從“山寨”測(cè)速儀事件看我國(guó)計(jì)量強(qiáng)制檢定體制存在問題及改革重點(diǎn)

文 羅鋒 劉鵬飛

從“山寨”測(cè)速儀事件看我國(guó)計(jì)量強(qiáng)制檢定體制存在問題及改革重點(diǎn)

文 羅鋒 劉鵬飛

2017年1月8日，澎湃新聞以“交警用‘山寨’測(cè)速儀執(zhí)法，稱有檢定證書責(zé)任不在己”為題報(bào)道了某地市民徐某因不服當(dāng)?shù)亟痪块T對(duì)其的超速處罰而引發(fā)的法律糾紛。根據(jù)該報(bào)道，徐某發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟痪?013年以來(lái)一直用于執(zhí)法取證的雷達(dá)測(cè)速儀竟然是“山寨”的。該市交警支隊(duì)法制科相關(guān)負(fù)責(zé)人也承認(rèn)使用了沒有計(jì)量器具制造許可證的雷達(dá)測(cè)速儀，但辯稱該雷達(dá)測(cè)速儀獲得了該省計(jì)量檢測(cè)研究院的檢定證書，并稱：“‘山寨’也好，‘三無(wú)’也好，責(zé)任不在我們”。而該省計(jì)量院相關(guān)人士則稱，他們只是技術(shù)機(jī)構(gòu)，僅對(duì)出具的數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)，廠家是否“山寨”，他們沒有核驗(yàn)義務(wù)，“而這樣一臺(tái)設(shè)備能否用來(lái)執(zhí)法，由交警他們自己控制?！痹悍饺耸窟€稱，該市交警部門每年有四五臺(tái)該款雷達(dá)測(cè)速儀通過了檢定。該市質(zhì)監(jiān)局的答復(fù)則顯示，該雷達(dá)測(cè)速儀沒有按國(guó)家計(jì)量法規(guī)定備案。報(bào)道一出，輿論嘩然。

這一轟動(dòng)全國(guó)的“山寨”測(cè)速儀事件給我們的計(jì)量監(jiān)管敲響了警鐘。我國(guó)依法設(shè)立了計(jì)量行政監(jiān)管部門、法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)以及稽查執(zhí)法機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)計(jì)量監(jiān)管、檢定和執(zhí)法，但是這么多部門和人員竟然管不了一臺(tái)“山寨”計(jì)量器具，這既突顯了計(jì)量監(jiān)管的弱勢(shì)地位，也不得不讓我們反思計(jì)量強(qiáng)制檢定體制的尷尬現(xiàn)狀?？v觀整個(gè)計(jì)量行業(yè)，“山寨”測(cè)速儀事件只是計(jì)量強(qiáng)制檢定制度不能適應(yīng)當(dāng)前依法治國(guó)的一個(gè)縮影。

計(jì)量強(qiáng)制檢定體制的亂象

一、計(jì)量強(qiáng)制檢定法律“缺位”

