工程質(zhì)量潛在缺陷保險制度下的工程質(zhì)量風險管理模式研究

王耘中國太平洋財產(chǎn)保險股份有限公司上海分公司

工程質(zhì)量潛在缺陷保險制度下的工程質(zhì)量風險管理模式研究

王耘中國太平洋財產(chǎn)保險股份有限公司上海分公司

本文獲2016年度上海保險學術(shù)理論征文活動三等獎。

一、背景介紹

2002年l0月，建設(shè)部借鑒法國、西班牙等國外的建筑工程質(zhì)量保險的成功經(jīng)驗，提出在我國現(xiàn)有的建筑工程質(zhì)量管理體系中引入建筑工程質(zhì)量保險，在北京、上海等城市先后開展了住宅質(zhì)量保證保險和建筑工程質(zhì)量保險的試點工作。2004年開始，建筑工程質(zhì)量保險試點工作擴大至北京、上海、天津、重慶、蘭州、成都、深圳、廈門、福州、大連、寧波等11個城市展開。

2005年8月5日，建設(shè)部與保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進建設(shè)工程質(zhì)量保險工作的意見》(建質(zhì)【2005】133號)（以下簡稱《意見》)，提出要建立并大力發(fā)展建設(shè)工程質(zhì)量保險制度。同時，《意見》要求保險公司要努力發(fā)展風險管理技術(shù)，對投保的工程項目，可委托經(jīng)建設(shè)行政主管部門認定的施工圖審查機構(gòu)和有資質(zhì)的工程監(jiān)理單位、工程質(zhì)量檢測單位對建設(shè)工程施工圖設(shè)計文件和施工過程進行檢查，或進行技術(shù)風險分析評估，根據(jù)工程技術(shù)風險狀況，逐步實行費率差異化;要求各地建設(shè)行政主管部門和保險監(jiān)管部門應(yīng)共同推動工程技術(shù)風險評級體系的建立。

2006年9月19日起，各家保險公司在北京、上海、天津、大連、青島、廈門、深圳、蘭州等14個城市推出了新版的建筑工程質(zhì)量保險產(chǎn)品。這標志著全國范圍的建筑工程質(zhì)量保險試點工作正式啟動。

2011年12月22日，上海市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第31次會議通過頒布了《上海市建設(shè)工程質(zhì)量和安全管理條例》，并于2012年3月1日起施行，確定了新建住宅在所有權(quán)初始登記前，應(yīng)當“繳納物業(yè)保修金”或“購買建設(shè)工程質(zhì)量保證保險”的二選一機制，并出臺了詳細的《關(guān)于推行上海市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險的試行意見》；在三年試行意見期滿以后，2016年7月15日上海市政府正式出臺《關(guān)于本市推進商品住宅和保障性住宅工程潛在缺陷保險的實施意見》，規(guī)定：本市在保障性住宅工程、浦東新區(qū)范圍內(nèi)的商品住宅工程中，推行工程潛在缺陷保險。前述范圍的住宅工程在土地出讓合同中，應(yīng)當將投保工程質(zhì)量潛在缺陷保險列為土地出讓條件，并鼓勵本市其他區(qū)域的商品住宅工程逐步推進工程質(zhì)量潛在缺陷保險。

從先期試點的經(jīng)驗來看，將保險體系引入工程質(zhì)量管理中，不僅促進了工程質(zhì)量管理水平的提高，對建筑工程質(zhì)量風險控制起到了很好效果，而且促進政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，全面提高住宅建筑質(zhì)量風險管理水平，形成了“技術(shù)標準、市場運作、管理創(chuàng)新”三位一體的風險管理體系。

二、推行工程質(zhì)量潛在缺陷保險制度的基礎(chǔ)

要引入工程質(zhì)量潛在缺陷保險制度，首先就是要對工程質(zhì)量潛在缺陷這個風險從源頭進行監(jiān)控，最大限度地縮小人為因素的可能性，使得發(fā)生的概率和意外事故相當，從而保險的大數(shù)法則就可以得到實施，將所謂的“不可保風險”變成可保風險，這樣保險制度才能建立并長久地運營。

