海安縣創(chuàng)新開展研發(fā)機構(gòu)登記管理探究

去年下半年，江蘇省政府將海安列為省科技創(chuàng)新體制綜合改革試點縣，這標志著海安將在深化科技體制機制改革、實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等方面為蘇中乃至全省提供先行示范。為推進科技創(chuàng)新，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，海安縣事業(yè)單位登記管理局在科技體制機制創(chuàng)新改革的大勢下，為相關(guān)的研發(fā)機構(gòu)進行了事業(yè)單位法人登記服務(wù)，在操作過程中，我們遇到了一些困惑和問題，經(jīng)過反復(fù)研究和實踐，解決了一些具體問題。本文著重圍繞科技研發(fā)機構(gòu)“要不要進行登記”“由誰登記”“如何登記”以及“登記后如何監(jiān)管”等四個方面問題作一個簡要闡述。

一、科技研發(fā)機構(gòu)要不要進行登記

隨著海安縣科技創(chuàng)新體制綜合改革試點的不斷深入，海安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)與全國多家高等院?；蚩蒲性核_展交流合作，先后成立了6家以國有資產(chǎn)舉辦的科技研發(fā)機構(gòu)，其中，高新區(qū)1家：海安南京大學高新技術(shù)研究院；開發(fā)區(qū)5家：海安上海交通大學智能裝備研究院 、海安蘇州大學先進機器人研究院、海安常州大學高新技術(shù)研發(fā)中心、海安中科智能制造與信息感知應(yīng)用研發(fā)中心、海安北京機電研究所鍛壓產(chǎn)業(yè)研發(fā)中心。這些科技研發(fā)機構(gòu)均由區(qū)管委會與相關(guān)高等院校科研院所簽訂了合作協(xié)議，明確了合作雙方的主要內(nèi)容和目標任務(wù)。另外，從改革和發(fā)展的角度來看，此類研發(fā)機構(gòu)還有不斷增多的趨勢。那么，關(guān)于新成立的科研機構(gòu)要不要進行法人登記呢？我們認為依法依規(guī)實行法人登記是必須的，主要理由有：

首先，機構(gòu)進行法人登記管理是維護國家法制統(tǒng)一的需要。《憲法》規(guī)定了我國是單一制國家。從法理上講，任何單一制的國家都只能建立統(tǒng)一的法人制度。只有進行全國統(tǒng)一的登記管理，才能更好地維護國家法人登記管理體系的完整性與統(tǒng)一性。

其次，機構(gòu)進行法人登記管理是新形勢下科研機構(gòu)自我發(fā)展的要求。只有進行登記法人管理，頒發(fā)全國統(tǒng)一的《證書》，才能使科研機構(gòu)取得不受地域限制的、持久的合法憑證，充分發(fā)揮其在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用，為建立充滿生機與活力的管理體制、運行機制創(chuàng)造條件。

再次，機構(gòu)進行法人登記管理，有利于全面了解和掌握科研機構(gòu)的發(fā)展變化，為國家有關(guān)部門更好地制定其發(fā)展規(guī)劃和政策提供可靠的依據(jù)，實行科學的宏觀調(diào)控，保證其發(fā)展與國家的經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。

最后，機構(gòu)只有進行法人登記管理，才能做到登記管理范圍一致、登記管理內(nèi)容一致、登記管理程序一致、登記管理標準一致。而這些，都是實現(xiàn)登記管理目的、提高登記管理水平的最基本要求?？梢韵胂?，如果各地在登記管理的范圍、內(nèi)容、程序、標準等方面都自行決定、各行其事、相互不同，長此以往，勢必帶來難以預(yù)料的問題。

二、由誰登記

從目前實施機構(gòu)法人登記的管理機關(guān)和登記類別來看，機構(gòu)實施法人登記主要有企業(yè)法人登記、個體工商登記、社團登記、民辦非企業(yè)登記、事業(yè)單位登記等形式，那么科技研發(fā)機構(gòu)該由誰來實施法人登記呢？經(jīng)過對相關(guān)法規(guī)條例研究學習和分析對比，我們認為實施個體工商登記、社團登記、民辦非企業(yè)登記完全不符合登記條件，實施企業(yè)法人登記也存在一定的矛盾和局限性，主要表現(xiàn)在：一是合作協(xié)議明確了研發(fā)機構(gòu)具有公益屬性，實施企業(yè)法人登記不能完整體現(xiàn)屬性要求；二是高校院所和地方政府作為舉辦主體，高校院所負責人擔任企業(yè)性質(zhì)的研發(fā)機構(gòu)法定代表人，不符合機關(guān)事業(yè)單位人員經(jīng)商辦企的規(guī)定要求；三是機構(gòu)名稱核準不能符合企業(yè)登記規(guī)定，研發(fā)機構(gòu)名稱一般為某某研發(fā)中心或某某研究院，企業(yè)登記必須冠以某某有限公司名稱，對此，合作的高校院所是不予接受的。為此，我們認為研發(fā)機構(gòu)只有實施事業(yè)單位法人登記這一形式較為妥帖。主要理由是：

