城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用問題研究

唐布音　郝潤梅

摘 要： 阿拉善盟地處內(nèi)蒙古自治區(qū)西部，盟府阿拉善左旗是全盟的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。隨著社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用成為城鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容。本文通過對阿左旗城鎮(zhèn)化進(jìn)程的綜合分析，指出城鎮(zhèn)化過程中引起的生態(tài)環(huán)境惡化、土地退化嚴(yán)重、水資源嚴(yán)重缺乏、土地利用率低等土地資源利用問題，并對存在的種種問題進(jìn)行分析，提出實(shí)施特殊生態(tài)環(huán)境條件下的耕地保護(hù)策略、控制建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)節(jié)約集約用地等幾種解決措施，以便為緩解阿左旗城鎮(zhèn)化過程中引起的土地資源問題提供部分參考。

關(guān)鍵詞： 阿拉善左旗； 城鎮(zhèn)化過程； 土地資源利用問題

1. 城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用問題研究的必要性

1.1 保護(hù)耕地?cái)?shù)量的需要

快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，開發(fā)建設(shè)與保護(hù)耕地的博弈局面愈演愈烈，農(nóng)地利用類型的變化遠(yuǎn)快于農(nóng)民城鎮(zhèn)化的速度，同時(shí)征地過程中出現(xiàn)“人地分離”、“超規(guī)模占地”問題，造成了大量失業(yè)農(nóng)民和閑置浪費(fèi)的土地。土地出讓主體不明確，使用監(jiān)管不到位，一些地方政府借農(nóng)民土地大搞土地財(cái)政，隨意改變土地用途，變相開發(fā)建設(shè)，進(jìn)而損害農(nóng)村集體利益。怎樣保障國家劃定18億畝耕地“紅線”，合理利用稀缺土地資源，是踐行科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。

1.2 可持續(xù)發(fā)展的必然要求

當(dāng)前土地利用還存在以下問題：（1）過度開墾，后備資源不足。目前已開發(fā)全國土地總的面積的70%，可以說大部分土地已經(jīng)利用，其中，耕地，林地，草地和城鎮(zhèn)用地開發(fā)利用，普遍存在低效率問題。（2）土地性狀在利用過程中的被動(dòng)改變，包括土壤侵蝕，土壤荒漠化，加速土地鹽堿化，土地污染等。（3）土地資源供需矛盾尖銳。人多地少是突出的基本國情。尤其是近年來經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)發(fā)展，土地供需矛盾日益突出。（4）用地結(jié)構(gòu)不合理，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了生態(tài)和社會(huì)效益，在使用過程中逐漸喪失的土地較多。

中國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段，勢必增加大量的建設(shè)用地，我們必須重視節(jié)約集約用地，提高土地利用率和可持續(xù)利用。

1.3 解決土地利用矛盾的需要

處于社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵階段的土地集約利用情況并不樂觀。工業(yè)建設(shè)急劇擴(kuò)張，但資本集中程度低，投入產(chǎn)出比不高。同時(shí)這部分土地處于價(jià)格保護(hù)狀態(tài)下，導(dǎo)致企業(yè)大量進(jìn)行受讓和囤積，失去了物以稀為貴的束縛，不可避免地存在浪費(fèi)情況。在城鎮(zhèn)化的過程中，新項(xiàng)目貪大求洋，大廣場和商業(yè)街，土地利用率低，土地利用不平衡。舊城區(qū)土地利用不合理，而城鎮(zhèn)與郊區(qū)結(jié)合部土地利用比較混亂。類似情況可能或大或小的存在于我國的各個(gè)城鎮(zhèn)，于是，解決土地利用問題，任重而道遠(yuǎn)。

2. 阿拉善左旗城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用現(xiàn)狀

2.1 土地供應(yīng)總量減少，存量用地供應(yīng)增幅較大

2010年～2014年建設(shè)用地供應(yīng)量如圖1所示，2014年之前建設(shè)用地供應(yīng)量呈逐年增加趨勢，主要以出讓和劃撥為主，2014年，受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，全盟累計(jì)供應(yīng)各類建筑用地236宗2428.50公頃，同比減少6.8%。其中，工礦倉儲用地供應(yīng)479.61公頃，同比減少3.88%，占年度土地供應(yīng)總量的19.74%，房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)141.72公頃，同比增長45.72%，占年度土地供應(yīng)5.84%；其他用地（主要為交通運(yùn)輸用地）供應(yīng)1807.16公頃，同比減少10.07%，占年度土地供應(yīng)總量的74.41%。年內(nèi)全盟累計(jì)新增建設(shè)用地1819.40公頃（全部占用往年用地計(jì)劃指標(biāo)的新增建設(shè)用地），占建設(shè)用地總量的74.92%，同比減少11.80%；建設(shè)用地供應(yīng)609.09公頃，占總建設(shè)用地的25.08%，同比增長12.19%1。