但工程質(zhì)量的特點決定了工程質(zhì)量問題形成的復雜性。工程質(zhì)量問題涉及到工程項目建設(shè)的各個階段，涉及勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理、業(yè)主及設(shè)備材料制造商等相關(guān)單位。工程的潛在缺陷有其特殊性，它特指建設(shè)過程中由于各種原因?qū)е鹿こ倘毕莸陌l(fā)生，在竣工驗收過程中未被發(fā)現(xiàn)但在使用過程中卻出現(xiàn)的缺陷，包括：勘察設(shè)計缺陷、材料缺陷、施工工藝缺陷、指導缺陷。

這些施工缺陷導致的事故基本上都是人為因素造成的，而一個工程項目的建設(shè)過程幾乎是不可逆的，很多缺陷往往存在于隱蔽工程，建筑完工后很難再發(fā)覺。

保險公司作為一個金融機構(gòu)，是很難有能力去判斷建筑物的內(nèi)在缺陷的，尤其是完工之后的10年期間。這時候就需要有專業(yè)技術(shù)能力的第三方風險管理機構(gòu)來代表保險公司和建設(shè)單位，以獨立第三方的角度來監(jiān)督工程的全過程，進行質(zhì)量風險管理和評估。在國外，此類機構(gòu)被稱為技術(shù)風險管理機構(gòu)，簡稱為TRMO（Technical Risk Management Office），它們提供的服務(wù)被稱為TIS（Technical Inspection Service），因此有時它們也被簡稱為TIS機構(gòu)。目前在中國它被

稱為工程質(zhì)量風險管理機構(gòu)。

?圖1法國工程質(zhì)量管理流程圖

?圖2法國工程質(zhì)量管理模式

三、國外工程質(zhì)量風險管理模式研究與分析

（一）法國的工程質(zhì)量風險管理模式

法國在1978年制訂了《斯比那塔法》（SpinettaACT），對建筑工程質(zhì)量10年的內(nèi)在缺陷實施強制保險。保險公司為了防范風險，要求每項工程在建設(shè)過程中，必須由一個第三方的質(zhì)量檢查控制機構(gòu)進行質(zhì)量風險檢查和控制，簡單來說就是建設(shè)單位聘請保險公司認可的權(quán)威的質(zhì)量檢測機構(gòu)進行項目管理，并給予投保單位可少付保險費的優(yōu)惠。法國的建筑工程質(zhì)量風險管理流程及模式如圖1、圖2所示。

在法國，質(zhì)量檢查控制機構(gòu)（即工程質(zhì)量風險管理機構(gòu)）在接受工程項目的質(zhì)量檢查任務(wù)后，對工程進行質(zhì)量檢查，從工程的設(shè)計（包括方案設(shè)計和施工圖設(shè)計）直到工程竣工各階段進行質(zhì)量風險預防和控制，把建筑工程設(shè)計和建造過程中的質(zhì)量風險控制在最小范圍內(nèi)，最后提交工程質(zhì)量評價報告送予業(yè)主和保險公司，由業(yè)主轉(zhuǎn)發(fā)給工程建設(shè)的有關(guān)各方。法國的質(zhì)量檢查控制機構(gòu)必須取得由政府有關(guān)部門組成的委員會（建筑工程檢查機構(gòu)認證委員會）審批頒發(fā)的證書，并且每2到3年須經(jīng)發(fā)證機構(gòu)復審一次。

（二）法國運行模式特點

法國工程質(zhì)量風險管理模式的主要特點有：質(zhì)量檢查機構(gòu)獨立于建設(shè)過程參與方；質(zhì)量檢查機構(gòu)為建設(shè)過程的唯一檢查機構(gòu)；質(zhì)量檢查機構(gòu)由建設(shè)單位委托。

