新國企改革觀：切兩刀論

李錦

國企改革核心問題是什么，人們各自做出自己的解釋，眾說紛紜，莫衷一是。我們并不指望國企改革有速效藥，但是仍然為很多人的解讀是否找到病根、是否能夠解決問題而存有擔心。也就是說，我為這場改革能不能激發(fā)國企活力而擔心。從2012年起，我便提出：國企改革焦點是經營權，必須使所有權與經營權分開。改革的辦法是在所有權與經營權之間切兩刀。一刀是成立國有資產投資運營公司，從組織體制上切開政府與企業(yè)的聯(lián)系；一刀從運行機制上切開出資人代表與職業(yè)經理人的聯(lián)系，使得國有企業(yè)成為獨立的市場經營主體，充滿活力才可能成為現(xiàn)實。這就是我的“兩權分離論——切兩刀論”。

因此，國企改革的主體內容是經營權改革，而不是所有權改革。今年五月，對國企改革連續(xù)出臺兩份重要文件，把所有權與經營權分開向前推進一步?？吹健扒袃傻墩摗痹趯嵺`中體現(xiàn)，心里自然是高興的。

兩份重要文件圍繞一個核心

5月4日，國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見》提出，2017年年底前基本完成國有企業(yè)公司制改革，意味著公司制改革進入“最后一公里”的收尾階段。

5月10日，國務院辦公廳轉發(fā)《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》，對國資監(jiān)管方式和國資委職能轉變作出系統(tǒng)性安排?！斗桨浮凤@示，共有43項國資監(jiān)管事項被調整。

前一個文件，是講的《意見》，后一個文件是講的《推進方案》。講《意見》的是頂層設計“1+N”的組成部分，指導意見發(fā)了好幾年了，性質仍然是設計，人們關注的興趣少些?？梢砸暈槭乔耙浑A段的收尾。

不過，兩個文件圍繞一個核心，就是市場化經營。后一個文件更貼近現(xiàn)實，更接近國企改革的核心，牽涉到國資委加快向管資本轉型，回歸出資人身份。新出臺的文件明確了國資委作為出資人的監(jiān)管權力和責任清單，從內容上看，是國資改革引領國企改革；從過程來看，是由頂層設計到落地，開始拉開“政策落地”的大幕。

從所有權與經營權分開來看，《方案》重在講國資委與國有資產投資運營公司關系，從組織體制上切開政府與企業(yè)的聯(lián)系；《意見》是從運行機制上切開出資人代表與職業(yè)經理人的聯(lián)系。

國企改革究竟要解決什么

本來，中國的企業(yè)改革有兩條路可以選擇，一條是所有權改革，一條是經營權改革。圍繞國有化或私有化的學者基本上屬于所有權改革論，我強調的是另一條路，經營權改革，把所有權與經營權分開，這是“切兩刀論”的選擇。

在我國經濟體制整體追求與市場經濟融合的背景下，國家所有權和現(xiàn)實中的公共財產經營權的集中已經不符合現(xiàn)實了。因此，如果僅僅只是從現(xiàn)有的政治經濟學理論和法律文本的意義角度來討論國有企業(yè)活力的時候，國企改革的種種做法事實上就成了一個難以實現(xiàn)的目標。甚至，國企改革根本就不要搞。因此解決所有權與經營權分離，做到政府放權，我們才可能實現(xiàn)社會主義公有制與市場經濟的融合。必須從根本上認識到現(xiàn)有理論與法律制度的缺陷，以及支持這種制度背后的理論缺陷，必須從指導思想的理論科學化和制度科學化入手，解決所有權與經營權分開問題，才能夠找到解決國有企業(yè)問題的突破口。

從現(xiàn)實情況來看，企業(yè)不能成為獨立的市場的主體，政企分開這個改革開始以來最大的難點，沒有解決。2003年3月，專司中央國有企業(yè)出資人職能和企業(yè)國有資產監(jiān)督管理職能的國務院國資委正式成立。到2004年6月，各省（區(qū)、市）國有資產監(jiān)管機構相繼組建，由此國有資產管理體制逐步理順，為以管資本為主加強國有資產監(jiān)管創(chuàng)造了較好的體制基礎。十多年來，國資委雖然在國企發(fā)展壯大過程中發(fā)揮了很大的作用，但其監(jiān)管的弊端也日益突出。2013年召開的中共十八屆三中全會明確提出，完善國有資產管理體制，以管資本為主，加強國有資產監(jiān)管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。

