國家級新區(qū)發(fā)展路徑探索

付一夫++劉鑒

摘要：自2014年以來，我國迎來了國家級新區(qū)設立的高潮，陜西西咸、貴州貴安、青島西海岸等國家級新區(qū)相繼獲得國務院批復設立。截至2016年6月，我國已經設有18個國家級新區(qū)。為使國家級新區(qū)成為我國未來區(qū)域經濟發(fā)展與社會進步新格局的重要支撐，必須要打破傳統模式，避免陷入傳統園區(qū)型經濟出現的重復建設與同質競爭等困境?；诖耍恼驴偨Y歸納了國家級新區(qū)發(fā)展的具體路徑，進而探索性地提出了助推國家級新區(qū)發(fā)展的對策建議。

關鍵詞：國家級新區(qū)；發(fā)展路徑；增長極；試驗田

一、 引言

1992年，上海浦東新區(qū)成為國務院第一個批準建立的國家級新區(qū)。此后隨著國家戰(zhàn)略的推進，國家級新區(qū)陸續(xù)獲批，截至2016年6月，我國共設立了18個國家級新區(qū)。依托國家賦予的高規(guī)格管理權限，圍繞國家制定的戰(zhàn)略定位，國家級新區(qū)取得了巨大發(fā)展。作為示范性的區(qū)域經濟平臺，國家級新區(qū)對所在城市的經濟貢獻力逐年提高；作為輻射帶動周邊發(fā)展的引領區(qū)，國家級新區(qū)在經濟圈內帶動作用明顯，與周邊省市形成了產業(yè)、資源等良好互動；作為政策和機制的實驗區(qū)，以浦東、濱海為代表的國家級新區(qū)已經先行先試并推廣了多項改革舉措。

當前，國家級新區(qū)所處環(huán)境已發(fā)生變化。首先，國家級新區(qū)的特殊性相對下降。2014年～2016年國務院共批復了12個國家級新區(qū)，進入密集批復和設立階段，今后更多地區(qū)級新區(qū)將為這一頭銜展開博弈。其次，國家級新區(qū)戰(zhàn)略定位逐步轉變。相對于早期批復新區(qū)，新批復國家級新區(qū)更加凸顯區(qū)域戰(zhàn)略，其將成為構建中國未來區(qū)域經濟發(fā)展新格局的重要支撐。最后，國家級新區(qū)自身發(fā)展有待突破。國家級新區(qū)肩負經濟發(fā)展、社會進步和改革探索三大重任，應打破傳統模式，避免陷入園區(qū)型經濟出現的圈地、重復建設、同質競爭等困境?；诖?，深入研究國家級新區(qū)的發(fā)展路徑并提出相應的對策建議，對國家級新區(qū)的持續(xù)發(fā)展具有重要的理論和現實意義。

二、 國家級新區(qū)的設立背景與歷史使命

國家級新區(qū)是指其設立與開發(fā)建設體現國家意志和戰(zhàn)略，由國家確定區(qū)域發(fā)展定位和目標，并可享受相關特殊優(yōu)惠政策和權限的區(qū)域。國家級新區(qū)本質上可歸屬于產業(yè)新城，但其在建設背景、建設規(guī)模、戰(zhàn)略使命等方面具顯著區(qū)別，是產業(yè)新城為核心的區(qū)域發(fā)展新模式。目前，國務院已批復上海浦東、天津濱海、重慶兩江、浙江舟山等18個國家級新區(qū)，它們散點式地分布在從東部沿海到西部內陸的各個區(qū)域。國家級新區(qū)作為國家區(qū)域經濟的新戰(zhàn)略，具有特定的歷史背景，其背景也決定了新區(qū)肩負的使命。具體而言：

產業(yè)示范方面，以新一代信息技術和制造技術為代表的技術革命影響持續(xù)加深，促使產業(yè)跨界融合趨勢加強。因此國家級新區(qū)在設立之初便被賦予了產業(yè)先行區(qū)的戰(zhàn)略使命。通過在新區(qū)建設、對外開放、產業(yè)發(fā)展、稅收和項目審批上給予比經濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)甚至沿海開放城市更加優(yōu)惠稅收、土地、通關等政策，國家級新區(qū)將著力構建具備系統性和引領性的產業(yè)體系，集聚發(fā)展特色產業(yè)、優(yōu)化產業(yè)布局，最終將推動區(qū)域產業(yè)競爭力的提升。