計(jì)量強(qiáng)制檢定制度的直接法律依據(jù)是1985年制訂的《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》，該法第九條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府計(jì)量行政部門對(duì)社會(huì)公用計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具，部門和企業(yè)、事業(yè)單位使用的最高計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具，以及用于貿(mào)易結(jié)算、安全防護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境監(jiān)測(cè)方面的列入強(qiáng)制檢定目錄的工作計(jì)量器具，實(shí)行強(qiáng)制檢定。未按照規(guī)定申請(qǐng)檢定或者檢定不合格的，不得使用。該項(xiàng)法律明確規(guī)定了計(jì)量強(qiáng)制檢定行為的實(shí)施主體是縣級(jí)以上人民政府計(jì)量行政部門，而并不是法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)。根據(jù)2003年制訂的《中華人民共和國(guó)行政許可法》第二條規(guī)定：本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。兩相對(duì)照可知，計(jì)量強(qiáng)制檢定是法定的行政許可行為。由于兩部法律出臺(tái)時(shí)間相差二十年，而計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)隸屬計(jì)量行政部門的政事不分的計(jì)量監(jiān)管體制和計(jì)量強(qiáng)制檢定裹挾于計(jì)量校準(zhǔn)等綜合性事務(wù)中的做法又一直沿襲至今，導(dǎo)致計(jì)量強(qiáng)制檢定的“行政許可屬性”被人們或有意或無(wú)意地忽視。在“山寨”測(cè)速儀事件中，該市交警部門犯了一個(gè)低級(jí)錯(cuò)誤就是沒有弄清楚強(qiáng)制檢定的行為主體和行政許可屬性，繞過當(dāng)?shù)赜?jì)量行政部門直接向該省計(jì)量院申請(qǐng)強(qiáng)制檢定，這種做法明顯違反法律規(guī)定，是無(wú)效的。因?yàn)樾姓?quán)能是法律賦予行政機(jī)關(guān)的，縣級(jí)以上政府計(jì)量行政部門作為計(jì)量器具強(qiáng)制檢定的行為主體，也是計(jì)量行政執(zhí)法行為的主體，其開展計(jì)量器具強(qiáng)制檢定的職權(quán)源于《計(jì)量法》直接設(shè)定。該市交警部門的這種做法并非孤例，產(chǎn)生這種烏龍事件的根本原因就在于《計(jì)量法》制訂于30年前，那時(shí)還沒有行政許可、行政處罰的概念。而在近年來(lái)政府大力推行的行政審批制度改革中，各級(jí)政府包括質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門自己都沒有厘清計(jì)量強(qiáng)制檢定的法律性質(zhì)，或者沿襲慣例將其授權(quán)給法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)行使，這種法律定性的“缺位”導(dǎo)致計(jì)量強(qiáng)制檢定的行政許可屬性長(zhǎng)期落空，也使得質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的計(jì)量監(jiān)管流于形式，并置質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門于巨大的行政不作為履職風(fēng)險(xiǎn)之中。

二、計(jì)量行政監(jiān)管體制“錯(cuò)位”

1987年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)原國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《國(guó)家強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具檢定管理辦法》第五條明確規(guī)定：使用強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具的單位或個(gè)人，必須按照規(guī)定將其使用的強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具登記造冊(cè)，報(bào)當(dāng)?shù)乜h（市）級(jí)人民政府計(jì)量行政部門備案，并向其指定的計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)申請(qǐng)周期檢定。當(dāng)?shù)夭荒軝z定的，向上一級(jí)人民政府計(jì)量行政部門指定的計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)申請(qǐng)周期檢定。計(jì)量器具強(qiáng)制檢定是行政機(jī)關(guān)按照法律法規(guī)規(guī)定的條件、要求、程序進(jìn)行依法審查后作出的具體行政行為，并不是使用單位或個(gè)人一經(jīng)申請(qǐng)即可獲得的，在這一環(huán)節(jié)計(jì)量行政部門應(yīng)該對(duì)提交上來(lái)的資料進(jìn)行審查，看其資料是否齊全、申請(qǐng)的器具是否屬于強(qiáng)制檢定、器具是否符合相關(guān)要求，比如查驗(yàn)是否具有制造許可證，型式批準(zhǔn)是否符合，如符合法定要求則受理，并指定法定計(jì)量機(jī)構(gòu)按照檢定規(guī)程要求實(shí)施檢定，否則不予受理，這是計(jì)量行政部門要實(shí)施的最重要的形式審查?！吧秸睖y(cè)速儀事件中的交警部門可謂是“一子落錯(cuò)滿盤皆輸”，因?yàn)榻痪块T第一步就沒有遵循法定程序向地方計(jì)量行政部門申請(qǐng)行政許可，也就不可能有法定程序中的第二步“備案”，更談不上其強(qiáng)制檢定結(jié)果的合法性了。但話又說回來(lái)，又有多少單位真正按照法定計(jì)量強(qiáng)制檢定程序進(jìn)行計(jì)量器具的備案呢？目前很多地方情況恰恰相反，很多計(jì)量器具都是先送至法定檢定機(jī)構(gòu)開展檢定后，行政監(jiān)管部門直接從檢定部門要臺(tái)賬和數(shù)據(jù)充當(dāng)了備案，甚至不備案不過問，這種程序上的倒置，造成了計(jì)量行政監(jiān)管的“錯(cuò)位”，也埋下了列入強(qiáng)制檢定目錄的計(jì)量器具“無(wú)證制造”且“無(wú)證行駛”的隱患。

