淺談地方政府性債務(wù)限額管理的漏洞及風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)對(duì)措施

為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，在審計(jì)署全面開展全國(guó)地方政府性債務(wù)清理甄別的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），明確提出建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。隨后相繼出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)）》、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知》（財(cái)預(yù)〔2016〕154號(hào)）、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2016〕152號(hào)）、《財(cái)政部 發(fā)展改革委 司法部 人民銀行 銀監(jiān)會(huì) 證監(jiān)會(huì)關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）等一系列規(guī)范性文件。應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)過近三年的改革和規(guī)范，勢(shì)如荼火的地方政府性債務(wù)（以下簡(jiǎn)稱：地債）擴(kuò)張勢(shì)態(tài)得到了有效遏制。但各地各級(jí)政府因項(xiàng)目建設(shè)的需要，仍巧立名目、變化花樣、鉆頭覓縫地尋找著舉債空間，試圖規(guī)避制度限制、舉債建設(shè)項(xiàng)目。究其因，仍是官員對(duì)政績(jī)的追求欲望超過了對(duì)地債風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)、債務(wù)限額口徑的模糊也為其提供了變通執(zhí)行的可能。必須全面科學(xué)地設(shè)定地債口徑，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)地債風(fēng)險(xiǎn)防控的責(zé)任，才能有效地化解地債風(fēng)險(xiǎn)，抑制地債舉借沖動(dòng)。

一、地債限額的口徑

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》明確，地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。那么，地債限額應(yīng)該如何確定？實(shí)際情況又是如何確定的呢？

1.地債限額的理論口徑

地債限額，理論上，應(yīng)根據(jù)債務(wù)率警戒線確認(rèn)。先說債務(wù)率，債務(wù)率是衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵指標(biāo)。債務(wù)率=債務(wù)余額/綜合財(cái)力。其中，債務(wù)余額包含一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)；綜合財(cái)力為公共財(cái)政收入、轉(zhuǎn)移支付、政府性基金收入及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入之和。由此類推，一般債務(wù)率=一般債務(wù)余額/一般公共預(yù)算財(cái)力；專項(xiàng)任務(wù)率=專項(xiàng)債務(wù)余額/基金預(yù)算（含專項(xiàng)收入）財(cái)力。目前，地債債務(wù)率警戒線尚未明文確定一個(gè)量化的標(biāo)準(zhǔn)，通常以100%為界線。超過100%，則視為預(yù)警。地債限額即是在債務(wù)率達(dá)到100%時(shí)的舉債額度。

從全國(guó)的政府債務(wù)水平看，截至2015年末，我國(guó)地方政府債務(wù)16萬億元，如果以債務(wù)率衡量地方政府債務(wù)水平，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國(guó)際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)。加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)10.66萬億元，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的GDP數(shù)據(jù)計(jì)算，全國(guó)政府債務(wù)的負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為38.9%，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平。

2.地債限額的實(shí)際確認(rèn)

按照國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文的規(guī)定，“地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測(cè)算并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”。

《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》、《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》亦對(duì)一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額的確認(rèn)分別作了詳細(xì)規(guī)定：財(cái)政部在全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素并統(tǒng)籌考慮國(guó)家調(diào)控政策、各地區(qū)公益性項(xiàng)目建設(shè)需求等，提出分地區(qū)債務(wù)限額及當(dāng)年新增債務(wù)限額方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)省級(jí)財(cái)政部門。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)于每年10月底前，提出本地區(qū)下一年度增加舉借債務(wù)和安排資本支出項(xiàng)目的建議，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)后報(bào)財(cái)政部。省級(jí)財(cái)政部門在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素并統(tǒng)籌考慮本地區(qū)公益性項(xiàng)目建設(shè)需求等，提出省本級(jí)及所轄各市縣當(dāng)年債務(wù)限額方案，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)后下達(dá)市縣級(jí)財(cái)政部門。

可以看出，實(shí)際操作過程中，各地的地債限額并非根據(jù)債務(wù)警戒線倒推出來的，而是通過審批予以確認(rèn)的。

二、地債限額的口徑漏洞及風(fēng)險(xiǎn)揭示局限

由于債務(wù)確認(rèn)的方法不夠科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致地債限額偏離了債務(wù)率風(fēng)險(xiǎn)警示線，加上債務(wù)率參數(shù)的宏觀性、靜態(tài)性，導(dǎo)致用此項(xiàng)指標(biāo)衡量一個(gè)地方政府負(fù)債額度的合理性，存在誤判和缺陷。

