淺談建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的現(xiàn)存問(wèn)題及對(duì)策

曹旭

摘 要：建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)（后文簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”）是我國(guó)環(huán)境保護(hù)重要的環(huán)境制度，公眾參與是建設(shè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的關(guān)鍵。本文對(duì)公眾參與在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的意義、理論依據(jù)、組織形式進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹，分析了現(xiàn)階段環(huán)評(píng)中公眾參與的現(xiàn)存問(wèn)題并提出了相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公眾參與；環(huán)評(píng)；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：X820.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20170631080

1 公眾參與在環(huán)評(píng)中的意義

公眾參與是我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，項(xiàng)目周圍公眾有權(quán)以特定的形式參與與自身環(huán)境利益相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境管理，并有權(quán)對(duì)政府行為以及單位、個(gè)人的環(huán)境資源利用行為進(jìn)行監(jiān)督，使項(xiàng)目的建設(shè)符合公眾的切身利益[1]。

實(shí)行公眾參與的主要意義體現(xiàn)在民主化和科學(xué)化。公眾參與的實(shí)施能夠保證環(huán)評(píng)制度的合理性、實(shí)用性和可操作性，其過(guò)程能夠體現(xiàn)政府部門對(duì)公眾利益和權(quán)利的尊重，有效提高公眾意識(shí)。公眾參與意義主要包括以下幾點(diǎn)[2]：

在項(xiàng)目建設(shè)與公眾二者之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，促使交流能夠得到實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，使公眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)充分了解，不再忽視項(xiàng)目建設(shè)對(duì)周圍環(huán)境的影響；環(huán)保主管部門能夠通過(guò)公眾回饋的意見，更好地考慮到項(xiàng)目建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和公眾的影響及公眾關(guān)系的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，使政府、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和受項(xiàng)目間接或直接影響的公眾與建設(shè)單位建立一種融洽的溝通關(guān)系。

使公眾對(duì)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)政策、選址可行性及運(yùn)行過(guò)程中建設(shè)的環(huán)保措施有深入的了解，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)完成后的“三同時(shí)”進(jìn)行監(jiān)督，環(huán)評(píng)單位及建設(shè)單位在公眾參與過(guò)程中能夠及時(shí)了解公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)方案、環(huán)境資源的開發(fā)和利用以及各種相關(guān)決策的意見和建議。

環(huán)評(píng)單位在對(duì)公眾講解項(xiàng)目建設(shè)中涉及的環(huán)境相關(guān)技術(shù)問(wèn)題的同時(shí)也能夠通過(guò)公眾對(duì)周圍環(huán)境的了解加深項(xiàng)目建設(shè)所在區(qū)域涵蓋的不易被發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，從而在評(píng)價(jià)項(xiàng)目過(guò)程中更加深入的探討項(xiàng)目建設(shè)的可行性。

2 公眾參與在環(huán)評(píng)中的理論依據(jù)[3]

我國(guó)對(duì)于環(huán)評(píng)中的公眾參與制度在20世紀(jì)90年代后期出現(xiàn)，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)涉及環(huán)評(píng)中公眾參與內(nèi)容的主要有《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南》等，向法律法規(guī)中對(duì)公眾參與的主要規(guī)定如下。

1998年國(guó)務(wù)院第10次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，其規(guī)定：建設(shè)單位編制環(huán)境影響報(bào)告書，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律規(guī)定，征求建設(shè)項(xiàng)目所在地有關(guān)單位和居民意見。

2002年第10屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第30次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，其規(guī)定：除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)、或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。

2006年原國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，其規(guī)定：建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)擔(dān)按照本辦法的規(guī)定，采用便于公眾知悉的方式，向公眾公開有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息。

2014年國(guó)家環(huán)保部發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南》（試行），其對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告全本公示做出了要求，促進(jìn)了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告（除國(guó)家秘密和商業(yè)秘密內(nèi)容外）的全部信息對(duì)公眾進(jìn)行公開。

3 環(huán)評(píng)中公眾參與的組織形式

公眾參與的方式在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中是公眾與建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位及環(huán)境保護(hù)主管部門之間進(jìn)行交流的重要方法和手段，是公眾能夠真正有效參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容的關(guān)鍵所在。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的組織形式多樣，根據(jù)目前我國(guó)各環(huán)評(píng)中采用的公眾參與組織形式，主要包括：在所在地主流媒體進(jìn)行公告發(fā)布；免費(fèi)發(fā)放帶有公告信息的印刷品；在廠址或周圍敏感點(diǎn)處貼發(fā)大字報(bào)；對(duì)周圍可能受影響的居民群眾發(fā)放公眾參與調(diào)查表；制作網(wǎng)站鏈接，發(fā)布項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告的全本公示；舉行聽證會(huì)、座談會(huì)等會(huì)議。

4 公眾參與在環(huán)評(píng)中的現(xiàn)存問(wèn)題

現(xiàn)階段，我國(guó)政府部門已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等一系列相關(guān)政策及法律法規(guī)，但在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中涉及公眾參與的階段仍然存在不足或問(wèn)題。