城市發(fā)展方面，國家級新區(qū)往往位于或鄰近區(qū)域性中心城市，是區(qū)域發(fā)展的重要示范平臺。在城市自身持續(xù)發(fā)展的要求下，城市原有范圍內人口、空間、產業(yè)等方面逐漸飽和，建設新城區(qū)成為了為城市人口和產業(yè)發(fā)展提供必要的空間以及相應的設施，維持其增長持續(xù)性的必要手段。因此，國家級新區(qū)的成立，將帶來巨大的“磁場效應”，為區(qū)域中心城市將提供更多的發(fā)展機會。新區(qū)建設將帶動基礎設施完善，進一步促進招商引、推動相關改革，最終將拉動地方經濟發(fā)展，為區(qū)域中心城市新的經濟引擎，強化區(qū)域增長極作用。

區(qū)域發(fā)展方面，在經濟發(fā)展新常態(tài)背景下，推動區(qū)域經濟一體化，統籌協調各地發(fā)展將是大勢所趨。因此，國家級新區(qū)作為多項國家、區(qū)域發(fā)展政策相互疊加的區(qū)域，無疑肩負輻射帶動區(qū)域發(fā)展的重要使命。通過全面開發(fā)開放和改革實踐，促使其所在經濟板塊的產業(yè)基礎設施互聯互通、要素有效流動、市場完善統一，將推動城市群產業(yè)轉移及優(yōu)化升級，使區(qū)域經濟布局更為合理，發(fā)展更為協調。

改革創(chuàng)新方面，當前我國亟需推進經濟、社會等全方位改革，借助某些特定區(qū)域發(fā)揮先行先試的示范作用，進而探索并推廣經濟、社會等方面機制、管理體制的改革路徑，已經成為推動改革的主要手段。18個國家新區(qū)中，浦東、濱海、兩江等屬于國家綜合配套改革示范區(qū)，其余新區(qū)則側重于專項領域改革探索。通過先試先行，國家級新區(qū)將逐步探索破除體制機制障礙的方式，明確改革方向并提供可行操作方案，統籌兼顧以人為本，完善地方與中央的協調機制實現上下聯動，最終保證改革的階段性成果與改革的總體方向一致，實現引領區(qū)域綜合改革的目的。

三、 國家級新區(qū)發(fā)展的路徑選擇

對于傳統的園區(qū)型經濟來說，產業(yè)方向與結構同質化現象較為嚴重，各個園區(qū)在功能定位、產業(yè)方向、政策設計等方面有趨同的現象。例如以擴大出口貿易、引進外資為主要目的的經濟開發(fā)區(qū)和以發(fā)展高新技術產業(yè)、推動國內研發(fā)成果轉化為目的的高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)的產業(yè)特色和發(fā)展模式逐漸相同，且難以走出圈地重復建設與同質競爭的發(fā)展困境。這樣不僅會加速產能過剩，而且難以有效集聚不同區(qū)域分散的資源，導致園區(qū)中各企業(yè)長期停留在低水平的競爭層面，進而削弱區(qū)域經濟與科技的競爭力。

為了使國家級新區(qū)成為我國未來區(qū)域經濟發(fā)展與社會進步新格局的重要支撐，必須打破傳統園區(qū)型經濟發(fā)展的瓶頸；而國家級新區(qū)發(fā)展憑借其“增長極+試驗田”的發(fā)展模式，為園區(qū)型經濟的發(fā)展提供了有效的參考。多年來，國家級新區(qū)一直堅持開放開發(fā)，布局高端和優(yōu)勢產業(yè)，并致力于突破行政區(qū)劃界限，集聚并優(yōu)化配置資源；同時，國家級新區(qū)還不斷探索并釋放體制機制創(chuàng)新紅利，力爭實現區(qū)域經濟和社會共同發(fā)展。目前，國家級新區(qū)已經逐漸形成了四大實現路徑，旨在實現國家賦予新區(qū)的戰(zhàn)略定位?？梢哉J為，這些路徑是國家級新區(qū)發(fā)展模式所必須考慮的方面，是其發(fā)展中共有的經驗，其在每個國家級新區(qū)的發(fā)展中均有體現，但側重路徑和表現形式不同。