這種工程質(zhì)量風險的管理模式主要是基于在國外業(yè)主法人行為較規(guī)范，較少介入具體的工程建設(shè)，而且私有投資者多，其對于建筑質(zhì)量的關(guān)心程度普遍較高，主要的質(zhì)量問題視為由承包商、設(shè)計者、材料供應(yīng)商等引起，業(yè)主更大程度上是需要保護的主體，因此質(zhì)量檢查機構(gòu)由業(yè)主聘請并支付費用，保險公司認可即可。質(zhì)量檢查所指向的對象主要是承包商、設(shè)計者、供應(yīng)商等直接從事建筑實體生產(chǎn)的主體而不是業(yè)主。

四、中國傳統(tǒng)的建筑工程質(zhì)量風險管理體系分析

在中國，傳統(tǒng)的建筑工程質(zhì)量風險管理體系中實施的是五方主體質(zhì)量安全責任制度（建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位和工程監(jiān)理單位），在建設(shè)項目法人責任制下的工程建設(shè)監(jiān)理制，主要由監(jiān)理單位代替業(yè)主行使工程質(zhì)量監(jiān)督檢查權(quán)。

?圖3中國傳統(tǒng)工程質(zhì)量管理模式

它的優(yōu)點是通用性強，管理方法比較成熟，各參建單位對有關(guān)管理程序非常熟悉，參建各方均熟悉使用標準的合同文本，有利于合同管理和減少投資。

雖然傳統(tǒng)管理模式作為我國主要工程管理模式具有很多優(yōu)點，但業(yè)主直接委托設(shè)計單位、施工單位和監(jiān)理單位開展工程設(shè)計、施工建設(shè)和工程監(jiān)理，業(yè)主組織機構(gòu)直接行使對項目的管理，業(yè)主既是投資主體，又是項目的管理主體，承擔了項目的所有風險。因此，業(yè)主方容易因自身原因埋下許多質(zhì)量隱患：

（一）質(zhì)量意識薄弱，違反基本建設(shè)程序

雖然國家對工程建設(shè)的審批程序有嚴格規(guī)定，但現(xiàn)實中違反基建審批程序進行工程建設(shè)的現(xiàn)象相當普遍。有的工程未經(jīng)審批，擅自開工；有的規(guī)避招標或明招暗定，不辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)；有的為縮短工程建設(shè)周期隨意壓縮合理的設(shè)計和施工周期；有的邊勘察、邊設(shè)計、邊施工，搞所謂的“三邊”工程，這些都為工程質(zhì)量埋下了隱患。

（二）工程招投標制度不落實，招投標不規(guī)范

國家在工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵭姓型稑酥?，旨在通過公平競爭，選擇綜合素質(zhì)好，技術(shù)力量強的設(shè)計、施工和監(jiān)理單位，來保證工程質(zhì)量，實現(xiàn)業(yè)主的投資效益。有些業(yè)主單位招投標工作不規(guī)范，導致低資質(zhì)和低水平的設(shè)計、施工、監(jiān)理隊伍參與工程建設(shè)。這些企業(yè)難以保證工程建設(shè)質(zhì)量。

（三）項目管理知識和經(jīng)驗不足

業(yè)主在工程建設(shè)主體中處于主導地位，但由于部分業(yè)主管理人員項目管理知識和經(jīng)驗缺乏，專業(yè)基礎(chǔ)差、技術(shù)水平低，不熟悉工程建設(shè)相關(guān)標準規(guī)范，難以對工程建設(shè)質(zhì)量實施有效的管理；在工程質(zhì)量與進度、成本、安全等出現(xiàn)矛盾時，業(yè)主管理人員不按照規(guī)定程序和標準及時處理，為工程項目留下了質(zhì)量隱患，甚至留下不可修復的質(zhì)量問題。