所有權和經營權不分，政府對企業(yè)伸手太長，使得經濟效率難以提高。政府“婆婆”似的微觀管理，不斷侵蝕企業(yè)的自主決策權；盡管不少國企都組建了董事會，但權責不明，董事長往往剝奪總經理的經營權。所有權代理人鏈條太長，鏈條末端董事長代理權太集中，高官貪腐風險加大。以上所舉，都是脫離市場所致。當前，國資委實行的管人、管事、管資產三位一體的監(jiān)督管理模式，業(yè)內普遍認為是一種以行政代替市場、以管制代替監(jiān)管的模式，既是“老板”又是“婆婆”，既是“裁判員”又是“運動員”。這種模式的缺點是管得太多太細、監(jiān)管與改革分裂、改革不配套，企業(yè)領導人沒有市場化，缺乏市場化退出通道，容易導致企業(yè)產權制度改革滯后，市場無法真正在資源配置中起決定性作用，企業(yè)活力不足。

改變國有資產管理體制是營造新型框架，在政府和市場之間設立了一個“隔離帶”，讓企業(yè)完全走向市場，這是新一輪改革的選擇。2015年9月的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》針對國資管理中長期存在的問題，進一步劃清了國有資產所有權與企業(yè)經營權的職責邊界，要求監(jiān)管從管企業(yè)、管資產中抽身出來，從“什么都管”轉為“管資本為主”。這實質上是在政府和市場之間設立了一個“隔離帶”，有助于真正實現(xiàn)政企分開，確立國有企業(yè)的市場主體地位，也有利于監(jiān)管者能把更多精力放在國有資產戰(zhàn)略布局、保值增值和規(guī)范資本運作等工作上來。向以管資本為主轉變，要抓好“兩個清單、三個歸位、四個重點”。“兩個清單”，就是科學界定國有資產出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權力清單和責任清單，做到該管的科學管理、決不缺位，不該管的依法放權、決不越位；“三個歸位”，就是將依法應由企業(yè)自主經營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位；“四個重點”，就是重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。

現(xiàn)在管資本的實施方案出來了?！斗桨浮分赋?，過去國資監(jiān)管存在越位、缺位、錯位等問題。國資委長期將所有權、經營權、分配權一把抓，在本應屬于企業(yè)的經營權領域干預太多，影響了企業(yè)的發(fā)展。此次公布的《方案》提出，科學界定國有資產出資人監(jiān)管的邊界，國資委作為國務院直屬特設機構，根據授權代表國務院依法履行出資人職責，專司國有資產監(jiān)管，不行使社會公共管理職能，不干預企業(yè)依法行使自主經營權。

準確定位非常重要。要理解這里有“兩個不”，就是國有資產監(jiān)管機構不行使公共管理職能，將其歸位于相關政府部門和單位；不干預企業(yè)自主經營權，將應由企業(yè)自主經營決策的事項歸位于企業(yè)。特別是經營權下放，交給企業(yè)。作為出資人是所有權的代表，管資本而不管經營或者少管經營，國資委將回歸真正的出資人身份。

管“資本”對應什么？就是不管“經營”。管資本為主，不是不管企業(yè)，而是不管企業(yè)的經營，實際上以此實現(xiàn)所有權和經營權的分開。管資本的內涵與實質在這里。就是放權，放經營權，當然，所有權是不能放的。

國企改革關鍵點：“放權”與“讓權”

所有權和經營權怎樣分離，從放權開始。改革成功與否，最后將決定于“放”、“讓”二字。根據《方案》，國資委將精簡43項監(jiān)管事項，其中取消事項26項、下放事項9項、授權事項8項。這43項被精簡的國有資本監(jiān)管事項，就是國資委的放權清單。

在26項取消事項中，基本上是經營范圍，總體可劃分為五種類型。一是國資委直接實施類事項，如直接規(guī)范上市公司國有股東行為，中央企業(yè)境外產權管理狀況檢查等；二是審批類事項，如審批中央企業(yè)子企業(yè)分紅權激勵方案，審批中央企業(yè)重組改制中離退休和內退人員相關費用預提方案；三是備案類事項，如對中央企業(yè)賬銷案存的事前備案；四是指導類事項，包括對中央企業(yè)的指導事項，如指導中央企業(yè)評估機構選聘、指導中央企業(yè)內設監(jiān)事會工作等；以及對地方國資委、地方國有企業(yè)的指導事項，如指導地方國資委新聞宣傳工作，指導地方國有企業(yè)重組改制上市管理；五是評比類事項，如聯(lián)合開展全國企業(yè)管理現(xiàn)代化創(chuàng)新成果評審和推廣，組織中國技能大賽、中央企業(yè)職工技能比賽。這些取消事項，與管資本為主的導向相關度較小，且多屬于企業(yè)自主經營決策，或屬于延伸到子企業(yè)、延伸到地方國資國企的事項。通過精簡取消，可以促使國資監(jiān)管機構進一步集中監(jiān)管資源，突出監(jiān)管重點。