（一）從事業(yè)單位登記條件來看，高校院所和地方政府合作舉辦的科技研發(fā)機構(gòu)是利用國有資產(chǎn)舉辦的，經(jīng)批準設(shè)立，有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所，有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的從業(yè)人員，有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的經(jīng)費來源，能夠獨立承擔民事責任。這些條件都具備了事業(yè)單位法人登記的條件。

（二）從區(qū)鎮(zhèn)政府角度看，進行事業(yè)單位法人登記，有利于助推區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？萍佳邪l(fā)機構(gòu)依托科技院校的技術(shù)及行業(yè)資源優(yōu)勢，研發(fā)、孵化和帶動科技主導產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和品牌建設(shè)，為海安縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展及經(jīng)濟增長做出貢獻。研發(fā)機構(gòu)作為事業(yè)法人登記體現(xiàn)社會公益性，也利于政府主導。

（三）從高等院校和研究院所角度看，進行事業(yè)單位法人登記，有利于提升機構(gòu)地位。研發(fā)機構(gòu)設(shè)立登記可以取得與公辦事業(yè)單位的同等地位，以事業(yè)單位名義開展研發(fā)活動，可以提高社會公信力。相關(guān)高等院校和研究院所也把合作成立的研發(fā)機構(gòu)實施事業(yè)法人登記，作為雙方合作的基本必備條件之一。

（四）從研發(fā)機構(gòu)自身發(fā)展看，進行事業(yè)單位法人登記，有利于享受優(yōu)惠政策。實施事業(yè)法人登記的研發(fā)機構(gòu)，在某些領(lǐng)域可以享有事業(yè)單位同等的優(yōu)惠政策和社會資源，享受與公辦事業(yè)單位相同的土地使用、收費、稅收、社保、人才引進、職稱評定等優(yōu)惠政策。

三、如何實施事業(yè)法人登記

研發(fā)機構(gòu)實施事業(yè)單位法人登記，首先遇到的一個難題是機構(gòu)由誰批準成立，從縣級層面看，研發(fā)機構(gòu)不同于縣委、縣政府或機構(gòu)編制部門批準成立的單位，那么，何部門或何單位下發(fā)的批復(fù)文件才能作為其登記設(shè)立的依據(jù)呢？通過法規(guī)條例學習和周邊地區(qū)調(diào)研，縣編辦把區(qū)鎮(zhèn)管委會和政府批復(fù)成立文件作為登記的依據(jù)文件。同時，縣編辦還根據(jù)省編辦、省科技廳《關(guān)于進一步完善全省科研事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置審批的通知》（蘇編辦發(fā)〔2014〕14號）文件要求，由縣科技局對研發(fā)機構(gòu)各方面情況進行評估，確定該機構(gòu)是否具備建立研發(fā)中心的條件，作為登記局能否進行法人登記的重要參考。另外，針對此類機構(gòu)設(shè)立的特殊性，還因地制宜開展了一些重點做法：

（一）加大力度開展實地核查。為保證新形勢下研發(fā)機構(gòu)依法規(guī)范設(shè)立登記，我們加大實地核查力度，組織牽頭財政、審計等部門聯(lián)合對研發(fā)機構(gòu)是否符合登記條件、是否有穩(wěn)定場所、是否有經(jīng)費來源和開辦資金、是否有獨立的財務(wù)賬戶、是否能獨立承擔民事責任、是否配備相應(yīng)的從業(yè)人員、相關(guān)資質(zhì)（執(zhí)業(yè)許可）是否有效、業(yè)務(wù)范圍是否符合審批部門職能界定范圍等方面進行了檢查。對實地核查中發(fā)現(xiàn)的問題，進行現(xiàn)場指導，要求其及時整改規(guī)范，確保符合事業(yè)單位法人設(shè)立的條件。

（二）嚴格完善登記資料。指導研發(fā)機構(gòu)嚴格按照登記事項和登記程序辦理相關(guān)手續(xù)，完善相關(guān)資料。針對此類機構(gòu)的特殊性，在單位名稱的確定、宗旨和業(yè)務(wù)范圍和法定代表人情況等方面都進行了全面深入的了解和研究。名稱嚴格規(guī)定由“字號+所屬行業(yè)+機構(gòu)形式”構(gòu)成。宗旨和業(yè)務(wù)范圍由開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）根據(jù)實際情況進行擬定，登記局把關(guān)后由兩區(qū)發(fā)文確定。同時，向相關(guān)高校院所下發(fā)書面征詢函，對法定代表人的實際工作單位、人員簡歷等各方面情況進行詳細了解，并要求舉辦單位出具正式的任職文件。

（三）注重強化宣傳指導。機構(gòu)實施登記后，向機構(gòu)負責人進一步宣傳了事業(yè)單位登記管理政策法規(guī)，對研發(fā)機構(gòu)設(shè)立后貫徹執(zhí)行《條例》、開展業(yè)務(wù)活動、檔案管理等工作進行了指導。同時，通過年度報告公示、現(xiàn)場核查、履職評估等多種方式，定期和不定期對單位加強現(xiàn)場指導，加大研發(fā)機構(gòu)登記工作指導密度，確保研發(fā)機構(gòu)按照核定的宗旨與業(yè)務(wù)范圍抓緊開展業(yè)務(wù)工作，切實為海安轉(zhuǎn)型升級及經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻。