1. 構建起引領型產業(yè)系統。構建引領型產業(yè)系統指根據要素稟賦狀況，選擇具備戰(zhàn)略性、區(qū)域特色性的新興產業(yè)方向，構建以產業(yè)為核心，以技術、人才、資本、政策環(huán)境等要素為支撐的新型產業(yè)體系。引領型產業(yè)系統是系統性思維的集中體現，區(qū)域要素豐腴程度不同決定了適宜發(fā)展的產業(yè)不同，產業(yè)之間的經濟和技術聯系首先形成了產業(yè)結構，而產業(yè)的發(fā)展需要相應的支持要素。因此，產業(yè)系統既要考慮產業(yè)聯系，又要考慮要素對產業(yè)的支撐；既是產業(yè)體系，也是要素體系，更是產業(yè)與要素互相配合的體系。這是新區(qū)產業(yè)發(fā)展路徑區(qū)別于多數工業(yè)園區(qū)的關鍵。

國家級新區(qū)通過搭建引領型的產業(yè)系統，使得新區(qū)產業(yè)能夠集中于具有戰(zhàn)略性的前沿產業(yè)，能夠形成相對完整的產業(yè)鏈和產業(yè)集群關系以及相對完善的產業(yè)生態(tài)，最終有助于新區(qū)產業(yè)和經濟的長期發(fā)展。具體來說，第一，國務院在對國家級新區(qū)設立和總體方案進行批復時，已經明確了新區(qū)戰(zhàn)略定位。其中產業(yè)定位是戰(zhàn)略定位的主要部分，為新區(qū)構建產業(yè)系統提供了明確的指引。實踐中，各國家級新區(qū)均依托頂層設計，進一步明確和細化了產業(yè)定位。第二，國家級新區(qū)依托各自產業(yè)定位來構建產業(yè)結構，先研判國內外產業(yè)發(fā)展態(tài)勢，選擇未來的戰(zhàn)略性的產業(yè)，而后根據國家賦予的定位，考察腹地內要素狀況，進一步篩選產業(yè)，形成了符合區(qū)域特征與戰(zhàn)略定位，二、三產有效配合的現代產業(yè)結構。第三，相較于傳統工業(yè)園區(qū)要素配套滯后的情況，國家級新區(qū)形成了要素先行方式，通過調查研究，明確產業(yè)發(fā)展所需資金、人才、技術、土地等要素。進而根據各產業(yè)要素需求不同，提前布局和持續(xù)完善投資環(huán)境；根據各個產業(yè)特征構建中介組織；根據發(fā)展要求，制定針對性的要素配套政策。

2. 不斷提升對外開放水平。提升對外開放水平是指新區(qū)積極融入全球一體化進程，擴大開放領域，豐富開放方式，明確開放方向，打造高品質外向型經濟。隨著要素稟賦和分工理論在全球的縱深發(fā)展，開放領域將由勞動密集型低附加值領域向資本密集、知識密集等高附加值領域擴大；開放形式將從商品貿易、服務貿易轉向對外直接投資、離岸外包、技術合作等多種方式；開放區(qū)域則將由沿海向內地不斷縱深。

提升對外開放水平是國家級新區(qū)始終堅持的發(fā)展宗旨與路徑。區(qū)別于其他區(qū)域，國家級新區(qū)開放步伐領先，不僅具有更高的對外開放層次，而且探索并推廣的新的開放方式。這有利于新區(qū)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢參與到全球分工與競爭中，實現區(qū)域的外向發(fā)展。具體來說，一方面，盡管形式不同，但每個國家新區(qū)均具有指向明確的對外開放目標。其中，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)提出了整體性、國際性的開放定位，其余國家級新區(qū)主要是區(qū)域性的開放目標；而在實踐中，新區(qū)不斷加強與周邊鄰國的合作，搭建交流平臺，完善開放所需的基礎設施，不斷深化沿海、內陸、延邊開放格局，助力面向東北亞、西北、西南和東南亞開放。另一方面，國家級新區(qū)探索了對外開放的新領域、新方式，通過全面開放實現外向增長。從開放領域看，國家級新區(qū)持續(xù)推動貨物和服務貿易、投資的便利化，擴大金融開放領域，鼓勵外資參與市政、醫(yī)療、教育等領域建設。從開放方式看，國家級新區(qū)探索新的管理和合作模式，創(chuàng)新并推廣負面清單制度，發(fā)展離岸貿易、跨境金融、共建合作區(qū)、構建新平臺，試行新制度。