三、法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)“越位”

根據(jù)《計(jì)量法》和《國(guó)家強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具檢定管理辦法》規(guī)定，法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)是計(jì)量強(qiáng)制檢定制度中具體承擔(dān)檢定工作的一個(gè)主體，而當(dāng)前法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)卻包攬了許多甚至是全部強(qiáng)制檢定工作，這是不可取的也是違法的，因?yàn)榉o(wú)明文規(guī)定不可為。很多機(jī)構(gòu)開展檢定不分強(qiáng)制和非強(qiáng)制，拿來(lái)便檢，在沒有經(jīng)過計(jì)量行政部門備案、確認(rèn)是否是強(qiáng)制計(jì)量器具并且器具是否符合法定要求，更沒有經(jīng)過計(jì)量行政部門指定就直接開展強(qiáng)制檢定，出現(xiàn)越俎代庖的“越位”行為?！吧秸睖y(cè)速儀事件就是一個(gè)典型的“越位”行為。該市交警部門沒有依法就該器具向當(dāng)?shù)赜?jì)量行政部門申請(qǐng)?jiān)S可，即沒有經(jīng)過計(jì)量行政部門的形式審查和備案，而直接向法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)即省計(jì)量院申請(qǐng)，而該省計(jì)量院則違法給既無(wú)制造許可證又無(wú)型式批準(zhǔn)證書的非法制造的測(cè)速儀出具了報(bào)告，而且一出還好幾年，這是何等嚴(yán)重的違法行為。由于這樣程序不當(dāng)而導(dǎo)致該市交警部門根據(jù)這些測(cè)速儀檢測(cè)的數(shù)據(jù)作出的行政處罰即可判定違法而歸于無(wú)效，這樣的法律后果誰(shuí)又能承擔(dān)得起？由此可見，只有計(jì)量行政部門作了形式審查并指定相應(yīng)機(jī)構(gòu)開展檢定，受委托的檢定機(jī)構(gòu)才能啟動(dòng)計(jì)量強(qiáng)制檢定的實(shí)質(zhì)審查工作，即依據(jù)檢定規(guī)程規(guī)定的條件、要求、程序、步驟對(duì)計(jì)量器具性能進(jìn)行評(píng)定，看其是否合格，合格的出具檢定合格證，加蓋合格印或粘貼合格證；不合格的發(fā)出檢定結(jié)果通知書。這種實(shí)質(zhì)審查是受計(jì)量行政部門指定而實(shí)施的，其后果也應(yīng)當(dāng)由行政部門承擔(dān)。然而，我們目前的檢定方式只注重法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)審查而忽視了計(jì)量行政部門的形式審查，因此才有了“山寨”測(cè)速儀這樣荒唐的鬧劇。

四、法定計(jì)量機(jī)構(gòu)和檢定人員“亂位”

首先，根據(jù)行政法學(xué)學(xué)者理論，“行政行為是一種權(quán)能，是實(shí)施法律，做出行政行為的一種資格?？梢杂煞少x予行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，也可以由行政主體分解、確定給行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員”。如前所述，既然計(jì)量強(qiáng)制檢定屬于行政行為中的行政許可行為，計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)受計(jì)量行政部門委托、按照檢定規(guī)程開展強(qiáng)制檢定又是實(shí)施計(jì)量強(qiáng)制檢定制度不可分割的一部分，則承擔(dān)計(jì)量強(qiáng)制檢定工作的法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)理應(yīng)屬于行政機(jī)構(gòu)或者具有行政職能的事業(yè)單位。其次，“行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)用通常是通過公務(wù)員的行為來(lái)實(shí)現(xiàn)的”，因此實(shí)施計(jì)量強(qiáng)制檢定行為的人員也理應(yīng)是公務(wù)員。再次，根據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局2002年頒布的《國(guó)家計(jì)量檢定規(guī)程管理辦法》第二條規(guī)定：國(guó)家計(jì)量檢定規(guī)程是指由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家質(zhì)檢總局）組織制定并批準(zhǔn)頒布，在全國(guó)范圍內(nèi)施行，作為計(jì)量器具特性評(píng)定和法制管理的計(jì)量技術(shù)法規(guī)。既然《檢定規(guī)程》是技術(shù)法規(guī)，而檢定人員檢定是按照技術(shù)法規(guī)開展檢定的，那么計(jì)量檢定也就是執(zhí)法行為。由此可見，承擔(dān)強(qiáng)制檢定工作的法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)構(gòu)或者承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，從事計(jì)量強(qiáng)制檢定工作的人員的身份也應(yīng)當(dāng)是公務(wù)員或者是參照公務(wù)員管理的事業(yè)編制人員。但現(xiàn)實(shí)中，從中央到地方，不僅沒有一家法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)在歷次機(jī)構(gòu)改革中歸入行政機(jī)關(guān)或者具有行政職能的事業(yè)單位，而且在其中從事強(qiáng)制檢定工作的人員更不是公務(wù)員，這種機(jī)構(gòu)和人員的“亂位”導(dǎo)致的主體不適格是明顯違反程序正當(dāng)原則的。值得擔(dān)憂的是，2016年6月1日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定取消計(jì)量檢定員職業(yè)資格，以注冊(cè)計(jì)量師職業(yè)資格取代，該項(xiàng)改革使得從事計(jì)量強(qiáng)制檢定工作人員的身份進(jìn)一步社會(huì)化，更讓計(jì)量強(qiáng)制檢定制度面臨落空的風(fēng)險(xiǎn)。