2.2 土地出讓總量增加，劃撥用地比重下降

全盟2014年出讓用地面積611.78公頃，同比增加4.06%，占年度土地供應(yīng)總量的25.19%。其中，以招拍掛方式出讓用地577.60公頃，占出讓用地面積的94.41%，與去年同期基本持平。劃撥用地供應(yīng)總量1816.72公頃，同比減少9.97%，占季度土地供應(yīng)總量的74.81%①。

2.3 土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)變化明顯

圖2為2010年-2014年三類用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)圖，由圖2可以看出，2014年其他用地供應(yīng)減少幅度大，工礦倉儲用地同比減少3.88%，其他用地（主要為交通運(yùn)輸用地）同比減少10.07%。由于受宏觀經(jīng)濟(jì)下行、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及投資回落等影響，交通運(yùn)輸用地等基礎(chǔ)設(shè)施投資放緩，供應(yīng)劃撥用地減少①。

2.4 房地產(chǎn)用地明顯增加

房地產(chǎn)用地增加，土地出讓金增幅較大。全盟共供應(yīng)各類房地產(chǎn)開發(fā)用地141.72公頃，同比增加45.72%。其中，商服用地67.19公頃，同比增長88.29%，占房地產(chǎn)開發(fā)用地的47.41%；普通商品房用地74.53公頃，同比增加21.04%，占房地產(chǎn)開發(fā)用地的52.59%（中低價(jià)位中小套型用地55.88公頃，占普通商品住宅用地的87.21%，占房地產(chǎn)開發(fā)用地的39.43%）；經(jīng)濟(jì)適用住房用地8.65公頃，占房地產(chǎn)開發(fā)用地的6.10%。全盟實(shí)現(xiàn)土地出讓價(jià)款10.17億元，同比增加92.96%①。

2.5 土地供應(yīng)區(qū)域集中于阿左旗

從2014年度土地出讓金區(qū)域分布圖和土地供應(yīng)量區(qū)域分布圖中可以看出，阿左旗、阿右旗、額濟(jì)納旗、阿拉善經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、騰格里經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地出讓金所占比重風(fēng)別是10.99%、3.51%、14.37%，62.17%、8.96%；盟境地供應(yīng)總量分別占全盟季度內(nèi)土地供應(yīng)總量的比重為58.71%、6.62%、23.19%、5.22%和6.26%。但從全盟年度內(nèi)整體土地供應(yīng)分布的總體情況來看，阿左旗仍然是土地供應(yīng)的主要投向地區(qū)。主要原因是阿左旗加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，供應(yīng)交通設(shè)施用地占供應(yīng)總量的73.79%；其次，作為全盟政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心和全盟煤、鹽等主要化工基地，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加大了對土地的需求①。

（數(shù)據(jù)來源：《阿拉善盟國土資源局關(guān)于2014年度土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測分析報(bào)告》）

3. 阿左旗城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用存在的問題

3.1 生態(tài)環(huán)境惡化、土地退化嚴(yán)重

阿左旗氣候干旱，戈壁灘沙漠廣布，3.4萬平方公里的沙漠地區(qū)，占總面積的29%；戈壁面積約910多萬公頃，占全盟總面積的33.7%，水資源貧乏，生態(tài)環(huán)境惡劣2。在環(huán)境自適應(yīng)性下，產(chǎn)生一個(gè)平衡卻非常脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。但近年來，隨著人類活動(dòng)，片面追求眼前利益和經(jīng)濟(jì)效益，不合理的土地利用，盲目擴(kuò)大建設(shè)用地，使生態(tài)環(huán)境加速惡化，土地退化十分嚴(yán)重，特別是，城鎮(zhèn)居民點(diǎn)附近的草地退化，大面積的荒漠化現(xiàn)象，生態(tài)系統(tǒng)的平衡受到嚴(yán)重影響。