四、登記后如何監(jiān)管

研發(fā)機構(gòu)實施事業(yè)單位法人登記也存在一定的弊端，機構(gòu)運行也有一些制約，登記管理機關(guān)監(jiān)管的難度大大增加，主要表現(xiàn)在：1.監(jiān)管缺乏有力抓手?？萍佳邪l(fā)機構(gòu)進行事業(yè)單位法人登記后，登記管理部門對其業(yè)務(wù)范圍、開辦資金、資產(chǎn)損益和人員結(jié)構(gòu)等重要事項，無法實施科學有效的監(jiān)管，監(jiān)管缺乏有力的抓手。2.法律責任難以掌控?？蒲袡C構(gòu)進行事業(yè)單位法人登記后，法定代表人大多是高校或科研機構(gòu)（總部）的負責人，如果其自身產(chǎn)生合同或經(jīng)濟糾紛等責任，登記管理機關(guān)難以管控，存在一定的法律責任隱患。3.實際運行受到影響。實施事業(yè)法人登記的研發(fā)機構(gòu)，在工程建設(shè)、招投標、科研設(shè)備、集中采購、固定資產(chǎn)財政監(jiān)管等方面都必須按照行政事業(yè)單位的有關(guān)規(guī)定和要求來執(zhí)行，影響了科研機構(gòu)的運行效率和發(fā)展活力。對此，我們按照“誰審批誰監(jiān)管”的原則，進一步加大研發(fā)機構(gòu)登記監(jiān)管力度，主要做法有：

1.加強部門監(jiān)管，由單一監(jiān)管向聯(lián)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變。要使這些研發(fā)機構(gòu)運行既富有活力，又合規(guī)范，必須對它們的運行進行全面、有效的監(jiān)管。努力形成部門協(xié)同監(jiān)管、行業(yè)約束、社會監(jiān)督和主體自律相結(jié)合的監(jiān)管新格局。我們組織財政、審計、物價、市場監(jiān)管等相關(guān)部門對6家已經(jīng)設(shè)立的科研機構(gòu)，開展定期和不定期的實地核查，對核查發(fā)現(xiàn)問題的單位，及時跟蹤進行整改，整改后仍不到位的，撤銷事業(yè)單位法人資格。各相關(guān)部門密切配合，在事業(yè)單位活動和運行的重要環(huán)節(jié)，加強對法人資格的監(jiān)督，形成工作合力。

2.加強科學評價，由指標評價向信用評價轉(zhuǎn)變。通過科學確定評定內(nèi)容，規(guī)范評定程序，對研發(fā)機構(gòu)信用等級作出公平公正的評價。充分利用好事業(yè)單位年度報告工作這一有效的監(jiān)督手段，對研發(fā)機構(gòu)開展業(yè)務(wù)活動、經(jīng)營服務(wù)、社會效能、誠信程度、人民群眾評價程度以及社會的公認程度進行綜合評價。通過多種指標，建立研發(fā)機構(gòu)登記管理誠信檔案，確定其登記管理誠信等級，促使它們更好地為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。

3.加強實地核查，由注重登記向注重管理轉(zhuǎn)變。將日常登記、年度報告手續(xù)的辦理與實地檢查相結(jié)合，加強對研發(fā)機構(gòu)登記事項的實質(zhì)性核查。建立重大問題發(fā)現(xiàn)機制，針對重要問題，加強實地核查。明確核查范圍、核查內(nèi)容和核查步驟，對在實地核查中發(fā)現(xiàn)的問題進行跟蹤整改，確保核查取得實效。

4.加強履職評估，由靜態(tài)管理向動態(tài)調(diào)控轉(zhuǎn)變。開展研發(fā)機構(gòu)法人履職評估，通過召開進點會議、開展履職測評、廣泛收集情況、調(diào)閱相關(guān)資料等重點環(huán)節(jié)，綜合各方面情況，形成評估對象履職評估報告，確定其履職等次，并運用評估結(jié)果。以此加強對研發(fā)機構(gòu)的動態(tài)監(jiān)管，提高法人履職能力，增強機構(gòu)活力。

5.加強業(yè)務(wù)公開，由內(nèi)部運轉(zhuǎn)向外圍監(jiān)督轉(zhuǎn)變。加強對年度報告內(nèi)容完整性、真實性、準確性的審查，規(guī)范研發(fā)機構(gòu)年度報告范本和年度報告公開工作流程，指導其提高年度報告質(zhì)量及主動公開年度報告，將應(yīng)公開的年度報告集中在登記管理機關(guān)網(wǎng)站或報刊等媒體上刊載，逐步實現(xiàn)年度報告公開工作的常態(tài)化，落實群眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。□E：CSQ

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