一是初始債務(wù)限額采用非數(shù)學(xué)化模型認(rèn)定。因首次（2015年）債務(wù)限額的確認(rèn)，綜合考慮了存量債務(wù)的合規(guī)性，債務(wù)限額往往依據(jù)存量債務(wù)的余額確認(rèn)，個(gè)別地方受存量債務(wù)過高的影響，導(dǎo)致下達(dá)的地債限額超出了地債風(fēng)險(xiǎn)警戒線。個(gè)別地方債務(wù)限額對(duì)應(yīng)的債務(wù)率甚至高達(dá)200%。

二是地債規(guī)模統(tǒng)計(jì)口徑不夠完整。個(gè)別地方以2013年地債審計(jì)口徑統(tǒng)計(jì)截至2014年末的政府存量債務(wù)，對(duì)存疑債務(wù)未作進(jìn)一步確認(rèn)，加上后期新發(fā)生的債務(wù)未能及時(shí)補(bǔ)錄，導(dǎo)致地債統(tǒng)計(jì)口徑不完整，債務(wù)率不準(zhǔn)確，掩蓋了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》、《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》的規(guī)定，各級(jí)政府對(duì)非債券形式的債務(wù)，應(yīng)當(dāng)由政府、債權(quán)人、債務(wù)人通過合同方式，約定在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成債券的時(shí)限，轉(zhuǎn)移償還義務(wù)。償還義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府后，地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)材料登記總預(yù)算會(huì)計(jì)賬（納入債務(wù)統(tǒng)計(jì)）。但由于主觀或客觀的原因，個(gè)別地方仍存在債務(wù)統(tǒng)計(jì)疏漏的情況。

三是融資平臺(tái)公司債務(wù)有漸變?yōu)檎蛴袀鶆?wù)的趨勢(shì)。個(gè)別地方對(duì)政府融資平臺(tái)的改制工作滯后，未嚴(yán)格斬?cái)嗾畟鶆?wù)和公司債務(wù)的關(guān)聯(lián)，仍有意或無意地為平臺(tái)公司融資出具擔(dān)保函、承諾函或安慰函，導(dǎo)致平臺(tái)公司的債務(wù)仍以顯性或隱性的方式轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)。一些地方政府通過簽訂回購協(xié)議、明股實(shí)債以及承諾固定收益等方式變相增加政府債務(wù)的情況時(shí)有發(fā)生。

四是公益類項(xiàng)目建設(shè)的新生模式或許成為隱性地債。由于初始限額接近或超過債務(wù)率警戒線，導(dǎo)致地方政府難以通過爭(zhēng)取新增債券方式舉借債務(wù)。而公益性項(xiàng)目投資需求的客觀存在，催生地方政府采取變通辦法，在PPP模式不能適用時(shí)，或假借政府購買概念、或假借中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算保障方式，繼續(xù)推進(jìn)公益類項(xiàng)目建設(shè)，正在或即將變相增加地方政府債務(wù)。此類支出責(zé)任是實(shí)在的，但在地債統(tǒng)計(jì)時(shí)是隱性的，導(dǎo)致地債余額失真。

五是存量債務(wù)未能隨收入口徑調(diào)整及時(shí)轉(zhuǎn)化類型。收入口徑的調(diào)整必然對(duì)不同類型的債務(wù)率產(chǎn)生影響。如：土地計(jì)提基金改列公共預(yù)算收入、資源費(fèi)改資源稅、專項(xiàng)收入調(diào)整管理方式（從列收列支改為收支分離）等，增加了一般公共預(yù)算的財(cái)力，導(dǎo)致一般債務(wù)率下降、專項(xiàng)債務(wù)率上升。由此傳導(dǎo)出的錯(cuò)誤信息，會(huì)抑制專項(xiàng)債務(wù)的舉借，卻騰挪出了一般債務(wù)的舉借空間，最終導(dǎo)致總體債務(wù)增加。若未及時(shí)隨收入口徑變化調(diào)整債務(wù)口徑，將使原本平衡的基金（專項(xiàng)收入）收支預(yù)算出現(xiàn)赤字，并在表面上降低一般債務(wù)率，掩蓋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

六是地債限額作為舉債合理與否的評(píng)價(jià)參數(shù)存在局限性。一個(gè)地方政府舉債規(guī)模的科學(xué)性，除舉債總額外，還應(yīng)考量債務(wù)的年度均衡性、與財(cái)力增長(zhǎng)的匹配性等因素，并據(jù)此組織存量債務(wù)置換或申請(qǐng)新增債券，合理設(shè)置償債期間，熨平債務(wù)高峰。若僅以債務(wù)率一個(gè)數(shù)值來判斷債務(wù)限額的合理性，是僵化和教條的。