4.1 公眾參與調(diào)查問(wèn)卷內(nèi)容及設(shè)計(jì)不完善

建設(shè)單位向公眾公開的項(xiàng)目信息使用的專業(yè)術(shù)語(yǔ)較多，由于公眾缺乏環(huán)保的相關(guān)知識(shí)，對(duì)公示內(nèi)容的理解存在一定難度，從而公眾無(wú)法深入地了解項(xiàng)目建設(shè)的基本內(nèi)容以及對(duì)自身的影響是否能夠接受。另外，目前的公眾參與問(wèn)卷調(diào)查的格式較為單一，幾乎所有項(xiàng)目均能利用一份調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行填寫，缺乏針對(duì)性，使公眾無(wú)法較好地理解項(xiàng)目重點(diǎn)。

4.2 公眾主動(dòng)參與意識(shí)淡薄

現(xiàn)實(shí)生活中有多數(shù)人不愿主動(dòng)參與到維護(hù)環(huán)境的活動(dòng)中來(lái)，除非涉及到自身利益，否則對(duì)公參與主動(dòng)性較低。另外，有部分公眾對(duì)項(xiàng)目是否對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響及建設(shè)單位采取防治的措施是否有效均存在抵觸情緒，對(duì)于在自身附近建設(shè)任何項(xiàng)目均拒絕進(jìn)行公眾參與調(diào)查。

4.3 信息公開制度不完善[4]

目前，我國(guó)公眾參與的方式主要為媒體、公眾參與調(diào)查表等，公示方式較為單一，具有其局限性。例如不看報(bào)紙的人群無(wú)法獲得報(bào)紙公告信息；不上網(wǎng)的人群無(wú)法獲得網(wǎng)絡(luò)公告信息；公參調(diào)查表雖然能夠在項(xiàng)目附近進(jìn)行居民填寫工作，但多采取隨機(jī)調(diào)查方式進(jìn)行，這種形式雖然具有省時(shí)高效等優(yōu)點(diǎn)，但是由于調(diào)查隨機(jī)性較強(qiáng)，無(wú)法將可能受影響居民覆蓋完全。

4.4 公眾參與時(shí)段滯后[5]

現(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)評(píng)中的公眾參與多數(shù)是在評(píng)價(jià)單位接受委托后進(jìn)行操作，而我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作一般是在項(xiàng)目立項(xiàng)備案或工商核名后開始進(jìn)行，這導(dǎo)致項(xiàng)目環(huán)評(píng)前期階段公眾參與內(nèi)容出現(xiàn)空白。因此，公眾不能及時(shí)、準(zhǔn)確掌握項(xiàng)目有關(guān)信息，無(wú)法明確表達(dá)個(gè)人觀點(diǎn)。

5 現(xiàn)存問(wèn)題對(duì)策

5.1 完善問(wèn)卷設(shè)計(jì)

公眾參與調(diào)查問(wèn)卷在表格設(shè)計(jì)上要科學(xué)、合理、有針對(duì)性，盡可能重點(diǎn)反應(yīng)項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)情況，對(duì)環(huán)保措施著重進(jìn)行描述，并且將公眾關(guān)注的問(wèn)題利用簡(jiǎn)明扼要、通俗易懂的語(yǔ)言進(jìn)行逐項(xiàng)說(shuō)明，盡量不使用環(huán)評(píng)專業(yè)術(shù)語(yǔ)。也可以對(duì)公眾參與調(diào)查表采用圖文并茂方式增加材料可讀性，引起受調(diào)查人員的興趣。

5.2 加強(qiáng)宣傳教育

繼續(xù)加強(qiáng)宣傳教育，利用社會(huì)資源、主流媒體相互合作，積極引導(dǎo)公眾，對(duì)調(diào)查過(guò)程受訪公眾講明項(xiàng)目建設(shè)的利害程度，讓公眾充分了解到環(huán)境保護(hù)的必要性，積極引導(dǎo)及規(guī)范公眾有序開展環(huán)境保護(hù)。

5.3 完善信息公開制度

在信息公開過(guò)程要具有針對(duì)性，不能教條化處理。如果項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)為農(nóng)村地區(qū)或者受影響群眾以老年人為主，為了避免當(dāng)?shù)鼐用癫豢磮?bào)和上網(wǎng)，公示過(guò)程中可以考慮到當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)張貼大字報(bào)或采用座談會(huì)的方式進(jìn)行；在建設(shè)單位發(fā)放公眾參與調(diào)查表前首先做好敏感點(diǎn)調(diào)查工作，發(fā)放公眾參與調(diào)查表的過(guò)程中應(yīng)著重對(duì)距離項(xiàng)目最近的受影響人群進(jìn)行發(fā)放，但也不能忽略周邊可能受影響的其他公眾，盡量采取隨機(jī)發(fā)放和重點(diǎn)發(fā)放相結(jié)合，由點(diǎn)及面，避免出現(xiàn)受影響的公眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)存在疑問(wèn)，后續(xù)有信訪出現(xiàn)。

5.4 公眾參與早起介入

建設(shè)單位在項(xiàng)目確定后應(yīng)即刻通過(guò)相關(guān)方式讓當(dāng)?shù)毓娏私忭?xiàng)目的基本情況，開展公眾參與的早期介入模式，公眾能夠較早的表達(dá)自己的意見，避免后續(xù)出現(xiàn)遺留問(wèn)題。

6 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)目前公眾參與在環(huán)評(píng)工作中尚有部分問(wèn)題需要解決，為了更好的保護(hù)環(huán)境，維護(hù)公眾利益，我國(guó)公眾參與制度應(yīng)充分借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善自身制度體系，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高其有效性、廣泛性、時(shí)效性，最終促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

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