（四）業(yè)主缺乏自我約束

業(yè)主存在隨意壓縮質(zhì)量投入和降低成本；不按圖紙、標準規(guī)范要求，隨意提高工程的質(zhì)量等級要求；或者隨意要求承包方提前搶工，增加施工難度及施工費用，而又不予以補償，這些都直接或間接地影響了工程建設(shè)質(zhì)量。

（五）缺乏有效的監(jiān)督制約機制

當工程質(zhì)量、進度、成本之間出現(xiàn)矛盾時，承包方往往以降低工程質(zhì)量為代價，趕工期，保利潤。

目前我國的業(yè)主存在大量不規(guī)范行為，違反建設(shè)程序、降低質(zhì)量標準、要求不合理工期、強制要求承包商等采納其推薦的不合格分包商或供應(yīng)商、明示或暗示監(jiān)理降低質(zhì)量檢查要求等，大大增加了建筑質(zhì)量缺陷風險，所以業(yè)主的很多不合理的質(zhì)量行為也應(yīng)受到制約。

五、工程質(zhì)量潛在缺陷保險制度下的中國工程質(zhì)量風險管理模式研究

因此，我國不能照搬國外的模式，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有的資源及條件，建立有中國特色、符合中國國情的工程質(zhì)量風險管理模式，在引入工程質(zhì)量風險管理機構(gòu)（下文簡稱“風控機構(gòu)”）后，其對于業(yè)主的獨立程度應(yīng)該更高，風控機構(gòu)需與工程有關(guān)的參建單位不存在任何利益關(guān)系，從而在制度上確保檢查結(jié)果的公正性。它受保險人及再保險人聘用，其服務(wù)費用由保險人及再保險人支付，根據(jù)保險人及再保險人的需要，提供針對工程設(shè)計、規(guī)范、工程量清單等工程相關(guān)文件的檢查及其他檢查服務(wù)，其主要工作職責是針對可能導致建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險發(fā)生損失的建筑工程全流程進行技術(shù)風險控制，給出風險評估意見，提出風險警示。當工程的工期、投資與工程質(zhì)量安全發(fā)生沖突時，風控機構(gòu)應(yīng)以質(zhì)量安全為主。

（一）工程質(zhì)量風險管理機構(gòu)的工作主要分四個階段

1.準備階段

與保險公司簽訂合同，收集項目信息。了解項目背景、要求、工作范圍、工程目標等，為項目開始做準備。

2.設(shè)計階段

在設(shè)計階段，風控機構(gòu)的主要任務(wù)是對設(shè)計施工圖紙風險點進行審核，提出合理的風險評估意見并出具設(shè)計審核報告。

開發(fā)商委托設(shè)計院或其他有設(shè)計資質(zhì)的單位對工程進行設(shè)計，在設(shè)計完成后將設(shè)計圖紙通過保險公司交付風控機構(gòu)審核。風控機構(gòu)將依據(jù)國家及地方的設(shè)計規(guī)范，以及開發(fā)商自行提供的技術(shù)標準（如有，且不低于國家及地方標準），對設(shè)計圖紙進行審核，完成后提供一份審核報告至保險公司。

保險公司將依據(jù)風控的審圖報告，經(jīng)過審核分析后，將報告中標明的設(shè)計問題轉(zhuǎn)交給開發(fā)商，對報告提及的問題逐一進行討論。如對問題無異議即由設(shè)計院修改圖紙，如設(shè)計院對某問題有異議，或有解釋、澄清，風控機構(gòu)可根據(jù)設(shè)計院的書面回復再次進行審核。

如設(shè)計院將對設(shè)計圖紙進行修改、更新，需修改后重新提交風控機構(gòu)復核，如風控機構(gòu)對更新的設(shè)計圖紙無意見，即該設(shè)計可通過審核。

