聊城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革調(diào)研報告

肖兆坤

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革是深化行政管理體制改革和農(nóng)村綜合配套改革的一項重要任務(wù)。隨著全面深化改革的不斷深入，在新的歷史起點上進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，對于做好新時期農(nóng)村各項工作，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化進程，全面建設(shè)小康社會具有重要意義。

一、聊城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機構(gòu)情況

聊城市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）135個，其中32個街道、24個鄉(xiāng)、79個鎮(zhèn)，核定行政編制4641名，事業(yè)編制5057名。2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，全市113個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）納入改革范圍，其中一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個、二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)86個、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)26個。根據(jù)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，明確了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置，核定了人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)統(tǒng)一綜合設(shè)置4-5個辦公室，財政撥款事業(yè)站所統(tǒng)一設(shè)置5-6個。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政工作機構(gòu)一般設(shè)置：黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室（掛社會治安綜合治理辦公室牌子）、農(nóng)業(yè)辦公室；事業(yè)站所一般設(shè)置：經(jīng)管站、文化廣播站、計劃生育服務(wù)站、農(nóng)林技術(shù)服務(wù)站、財政所。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要職責(zé)是做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民工作，全力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，主要履行促進經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入；強化公共服務(wù)，著力改善民生；加強社會管理，維護農(nóng)村穩(wěn)定；推進基層民主，促進農(nóng)村和諧等四方面的職能。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運行情況

2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，聊城市密切關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運行情況，不斷化解運行矛盾，進一步鞏固了改革成果。

一是基層管理體制進一步理順。按照服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展、強化社會管理和公共服務(wù)的要求，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能進行了統(tǒng)一歸并和調(diào)整：行政管理職能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，公益服務(wù)職能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位承擔(dān)，經(jīng)營性服務(wù)職能走向市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能越位、錯位、缺位的問題得到有效解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與派出機構(gòu)的相互支持、協(xié)調(diào)配合的工作機制進一步完善?？h級部門派駐或設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)，要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)；對派駐機構(gòu)的考核實行條塊結(jié)合、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的辦法，其主要負(fù)責(zé)人的任免須事先征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨（工）委同意；對工作不力的派駐機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可向其上級主管部門提出調(diào)整建議。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）考核評價體系及考評機制得到了進一步調(diào)整和完善，堅持突出重點原則。比如莘縣對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的考核指標(biāo)按照“3+1”進行設(shè)置，“3”是指經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)三項內(nèi)容，“1”是指計劃生育、信訪穩(wěn)定、社會管理、安全生產(chǎn)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、環(huán)保工作、耕地保護和節(jié)能減排等8項一票否決項目。經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)，每項各計1000分，年終按照700：150：150的權(quán)重計入總成績。清理了不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能的考核事項，取消了中央和省、市沒有明確規(guī)定的“一票否決”事項。

二是重點領(lǐng)域管理體制進一步健全。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟發(fā)展辦公室加掛環(huán)境保護辦公室牌子，同時按區(qū)域派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，健全縣鄉(xiāng)環(huán)保領(lǐng)域聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法機制。2016年按照魯政辦發(fā)〔2016〕6號文件要求，加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)、建設(shè)工程質(zhì)量安全、環(huán)境保護和道路交通安全4個方面的監(jiān)管職責(zé)。135個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均明確了道路交通安全監(jiān)管職責(zé)的承擔(dān)機構(gòu)，均設(shè)立安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室和鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理辦公室，分別配備編制數(shù)553名和678名，明確專兼職人員共計1088人。2016年7月份全市135個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均將4個方面監(jiān)管機構(gòu)的分管領(lǐng)導(dǎo)明確到位。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級只有監(jiān)管沒有行政執(zhí)法權(quán)的情況，結(jié)合綜合行政執(zhí)法體制改革，我市在制定全市綜合行政執(zhí)法體制改革方案時，提出縣級派駐機構(gòu)日常管理以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立綜合行政執(zhí)法辦公室，與派駐機構(gòu)實行聯(lián)合辦公。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法平臺，統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)派駐機構(gòu)和基層執(zhí)法力量。綜合行政執(zhí)法辦公室做好執(zhí)法信息事前預(yù)警、發(fā)現(xiàn)上報以及執(zhí)法聯(lián)絡(luò)配合等工作，組織協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)派駐執(zhí)法機構(gòu)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自身工作力量開展聯(lián)合執(zhí)法，以解決縣鄉(xiāng)監(jiān)管、執(zhí)法權(quán)責(zé)不一致問題。