3.2 水資源嚴(yán)重缺乏

阿左旗為溫帶大陸性氣候，干旱少雨，多風(fēng)沙，冬天寒冷、夏天炎熱。受東南季風(fēng)影響，雨季多集中在7月～9月。從東南向西北降雨量由200mm遞減到40mm；蒸發(fā)量從東南2400mm向西北遞增到4200mm。常年西北風(fēng)，平均每年約70天。由于干旱的氣候和強(qiáng)烈的蒸發(fā)，一般的大氣降水很難形成地表徑流。地下水資源非常貧乏，由于過度開采導(dǎo)致地下水位下降，水質(zhì)惡化。此外，中國西北地區(qū)由于各種歷史原因，自古便是嚴(yán)重缺水地區(qū)，而人類活動(dòng)導(dǎo)致用水量逐年增加，水資源短缺已成為阿左旗經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展最大的制約因素。

3.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，發(fā)展比較滯后

近年來阿左旗盡管發(fā)展速度非常迅速，但受制于區(qū)位，全旗經(jīng)濟(jì)水平和經(jīng)濟(jì)規(guī)模與區(qū)內(nèi)其他旗縣相比差距較大。交通投資的相對缺乏，水利，交通，環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺，基礎(chǔ)設(shè)施差，發(fā)展相對滯后，某種程度上也制約著土地資源的開發(fā)與利用。

此外，由于自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的限制，目前很難擺脫畜牧業(yè)生產(chǎn)的被動(dòng)局面。而在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，在已經(jīng)開發(fā)的農(nóng)業(yè)用地中，普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱以及缺水的問題。其次就是缺少防范極端災(zāi)害天氣的生態(tài)保障。

3.4 土地有效利用率較低

阿左旗土地資源豐富，土地總面積是全盟的32.16%，是內(nèi)蒙古東部地區(qū)的縣域面積5倍～8倍，但不可利用土地面積大，可利用土地分散。2011年底旗境內(nèi)有0.61萬公頃未利用地，占阿左旗總數(shù)的38.59%，而除了未利用土地以外的兩種用地面積和占總數(shù)的61.41%，即土地利用率剛過60%②。

旗鎮(zhèn)蘇木嘎查和工礦建設(shè)用地面積廣，使用效率低是普遍存在的現(xiàn)象，表現(xiàn)在：人均建設(shè)用地面積過大，農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，有大量的閑置土地，宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。工業(yè)用地容積率普遍較低，單位面積投資金額不高，土地利用效率低下和閑置并存。

阿左旗人少地多，這就造成無論是農(nóng)業(yè)用地還是建設(shè)用地，其人均占地面積都會(huì)偏大。單位面積的生產(chǎn)效率不高，尤其在高成本的舊城改造，導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)土地利用率低，布局分散，設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，使建設(shè)用地?zé)o法充分發(fā)揮其潛能，并且依然在增加用地面積。農(nóng)業(yè)和牧區(qū)定居點(diǎn)分散?？偟耐恋乩寐实?，已使用土地中土地質(zhì)量低且數(shù)量很少，分布在荒漠綠洲灌區(qū)，而在利用過程中粗放經(jīng)營的現(xiàn)象依然明顯。

3.5 用地制度不健全

在已利用土地中，部分單位和個(gè)人依法用地意識淡薄，同時(shí)受建設(shè)用地報(bào)批周期長、程序繁雜的影響，以及急于開工的要求，一些企業(yè)和單位沒有事先的批準(zhǔn)，自己動(dòng)工。土地空間相對分散，建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度低，土地利用結(jié)構(gòu)不合理。規(guī)劃的權(quán)威性不強(qiáng)，存在規(guī)劃跟著項(xiàng)目走的現(xiàn)象，規(guī)劃管理制度不能適應(yīng)新形勢的需要。

交通、資金、技術(shù)和勞動(dòng)力等多方面對土地利用的影響。阿左旗礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用強(qiáng)度不大。在開發(fā)利用過程中，亂采，濫挖，存在地質(zhì)環(huán)境破壞等現(xiàn)象，造成礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)和對土地和生態(tài)環(huán)境的破壞。

4. 阿左旗城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用問題的解決措施

對目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的土地資源利用問題，要堅(jiān)持從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求和旗區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行土地管理，科學(xué)指導(dǎo)，加強(qiáng)土地利用的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)控制，提出以下幾項(xiàng)解決措施：