3. 統籌利用區(qū)域性資源。統籌利用區(qū)域性資源是指通過跨區(qū)域統籌協調，盤活所在區(qū)域內要素資源，以實現要素的有效流動和高效配置。在區(qū)域間要素水平和價格存在差異的前提下，由于在政策制定、區(qū)域管理、產業(yè)發(fā)展等方面具備優(yōu)勢，新區(qū)能夠吸引周邊勞動力、資本等要素流入并集聚；同時，新區(qū)先進人才、優(yōu)質資本、先進技術等要素也會反哺周邊，從而實現了跨區(qū)域要素流動。該路徑依賴于國家級新區(qū)所被賦予的管理權限，同時也依賴于區(qū)域間的全方位合作。

國家級新區(qū)對與區(qū)域性資源的統籌利用為其自身的發(fā)展提供了要素和市場保障。不僅促進了生產要素的合理流動，而且通過促進區(qū)域協調合作，實現了優(yōu)勢互補，激發(fā)了市場和企業(yè)活力，推動了新區(qū)與周邊地區(qū)利用自身產業(yè)優(yōu)勢互補發(fā)展，形成了具備內生增長活力的經濟區(qū)。具體來說，一方面，在高配的領導體制保障下，國家級新區(qū)主要形成了兩類合作機制：一是行政性跨區(qū)域聯合，即區(qū)域覆蓋的行政區(qū)政府共同協調，推動資源跨區(qū)流動；二是戰(zhàn)略性合作，通過跨區(qū)域協議，推動新區(qū)周邊要素的流動。另一方面，國家級新區(qū)已形成了依托中介組織整合區(qū)域資源的機制。新區(qū)積極建立產業(yè)聯盟、行業(yè)協會和科技平臺等中介組織，為產業(yè)發(fā)展集聚和整合了周邊資源，促進了新區(qū)協同發(fā)展格局的實現。

4. 堅持協同發(fā)展社會職能。協同發(fā)展社會職能是指圍繞新區(qū)經濟核心，完善社會功能，探索社會改革方向，構建功能完善的新城區(qū)。探索發(fā)展與經濟職能相適應的社會職能是國家級新區(qū)正在形成的路徑之一。經濟發(fā)展到一定階段，社會建設滯后的問題便逐步顯現。對此，國家級新區(qū)一直致力于推進社會領域綜合配套改革，使其社會職成為經濟職能的重要補充，有助于新區(qū)經濟持續(xù)發(fā)展，推動產城融合，探索破除城鄉(xiāng)二元化矛盾向，為社會改革提供經驗。

具體來說，一方面，在新城區(qū)建設、功能區(qū)開發(fā)、管理運營和生態(tài)環(huán)保等方面，國家級新區(qū)逐步完善街道社區(qū)管理職能，加速推進教育、醫(yī)療、住房、環(huán)保等社會領域及生態(tài)建設，形成“大社會”，為新區(qū)經濟功能的實現提供了保障。另一方面，各個國家級新區(qū)均提出了相應的社會發(fā)展定位；在實踐中，圍繞定位新區(qū)對社會改革方式進行了深入的探索并付諸于行動。以兩江新區(qū)為例，統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗是國務院的特有職責，兩江新區(qū)圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃、資源配置和社會管理等實現統籌，讓城鄉(xiāng)居民享有平等公共服務。建設充分就業(yè)示范區(qū)，要求企業(yè)拿出15%以上的崗位給征地農民，實行免費培訓、獎勵就業(yè)。

四、 國家級新區(qū)發(fā)展保障的對策建議

國家級新區(qū)的陸續(xù)批復與持續(xù)建設，對我國未來區(qū)域經濟發(fā)展來說既是機遇也是挑戰(zhàn)。為了確保國家級新區(qū)能夠持續(xù)按照上述四大發(fā)展路徑不斷發(fā)展，本文有以下對策建議：

第一，要加強頂層設計。國家必選重視起新區(qū)的頂層規(guī)劃，避免國家級新區(qū)陷入低水平發(fā)展的困境。為此，需要進一步完善新區(qū)各層級管理體系，國家層面，可出臺綱領性文件，明確國家級新區(qū)的概念；設立相應的機構對新區(qū)審批、管理，并推動新區(qū)與部級機構、地區(qū)省級政府的聯系。地方層面，進一步理順新區(qū)與省級政府、地區(qū)政府的關系，實現權力與責任相一致、財力與事權相匹配，避免新區(qū)覆蓋市級行政區(qū)之間的利益沖突和無作為現象。新區(qū)層面，進一步探索新區(qū)內部管理模式，加強管理機制、領導機制的頂層設計，推動新區(qū)管委會模式向行政區(qū)模式轉變，切實發(fā)揮新區(qū)的副省級管理權限。