3.施工階段

設(shè)計階段完成后，工程即進入施工階段。

針對保險公司的合同要求，風控機構(gòu)依據(jù)合同約定在施工現(xiàn)場執(zhí)行施工質(zhì)量抽檢，并就檢查中發(fā)現(xiàn)的問題列出缺陷清單，以報告的形式呈交給保險公司。保險公司經(jīng)過審核分析后，將其中的缺陷與開發(fā)商進行協(xié)商整改。開發(fā)商應(yīng)組織施工單位對施工缺陷進行整改，負責整改工作的落實。

本階段施工質(zhì)量檢查的內(nèi)容，依據(jù)保險人與被保險人簽訂的保險合同約定為準。本階段檢查工作包括對施工單位的深化圖紙進行審查，提出合理的風險評估意見。

施工階段的檢查工作應(yīng)注意以下方面：對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)進行跟蹤，檢查其整改情況，如已整改完畢則該問題可關(guān)閉，如無整改則應(yīng)繼續(xù)跟蹤，直至整改完畢；現(xiàn)場檢查不僅包括對實物的質(zhì)量檢查，而且包括質(zhì)量控制文件的檢查，如材料與設(shè)備的質(zhì)量保證書、材料與設(shè)備的檢測檢驗報告等；對檢查中發(fā)現(xiàn)的重大的事項，應(yīng)立即報告給保險公司，特別提醒保險公司注意；每次檢查完后，對發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時進行告知。對結(jié)構(gòu)安全等重大問題要提醒，要立即通知保險公司，通過開發(fā)商要求施工方立即整改；對于一般常見問題，建議通過保險公司向開發(fā)商、監(jiān)理、施工方進行一次簡短的會議，把發(fā)現(xiàn)的問題告知對方，以便進行整改。

4.最終驗收階段

在全部工程已完工且已符合設(shè)計或規(guī)范要求的情況下，項目可進入竣工驗收的階段。風控機構(gòu)參與的竣工驗收工作著重于技術(shù)與質(zhì)量層面而非官方的驗收流程。

風控機構(gòu)在最終驗收階段的任務(wù)為：檢查歷次施工質(zhì)量問題整改情況，評估竣工物體與原有設(shè)計目標的偏差，對照竣工物體與國家或地方的驗收標準差異，評價工程主體結(jié)構(gòu)和防水工程及其他保險內(nèi)容的風險水平，并完成項目竣工最終驗收報告。

（二）我國工程質(zhì)量風險管理的模式

現(xiàn)階段，基于我國現(xiàn)行的工程建設(shè)監(jiān)理制度下，推行工程質(zhì)量潛在缺陷保險主要有兩種工程質(zhì)量風險管理模式可以選擇。

1.模式一：建設(shè)單位聘請監(jiān)理、保險公司聘請風控

在該模式下，監(jiān)理公司由建設(shè)單位（業(yè)主）委托，代表業(yè)主方的利益對工程建設(shè)實施專業(yè)化監(jiān)督管理;著重于施工過程中“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”的工作。而風控機構(gòu)由保險公司聘請委托，是獨立的第三方。它只檢查與工程質(zhì)量風險有關(guān)的問題，但過程涵蓋建設(shè)前期的工程建設(shè)投資決策階段、勘察設(shè)計招投標與勘察設(shè)計階段、施工招投標與施工階段（包括設(shè)備采購與制造和工程質(zhì)量保修)。

該模式的優(yōu)點是：質(zhì)量管理控制全面，委托、服務(wù)方式相對清晰，兩方職責明確；不用對現(xiàn)行法律、制度做太大調(diào)整。

缺點是：風控機構(gòu)和審圖、監(jiān)理機構(gòu)的業(yè)務(wù)存在交叉，對承包商體系的工作會有一定影響，而且需要協(xié)調(diào)的工作會相應(yīng)增加；風控機構(gòu)與工程監(jiān)理單位的質(zhì)量控制在工作內(nèi)容上有相似之處，有可能會造成重復勞動和人才資源浪費，還會導致責任不清，效率下降；監(jiān)理公司地位缺乏獨立性，為了順利拿到監(jiān)理費，往往會迎合業(yè)主的不規(guī)范要求，監(jiān)理質(zhì)量大打折扣，監(jiān)理資料明顯缺乏真實性，從而導致即便風控機構(gòu)通過巡回抽檢方式得到的質(zhì)量評價高，但實際工程質(zhì)量仍然差的結(jié)果。