計(jì)量強(qiáng)制檢定是質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的重要內(nèi)容

作為確保量值準(zhǔn)確傳遞且依據(jù)《計(jì)量法》建立的一項(xiàng)重要法律制度，計(jì)量強(qiáng)制檢定在過往30年中猶如“養(yǎng)在深閨人未識(shí)”，與普通計(jì)量和校準(zhǔn)等技術(shù)性事務(wù)混同在一起，被計(jì)量行政部門扔給法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)“自生自滅”，并在政府推行的多輪改革中與其行政屬性“漸行漸遠(yuǎn)”，甚而有徹底社會(huì)化之虞。事實(shí)上，對(duì)照“行政許可是授予當(dāng)事人某種權(quán)利或資格，準(zhǔn)予行政相對(duì)人從事某種活動(dòng)的行政行為”這一定義，我們可以確信計(jì)量強(qiáng)制檢定的法律性質(zhì)屬于行政許可，因?yàn)椋菏紫?，?jì)量強(qiáng)制檢定以公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)為啟動(dòng)條件，符合行政許可的依申請(qǐng)?zhí)卣鳎黄浯?，?jì)量強(qiáng)制檢定是對(duì)公民、法人和其他組織等社會(huì)主體實(shí)施管理，符合行政許可的外部性特征；再次，計(jì)量強(qiáng)制檢定是對(duì)使用列入目錄的計(jì)量器具的管理，符合行政許可的管理性特征；最后，計(jì)量強(qiáng)制檢定是準(zhǔn)予相對(duì)人使用列入目錄的計(jì)量器具，符合行政許可的控制性特征?？傊瑥?qiáng)制檢定作為一種具體的行政行為，是在對(duì)申請(qǐng)人的資格、條件進(jìn)行審查，判斷后作出準(zhǔn)予從事某種事項(xiàng)的活動(dòng)，是對(duì)某種具體的法律關(guān)系的建立、改變及消滅，是一種形成性、授益性行政行為。說的再具體些，強(qiáng)制檢定就是一個(gè)申請(qǐng)——評(píng)價(jià)——許可的過程。這是對(duì)強(qiáng)制檢定計(jì)量器具使用單位或個(gè)人權(quán)利義務(wù)的直接設(shè)定或終止，是對(duì)其是否按法律規(guī)定履行相應(yīng)義務(wù)的狀態(tài)的確定或明確，并通過檢定證書、合格?。ㄗC）或檢定結(jié)果通知書的形式對(duì)外部進(jìn)行告知。檢定合格，準(zhǔn)予使用強(qiáng)制檢定的計(jì)量器具，反之告知不得使用。