三是保障民生和公共服務(wù)進一步加強。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立便民服務(wù)中心，實行一個中心對外，一個窗口受理，一條龍服務(wù)，一站式辦結(jié)的“四個一”便民服務(wù)機制，最大限度方便群眾辦事，為群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。同時，在各村成立便民服務(wù)點，建立縣、鄉(xiāng)、村三級便民服務(wù)體系。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)既能在更廣的范圍服務(wù)群眾，實現(xiàn)親民、利民、便民、為民，又能提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)效率和服務(wù)水平，改善基層政府形象。

四是擴權(quán)強鎮(zhèn)工作進一步推進。煙店鎮(zhèn)作為全省第二批行政管理體制改革試點鎮(zhèn)，積極組織開展改革試點工作。煙店鎮(zhèn)與各有關(guān)部門分別簽訂了《授權(quán)委托書》和《授權(quán)承諾書》，將56項縣級管理權(quán)限正式下放到煙店鎮(zhèn)，同時臨清市政府將“煙店鎮(zhèn)人民政府?dāng)U權(quán)強鎮(zhèn)行政審批專用章”授予煙店鎮(zhèn)。2015年10月28日，臨清市政府印發(fā)了《關(guān)于公布臨清市經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)行政權(quán)力清單和責(zé)任清單的通知》（臨政字〔2015〕72號），按照上級關(guān)于行政權(quán)力清單和責(zé)任清單“統(tǒng)籌研究、一并推進”的工作要求，煙店鎮(zhèn)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單實行“兩單融合”“一表兩單”，共梳理行政權(quán)力事項314項，責(zé)任事項314項，事中事后監(jiān)管制度事項40項，公共服務(wù)事項17項。同時，根據(jù)煙店鎮(zhèn)發(fā)展需要，對權(quán)力事項進行動態(tài)調(diào)整，2016年9月份又下放城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域1項行政權(quán)力。同時強化便民服務(wù)中心建設(shè)，確保將所有授權(quán)、委托的行政審批事項納入平臺運轉(zhuǎn)。

三、存在的問題

聊城市現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)體制機制是2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)改革確定的，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位、人民群眾的需求、面臨的矛盾都發(fā)生了很大變化，運行中的問題矛盾逐漸凸現(xiàn)。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能定位還不夠明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國農(nóng)村最基層的政權(quán)，是黨和政府農(nóng)村工作的基礎(chǔ)?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有6項職責(zé)任務(wù)，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會有13項職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項職權(quán)，2010年省委、省政府《關(guān)于進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的實施意見》中明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認(rèn)真履行4個方面的職能。但是在具體工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能定位還比較抽象模糊，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級該干哪些事還不太清楚，向來是“上面千根線、下面一根針”，上面部署什么就干什么，造成上級事務(wù)難應(yīng)付，基層群眾難兼顧，對于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)等方面上有些“力不從心”。究竟哪些工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該干的，哪些工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合協(xié)調(diào)的，哪些工作不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)范圍的，還沒有更加清晰地界定。同時隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)活動的比重下降，非農(nóng)業(yè)活動的比重上升，這需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進一步轉(zhuǎn)變，定位亟須明確。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級部門的權(quán)責(zé)劃分還不夠清晰?，F(xiàn)行法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級部門的權(quán)責(zé)界定還存在不少含糊不清的地方，許多原本屬于上級政府或部門職能范圍的工作，被轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，一些工作應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)起協(xié)調(diào)作用，現(xiàn)在卻往往需要承擔(dān)主要責(zé)任，“責(zé)任無限大，權(quán)力無限小，責(zé)權(quán)不統(tǒng)一”的問題還比較突出。一方面，上級部門僅把事權(quán)放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但卻沒有給予相應(yīng)的權(quán)力和經(jīng)費保障。另一方面，對一些派出機構(gòu)承擔(dān)的某些工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該發(fā)揮協(xié)調(diào)、配合作用，而不應(yīng)作為第一責(zé)任人，但一旦出現(xiàn)問題，上級部門按照“屬地管理”原則，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)主要責(zé)任。這種權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)更好的提供服務(wù)，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在運行過程中存在有限的權(quán)力、無限的責(zé)任?，F(xiàn)實運作過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能的許多行政權(quán)力不斷地被上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)稅務(wù)、國土、工商、財政、公安等行政權(quán)力部門全部收歸上級職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力愈來愈小，調(diào)控能力越來越弱，而相應(yīng)的責(zé)任卻越來越大?！吧厦媲l線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)過多的來自上面的高指標(biāo)、硬任務(wù)，政治、經(jīng)濟、文化、社會無所不包，招商引資、計劃生育、安全生產(chǎn)、社會治安無所不干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了標(biāo)準(zhǔn)的“全能政府”。特別是一些階段性、臨時性、突擊性任務(wù)一茬接一茬，且都要與考核、獎懲掛鉤，令鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以招架。一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核“一票否決”事項過多。據(jù)反映，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的一票否決事項，包括成文不成文的，多達(dá)十幾項。往往上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，采用“一票否決”事項與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子榮譽、提拔、考核等掛鉤，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）疲于應(yīng)付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的自主性、創(chuàng)新性受到束縛。二是過多強調(diào)“屬地管理”。有些工作的推動，往往都明確強調(diào)“屬地責(zé)任、主管責(zé)任、主體責(zé)任”，應(yīng)該說，這在推動工作中形成了多管齊下的強大合力，但有的“屬地管理責(zé)任”也不盡合理。有的方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒職能、沒機構(gòu)、沒人員，有的領(lǐng)域出現(xiàn)問題也不一定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自身造成的，本來是縣級職能部門的職責(zé)范疇，卻讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)屬地責(zé)任。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）反映，過分強調(diào)“屬地管理”，實質(zhì)上造成了權(quán)力與責(zé)任相分離、不統(tǒng)一，是權(quán)力部門通過“屬地管理”而下推責(zé)任。