以上列舉的只是針對(duì)地債限額確認(rèn)和應(yīng)用存在的一些問題，不排除其他因債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑不完整，導(dǎo)致地債總額超過或低于債務(wù)限額的情況。目前，由于稅收收入增速下滑甚至負(fù)增長(zhǎng)，政府性基金收入也呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，地方政府可用于償還債務(wù)的財(cái)力期望值呈下降趨勢(shì)，總體上應(yīng)遵循審慎性原則，嚴(yán)格執(zhí)行債務(wù)限額管理的規(guī)定，否則，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將持續(xù)增加。

三、強(qiáng)化地債限額管理的風(fēng)控措施

針對(duì)地債限額管理中存在的問題，為加強(qiáng)地債風(fēng)險(xiǎn)控制，建議采取以下措施完善地債限額管理。

一是要設(shè)計(jì)債務(wù)限額確認(rèn)的數(shù)學(xué)模型，科學(xué)計(jì)算并嚴(yán)格控制地債限額。除債務(wù)率指標(biāo)外，建議引進(jìn)年度負(fù)債均衡率、債務(wù)余額波動(dòng)率、償債周期率等債務(wù)指標(biāo)，綜合考量一級(jí)地債的合理性。在分類債務(wù)限額管理的基礎(chǔ)上，實(shí)行全口徑債務(wù)限額總體控制。對(duì)于初始限額超越債務(wù)率警戒線的地方，限期整改，通過還本付息、做大收入蛋糕、嚴(yán)控新增債券額度等時(shí)間換空間的方式，持續(xù)穩(wěn)定降低存量債務(wù)額度，壓減債務(wù)率。并通過逐年壓減債務(wù)限額的方式，最終將債務(wù)限額控制在債務(wù)率預(yù)警對(duì)應(yīng)債務(wù)額度內(nèi)。另一方面，要借助存量債務(wù)（債券）二次置換的機(jī)會(huì)，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)和償債期間，熨平償債高峰，防范地債風(fēng)險(xiǎn)。

二是要規(guī)范債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑。在強(qiáng)化存量債務(wù)（債券）統(tǒng)計(jì)的前提下，對(duì)新增和存疑的非債券類債務(wù)實(shí)行全口徑統(tǒng)計(jì)。對(duì)政府購買類支出實(shí)行總額控制，將政府購買服務(wù)計(jì)劃、財(cái)政中長(zhǎng)期支出計(jì)劃、PPP項(xiàng)目項(xiàng)下的年度支付計(jì)劃全口徑統(tǒng)計(jì)后，納入地債限額管理，逐年制定年度政府購買支出預(yù)算，并足額保障。

三是要嚴(yán)防嚴(yán)控平臺(tái)公司債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)。必須嚴(yán)格執(zhí)行《財(cái)政部 發(fā)展改革委 司法部 人民銀行 銀監(jiān)會(huì) 證監(jiān)會(huì)關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》的規(guī)定，要求融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，向債權(quán)人主動(dòng)書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。對(duì)于2014年后平臺(tái)公司承接并墊資建設(shè)的政府委托的公益類項(xiàng)目，要通過爭(zhēng)取新增債券方式消化，或以PPP方式轉(zhuǎn)化。

四是要建立健全債務(wù)口徑隨收入口徑即時(shí)調(diào)整的機(jī)制。根據(jù)財(cái)政部有關(guān)收入口徑調(diào)整的通知，在調(diào)整收入口徑時(shí)，要依據(jù)存量債務(wù)還款來源的設(shè)定，對(duì)存量債務(wù)、置換債券及時(shí)相應(yīng)地進(jìn)行債務(wù)類型變更，防止債務(wù)率的失真和地債風(fēng)險(xiǎn)虛警。

五是要強(qiáng)化地債信息公開管理。各級(jí)財(cái)政部門必須嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部有關(guān)信息公開的規(guī)定，定期向社會(huì)公開各類政府債務(wù)限額、余額、期限結(jié)構(gòu)、使用、償還等情況，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，防止瞞報(bào)、漏報(bào)地債情況的發(fā)生。

六是要建立健全責(zé)任追究機(jī)制。審計(jì)部門要依法加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核。對(duì)脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究政府主要責(zé)任人的責(zé)任。將地債限額管理納入政府主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)事項(xiàng)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任問責(zé)管理，對(duì)違法違規(guī)舉借地債和違規(guī)使用地債資金的，追究相關(guān)人員責(zé)任。敦促政府主要負(fù)責(zé)人履行地債風(fēng)險(xiǎn)防范第一責(zé)任，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解地債風(fēng)險(xiǎn)。

作者簡(jiǎn)介：

王荔，女，昆明市財(cái)政局陽宗海風(fēng)景名勝區(qū)分局，郵編：650106。