綜上所述，計(jì)量器具強(qiáng)制檢定是一項(xiàng)行政許可，其完整過程應(yīng)該是許可部門許可受理——計(jì)量行政部門形式審查——法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)審查并出具檢定結(jié)果，只是現(xiàn)實(shí)中這些工作分散在行政許可受理、計(jì)量行政監(jiān)管和法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)中，而且相關(guān)環(huán)節(jié)是脫節(jié)的，致使計(jì)量強(qiáng)制檢定制度未能有效實(shí)施，嚴(yán)重?fù)p害了法律權(quán)威和公共利益，從一個(gè)側(cè)面反映出質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法弱化的現(xiàn)實(shí)。

完善計(jì)量檢定制度的建議

鑒于計(jì)量強(qiáng)制檢定制度對(duì)全社會(huì)的重要性，而該制度又存在諸多迫切需要解決的上述問題，為改革和完善我國(guó)強(qiáng)制計(jì)量檢定制度，筆者建議：

一、要明確計(jì)量強(qiáng)制檢定的行政許可屬性

簡(jiǎn)而言之，就是必須將計(jì)量強(qiáng)制檢定從計(jì)量校準(zhǔn)等綜合性事務(wù)中剝離，單列為計(jì)量行政部門負(fù)責(zé)實(shí)施的行政許可事項(xiàng)，這是依法行政的基本要求，也是為計(jì)量強(qiáng)制檢定正本清源的前提。在此基礎(chǔ)上，明確計(jì)量行政管理部門和法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)在實(shí)施計(jì)量強(qiáng)制檢定工作中的職責(zé)，做到各司其職、通力配合、緊密結(jié)合、無(wú)縫對(duì)接，主體明確、程序到位、過程全覆蓋，避免出現(xiàn)“錯(cuò)位”、“亂位”、“越位”等現(xiàn)象，形成健全統(tǒng)一的計(jì)量強(qiáng)制檢定工作體系。

二、要統(tǒng)籌做好強(qiáng)制檢定體制改革

首先要明確法定計(jì)量檢定機(jī)構(gòu)的法律地位，明確其承擔(dān)行政職能的性質(zhì)，并逐步將其轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)，以符合行政許可要求。其次要建立從中央到地方的計(jì)量強(qiáng)制檢定隊(duì)伍。要以《公務(wù)員法》、《行政許可法》為依據(jù)，以2016年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》的實(shí)施為契機(jī)，對(duì)現(xiàn)有計(jì)量強(qiáng)制檢定人員進(jìn)行合理定位和分工，組建一支精簡(jiǎn)高效的計(jì)量強(qiáng)制檢定隊(duì)伍，加強(qiáng)我國(guó)計(jì)量強(qiáng)制檢定工作。

三、確保計(jì)量器具強(qiáng)制檢定有效執(zhí)行

“徒法不足以自行”，作為確保國(guó)家量值得以準(zhǔn)確可靠傳遞的重要工作，計(jì)量強(qiáng)制檢定必須以強(qiáng)有力的執(zhí)法作為保障才能得到切實(shí)執(zhí)行。對(duì)違反計(jì)量法律法規(guī)的違法行為，特別是使用未取得制造許可證制造的計(jì)量器具和使用未經(jīng)強(qiáng)制檢定的計(jì)量器具等違法行為，各級(jí)質(zhì)監(jiān)行政部門要主動(dòng)出擊、敢于亮劍、嚴(yán)厲打擊。通過有效有力的執(zhí)法，使各類計(jì)量器具使用單位或個(gè)人深刻認(rèn)識(shí)計(jì)量強(qiáng)制檢定工作的重要性，切實(shí)維護(hù)國(guó)家和消費(fèi)者的利益，保護(hù)人民健康和生命、財(cái)產(chǎn)的安全。

四、要加強(qiáng)計(jì)量知識(shí)宣傳

以國(guó)家“七五普法”為平臺(tái)，以《計(jì)量法》的全面修訂為契機(jī)，面向企業(yè)、公民開展計(jì)量法律法規(guī)、民生計(jì)量知識(shí)等宣傳活動(dòng)，提高社會(huì)公眾對(duì)計(jì)量工作特別是計(jì)量強(qiáng)制檢定工作的認(rèn)識(shí)，營(yíng)造人人“了解計(jì)量、關(guān)注計(jì)量、支持計(jì)量”的良好氛圍。

作者單位：浙江省慈溪市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)中心慈溪市市場(chǎng)監(jiān)管局