四、意見建議

（一）明確職責(zé)定位，強化公共服務(wù)。一是明確職能定位。與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)代政府職能主要是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，基層政府職能應(yīng)該以向社會、市場提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，搞好社會管理，創(chuàng)造良好經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和生活環(huán)境為主。二是樹立現(xiàn)代政府理念。改變以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只注重發(fā)展經(jīng)濟追求經(jīng)濟增長、忽視社會管理與公共服務(wù)的狀況，適當(dāng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟管理方面的職能，將工作重心從直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營、催種催收等具體事務(wù)轉(zhuǎn)到為農(nóng)戶和各類經(jīng)濟主體進行示范引導(dǎo)、提供服務(wù)和營造發(fā)展環(huán)境上來，并強化公共服務(wù)職能，強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能，強化引導(dǎo)生產(chǎn)發(fā)展的職能，強化管理公共事業(yè)的職能，強化維護社會穩(wěn)定的職能。減少各種達(dá)標(biāo)評比、指標(biāo)考核，減少“一票否決”事項，正確引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)把更多精力放到管理社會、服務(wù)“三農(nóng)”、保障民生上來。

（二）建立基層政府權(quán)力清單，科學(xué)擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)限。圍繞建立法治政府和服務(wù)型政府，以轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力為核心，堅持職權(quán)法定、簡政放權(quán)、權(quán)責(zé)一致、公開透明、便民高效的原則，全面梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職權(quán)，盡快建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)責(zé)清單制度。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力范圍、權(quán)力運行方式、利益分配結(jié)構(gòu)、承擔(dān)的責(zé)任和履行的義務(wù)等予以明確。按照權(quán)責(zé)一致、財權(quán)和事權(quán)一致的原則，根據(jù)不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，采取委托等方式，通過合規(guī)合法的途徑下放與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)的權(quán)限，充實完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職責(zé)，真正做到權(quán)力責(zé)任相符，事權(quán)和財權(quán)匹配。

（三）創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位服務(wù)體制，建立“以錢養(yǎng)事”新機制。按照“行政職能整體轉(zhuǎn)移、經(jīng)營職能走向市場、公益服務(wù)職能面向社會”的改革思路，逐步建立起適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和服務(wù)農(nóng)民致富的新型事業(yè)機構(gòu)運行體系，對原事業(yè)站所的服務(wù)項目制定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)、公開招標(biāo)、合同管理、以錢養(yǎng)事”的改革方案，通過購買服務(wù)和購買勞務(wù)的辦法，把部分經(jīng)濟和社會職能剝離出去，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所轉(zhuǎn)換機制，走企業(yè)化、市場化、社會化的路子，從而實現(xiàn)各種資源的有效整合和優(yōu)化配置，著力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率?！踝髡邌挝唬毫某鞘芯庌k E：LDQ

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革 行政管理體制改革 職能轉(zhuǎn)變