4.1 保護(hù)自然資源，改善土地生態(tài)環(huán)境

嚴(yán)格按照“開發(fā)與保護(hù)并重”的方針，合理開采利用礦產(chǎn)資源、旅游資源、水資源等，既要利用又要維護(hù)生態(tài)環(huán)境。遵循可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧共處的原則，加強(qiáng)草地資源、森林資源的營建和保護(hù)，因地制宜布局和調(diào)控各行各業(yè)用地，有效控制人類活動(dòng)對自然環(huán)境的破壞。對已破壞環(huán)境，要重建和恢復(fù)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展。讓各類型用地發(fā)揮其生態(tài)保障功能。綜合利用與建設(shè)的關(guān)系，踐行科學(xué)發(fā)展觀，及時(shí)地開展土地綜合專項(xiàng)整治活動(dòng)。嚴(yán)厲打擊破壞性的土地利用方式。采取宏觀調(diào)控手段，積極推動(dòng)環(huán)境治理工作。優(yōu)先解決影響和制約城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問題，停止和逆轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的趨勢，促進(jìn)社會(huì)各要素協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

4.2 開源節(jié)流管理水資源，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置

水是生命的源泉，解決水資源短缺，首先要開源，進(jìn)行跨流域調(diào)水等工程增加水補(bǔ)給方式。其次是推廣節(jié)水意識和節(jié)水技術(shù)，廣泛應(yīng)用于生產(chǎn)和生活中。對水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，合理配置，進(jìn)行科學(xué)的調(diào)度。逐漸完善土地市場的管理機(jī)制，采取宏觀手段，持續(xù)提高管理效率和服務(wù)水平。根據(jù)政策，保持壓力，以土地整理重點(diǎn)項(xiàng)目需求為主，嚴(yán)格控制高耗能，高污染和不符合土地利用方面國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目，發(fā)揮好土地宏觀調(diào)控能力。

建立適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地的合理配置和高效利用。按照旗區(qū)實(shí)際情況，制定和采取有針對性的土地政策，做到理論與實(shí)際相結(jié)合。深化土地利用調(diào)控功用，積極地達(dá)到利用目的，制定完善的土地政策，提高土地利用率。

4.3 加大加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

優(yōu)化城鎮(zhèn)土地規(guī)模和合理安排城鎮(zhèn)人口和用地，按照“企業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)?？繑n，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”集約用地的規(guī)劃原則和設(shè)計(jì)，嚴(yán)格規(guī)劃和項(xiàng)目審批，從源頭上抓好集約之策。根據(jù)阿左旗特色挖掘發(fā)展新思路，積極招商引資，有針對性的加大加強(qiáng)對交通、水利、環(huán)保等薄弱基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，促進(jìn)土地資源合理開發(fā)利用，擴(kuò)大利用空間。

4.4 強(qiáng)化土地規(guī)劃，提高有效利用

嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，從政策系統(tǒng)中受益，從機(jī)制上保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地集約利用，防止城鎮(zhèn)無限制擴(kuò)展。嚴(yán)格進(jìn)行各地區(qū)的土地用途管制，禁止擅自變更。增強(qiáng)規(guī)劃約束力，建立完整規(guī)劃隊(duì)伍，完善各項(xiàng)規(guī)劃細(xì)則。對于環(huán)境保護(hù)，實(shí)施土地承包責(zé)任制，耕地保護(hù)責(zé)任制。

4.5 健全用地制度，促進(jìn)節(jié)約集約用地

針對阿左旗生態(tài)環(huán)境的特殊情況，因地制宜，控制土地用途管制，嚴(yán)格耕地保護(hù)。不得隨意侵占耕地，以免引發(fā)土地沙化、退化問題。大力推進(jìn)土地整理，增加土地復(fù)墾工作，統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)用地規(guī)模，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和布局。

依據(jù)需求引導(dǎo)和調(diào)節(jié)供給，合理確定建設(shè)用地規(guī)模，積極探索節(jié)約集約用地的方法，形成合理的用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，不斷提高土地利用效率。合理安排基礎(chǔ)設(shè)施用地，科學(xué)擴(kuò)展邊界，防止無序擴(kuò)張。

注釋：

① 圖文數(shù)據(jù)來源：《阿拉善盟國土資源局關(guān)于2014年度土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測分析報(bào)告》

② 《阿拉善盟土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》

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