2.模式二：保險公司統(tǒng)一聘請監(jiān)理單位及風控機構(gòu)

?圖4建設(shè)單位聘請監(jiān)理、保險公司聘請風控管理模式

?圖5監(jiān)理與風控機構(gòu)的區(qū)別

?圖6保險公司統(tǒng)一聘請監(jiān)理單位及風控機構(gòu)的管理模式

?圖7保險公司統(tǒng)一聘請監(jiān)理單位及風控機構(gòu)的管理模式

此種模式下，主要是考慮了在模式一中建設(shè)單位聘請監(jiān)理、保險公司聘請風控的情況下，監(jiān)理和風控機構(gòu)在職能上，特別是施工過程質(zhì)量管理中存在重復，造成一定的資源浪費。因此，考慮將監(jiān)理“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”的工作一分為二，保險公司統(tǒng)一聘請監(jiān)理及風控機構(gòu)，對兩者的工作進行合理的劃分，監(jiān)理對工程進行安全及施工質(zhì)量管理，風控機構(gòu)進行全過程的風險把控、風險評估。而進度控制、投資控制、合同管理、信息管理和各方的協(xié)調(diào)等則交由建設(shè)單位或建設(shè)單位聘請的項目咨詢公司負責。

鑒于目前幾乎所有在建工程一般都投保了建筑安裝工程一切險，再配合建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險形成組合保險合同，就可以形成工程各階段的保險覆蓋。如果工程建設(shè)期發(fā)生安全生產(chǎn)事故，建設(shè)單位可以按照建筑安裝工程一切險規(guī)定流程進行索賠和理賠，工程建成后出現(xiàn)質(zhì)量問題，按照建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險規(guī)定流程進行索賠和理賠。

模式二的優(yōu)點是：風控機構(gòu)及監(jiān)理單位不受業(yè)主、承包商等質(zhì)量責任方的制約，能夠獨立公正地做出質(zhì)量評價；檢查工作由兩者獨立完成，評價結(jié)果不會產(chǎn)生由人為因素引起的與實際工程質(zhì)量不相符合的情況；配合建筑安裝工程一切險能真正達到工程在前期設(shè)計、中期施工及后期的使用過程中的保險風險覆蓋。但缺點是：與現(xiàn)有的建筑管理制度和體系不符，監(jiān)理責任變動較大，工程過程中的溝通協(xié)調(diào)工作量大大增加。

六、小結(jié)

現(xiàn)階段，上海地區(qū)的工程質(zhì)量潛在缺陷保險項目主要采用的都是第一種模式，即建設(shè)單位聘請監(jiān)理、保險公司聘請風控的模式，它是目前最適應(yīng)現(xiàn)行政策法律框架、符合現(xiàn)有行業(yè)操作流程的方式，既能滿足投保需要，又能加強對建設(shè)單位的建筑質(zhì)量管控，對推廣工程質(zhì)量潛在缺陷保險項目有積極的意義。而模式二則正在部分工程項目中進行試點工作。

隨著將來監(jiān)理轉(zhuǎn)型工作的不斷推進，國家對《建筑法》《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》等建筑工程領(lǐng)域的法律規(guī)章進行改革和完善后，模式二中的監(jiān)理及風控機構(gòu)可進一步進行整合，再逐步吸收目前國內(nèi)從事建筑工程質(zhì)量管理工作的施工圖審查機構(gòu)、建筑工程質(zhì)量檢測單位等單一環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理單位，最終形成聯(lián)合體。這樣不僅能滿足建設(shè)單位工程建設(shè)中對于質(zhì)量風險管理的需求，還能給保險公司提供充分的風險分析及評估報告，促進該險種的良好發(fā)展。