此前，地方國企的重組、改制、上市都需上報地方國資委，再由地方上報給國務院國資委審批，這一狀況不利于激發(fā)國企活力，部分國企領導人也可能以沒有決定權為由推卸國資流失的責任。取消這些事項都是為了放寬國企的經營權，有助于簡化審批程序，激發(fā)企業(yè)活力。實際上，企業(yè)的重組、改制、上市都是經營過程中比較常見的行為，但是在我國運行多年的國資管理體系下，國企的所有權與經營權界限不明晰，就出現(xiàn)了各級國資委不僅擁有國企的所有權，也全程過問國有資本投資運營情況的現(xiàn)象?，F(xiàn)在，這些問題終于解決了。

在9項下放事項中，基本上是所有權范圍，均為審批類事項，涉及國有股權的日常管理和增持減持。其中，涉及地方國資委監(jiān)管企業(yè)和中央企業(yè)子企業(yè)的國有股權流動事項，直接下放給地方國資委和中央企業(yè)。涉及規(guī)定標準和權限范圍以內的國有出資企業(yè)股權流轉的，下放給國有出資企業(yè)。如審批未導致上市公司控股權轉移的國有股東通過證券交易系統(tǒng)增持、協(xié)議受讓、認購上市公司發(fā)行股票等事項，審批未觸及證監(jiān)會規(guī)定的重大資產重組標準的國有股東與所控股上市公司進行資產重組事項等。

兩個文件中，力度最大的是經理層成員選聘、經理層成員業(yè)績考核、經理層成員薪酬管理。這一條授權，規(guī)定范圍是授予落實董事會職權試點企業(yè)，國有資本投資、運營公司試點企業(yè)。如果包括總經理，那么央企總經理便由董事會決定了。這是第一次這樣明確披露。將國資委和中組部對于經營性干部即職業(yè)經理人的考核與任免權力還給國企董事會；由董事會向全社會“真正公開”選聘，并給予市場化的薪酬待遇。這便是我們說的“切兩刀”的聚焦點。

國資改革的方向就是，去行政化，在經理層讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。此次的《方案》是具體落實細則。目前，國企一個突出的問題是企業(yè)家的泛行政化。國有企業(yè)的主要領導均有官職，在實業(yè)類國企中，不僅是黨委書記，連董事長、總經理都是由國資委任命的。一些國企高管職位很可能成為某些政府官員晉升過程中的驛站，或者一些退休官員的歸宿。這種機制很可能導致一些國企唯上是聽，無法按照市場規(guī)律經營，直接或間接造成國有資產的流失。顯然，職業(yè)經理人制度將被推到改革的前臺。

職業(yè)經理人一直是國企公司制改革方面的熱點。值得關注的是，《意見》明確提出，建立規(guī)范的經理層授權管理制度，對經理層成員實行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質相適應、與經營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配制度，國有獨資公司經理層逐步實行任期制和契約化管理，有序推進職業(yè)經理人制度建設，逐步擴大職業(yè)經理人隊伍，有序實行市場化薪酬，探索完善中長期激勵機制，并暢通企業(yè)經理層成員與職業(yè)經理人的身份轉換通道。

《意見》還鼓勵探索董事會通過差額方式選聘經理層成員，對提高職業(yè)經理人隊伍的數量和質量都有較大意義。未來國企法人治理制度仍需解決如何切實使董事會、一把手權力下放給經理層的問題，應盡快制定相關條例，將加強黨的領導寫入公司法和國有資產管理法，形成互相制衡、權責清晰的國有企業(yè)內部運營系統(tǒng)。

三級管理架構正在形成

原來，國資委與企業(yè)兩層的結構，那現(xiàn)在中間又加了一個國有資本投資管理，投資運營公司，變成了三層結構。投資運營公司下面是企業(yè)經營，投資運營公司是管理為主，上面是個“監(jiān)”，下面是個“管”，再下面是個“營”，三個層次。實際上是把國資委的監(jiān)管分成兩塊，國資委權限下放到派出機構了。

這樣就可以清楚地劃分出國有經濟融入市場時的管理層級和各層級的管理界限，從而真正實現(xiàn)政企分開，將政府和企業(yè)剝離開來，以產權管理為紐帶，突出國有資本運作，最終實現(xiàn)國資委從“管資產”向“管資本”轉變。