第二，要明確新區(qū)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展規(guī)劃。隨著新區(qū)批復數量的增加，找準戰(zhàn)略定位和制定高水平發(fā)展規(guī)劃具有重要意義。在明確定位方面，根據國家賦予的職責，明確經濟定位，切實帶動區(qū)域經濟發(fā)展；制定與經濟定位相適應的社會定位，推新區(qū)的全面發(fā)展。在制定發(fā)展規(guī)劃方面，做好發(fā)展規(guī)劃，明確產業(yè)發(fā)展方向，找準腹地范圍；合理布局功能區(qū)，推動功能區(qū)之間的有效配合；構建有效的新區(qū)組織機構，完善政策保障。

第三，要繼續(xù)加快改革創(chuàng)新的步伐。改革創(chuàng)新、先行先試是國家賦予國家級新區(qū)的歷史使命，在“新常態(tài)”下，國家級新區(qū)須切實發(fā)揮改革試驗田的功能定位，加大政策創(chuàng)新力度，促進市場作用的發(fā)揮。吸取國外新城建設經驗，建立起市場導向型的政策制定和創(chuàng)新模式，以市場先行，從市場中提煉形成政府決策和政策，最終回歸到市場。國家級新區(qū)應重點先行先試城鄉(xiāng)管理、金融管理、行政管理、社會管理、涉外經濟、生態(tài)文明建設等方面的體制改革創(chuàng)新。同時，國家級新區(qū)應探索突破地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章、地方規(guī)范性文件的合理方式；進一步推動簡政放權；推動政社分開，激發(fā)社會中介和社會組織的活力。

第四，要重視經濟與社會功能的協調。作為產業(yè)新城的一種形態(tài)，國家級新區(qū)以產業(yè)發(fā)展和經濟建設為核心，但不可忽略其作為新城區(qū)所特有的功能定位。為此，要加快基礎設施和環(huán)境建設，針對其投資大、建設周期長、成本回收慢、受經濟發(fā)展形勢影響大等特點，采用PPP、BOT等新模式，在短時間內建成一批對新區(qū)發(fā)展至關重要的基礎設施，并根據新區(qū)發(fā)展需求，逐漸擴展街道、交通、通訊等設施。同時必須重視其與產業(yè)的相互融合發(fā)展，避免目前各地工業(yè)園區(qū)"有園無企，有企無產，有產無城，有城無人"現象的出現。

第五，要完善發(fā)展的要素保障。土地方面，在規(guī)劃建設和經濟發(fā)展中，應該做出更合理細致的規(guī)劃和指引，確保產業(yè)發(fā)展和功能區(qū)建設的用地，提高土地利用效率；人才方面，新區(qū)應加快發(fā)展現代職業(yè)教育，鼓勵大學、科研機構在區(qū)域設立分支機構，探索產教融合、校企合作的有效方式，鼓勵國家級新區(qū)通過創(chuàng)立創(chuàng)業(yè)投資基金、知識產權作價入股等方式，搭建科技人才與產業(yè)對接平臺；資金方面，創(chuàng)新投融資政策、手段和方式，以政策資金撬動市場資金，繼續(xù)鼓勵政策性銀行和開發(fā)性金融機構對符合條件國家級新區(qū)基礎設施項目、公用事業(yè)項目給予信貸支持。

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基金項目：中國特色社會主義理論體系研究中心/國家社科基金重大項目“創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略與‘雙創(chuàng)研究”（項目號：2015YZD03）。

作者簡介：付一夫（1987-），男，漢族，黑龍江省大慶市人，中國社會科學院研究生院博士生，研究方向為技術創(chuàng)新、產業(yè)經濟與區(qū)域經濟；劉鑒（1989-），男，漢族，云南省馬關縣人，中證資本市場運行統計監(jiān)測中心有限公司市場分析部經理，中國人民大學經濟學碩士，研究方向為資本市場與區(qū)域經濟。

收稿日期：2017-05-22。