xiǎn)加成，提高保費(fèi)，而對(duì)于災(zāi)害低發(fā)區(qū)，應(yīng)考慮適當(dāng)降低保費(fèi)，使保費(fèi)的收取更加科學(xué)合理。

第四，政商聯(lián)手，共同定損。政府相關(guān)部門和保險(xiǎn)公司的積極合作有利于減少險(xiǎn)種經(jīng)營中的道德風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營效率。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，民政部門與保險(xiǎn)公司共同進(jìn)行現(xiàn)場查勘定損，能減少保險(xiǎn)爭議，保障受災(zāi)群體及時(shí)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，恢復(fù)生產(chǎn)。

（三）災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的選擇

自然災(zāi)害民生險(xiǎn)所承保的主要風(fēng)險(xiǎn)均為自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，而自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)具有發(fā)生頻率低、影響范圍廣、損失程度大、大數(shù)法則失效的特殊性。因此，在自然災(zāi)害民生險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的選擇上，應(yīng)建立“多層次”的風(fēng)險(xiǎn)保障體系，逐層分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，使災(zāi)后風(fēng)險(xiǎn)融資結(jié)構(gòu)方面實(shí)現(xiàn)多渠道和分層設(shè)置。

首先，加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急系統(tǒng)的建設(shè)。目前，我國對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的管理意識(shí)上還沒有完成由“災(zāi)后應(yīng)急”向“災(zāi)前預(yù)防”的轉(zhuǎn)變。對(duì)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性評(píng)估和事前預(yù)警工作相對(duì)薄弱，而這也直接制約著其他災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理主體行為的可行性和有效性。而對(duì)于災(zāi)后應(yīng)急方面，由于參與協(xié)調(diào)應(yīng)急救災(zāi)工作小組的臨時(shí)性，在每次采取臨時(shí)救災(zāi)措施之后，小組并不會(huì)被保留，因而各種災(zāi)害處理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)得不到很好的保留和發(fā)展。因此，政府部門投保災(zāi)害民生險(xiǎn)后，不可忽視災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)的建設(shè)，應(yīng)定期進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作預(yù)演，積累充分的防災(zāi)救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，防范于未然，減少災(zāi)害損失，從源頭分散風(fēng)險(xiǎn)。

其次，建立專項(xiàng)保障基金。災(zāi)害基金作為風(fēng)險(xiǎn)防范的第二道防線，不僅可以提高保險(xiǎn)公司經(jīng)營的穩(wěn)健性，而且能夠保證受災(zāi)居民災(zāi)后得到及時(shí)的經(jīng)濟(jì)救助和補(bǔ)償。因此，我們可以按照一定比例提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金來建立災(zāi)害基金。保險(xiǎn)公司在彌補(bǔ)歷年虧損并保證利潤的前提下，可將經(jīng)營災(zāi)害民生險(xiǎn)的剩余利潤也用于建立專項(xiàng)基金，并委托專業(yè)資產(chǎn)管理公司對(duì)該基金進(jìn)行保值增值，以備災(zāi)年時(shí)使用。

最后，借助再保險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。再保險(xiǎn)屬于地域上分散風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制，將局部區(qū)域內(nèi)不可保的風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)榭杀ｏL(fēng)險(xiǎn)或準(zhǔn)可保風(fēng)險(xiǎn)。再保險(xiǎn)市場發(fā)展至今已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的管理災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn),再保險(xiǎn)產(chǎn)品的種類和數(shù)量都進(jìn)入了一個(gè)成熟的發(fā)展階段。因此，保險(xiǎn)公司也可以利用再保險(xiǎn)市場將其所承保的眾多風(fēng)險(xiǎn)單位部分轉(zhuǎn)移給再保險(xiǎn)公司，由眾多的保險(xiǎn)人來共同承擔(dān)，有利于保障直接保險(xiǎn)公司經(jīng)營的穩(wěn)定性。