從虹橋機場東片區(qū)整體轉(zhuǎn)型的實踐談上海的城市更新

文/張永珍

從虹橋機場東片區(qū)整體轉(zhuǎn)型的實踐談上海的城市更新

文/張永珍

作為上海市存量轉(zhuǎn)型和城市更新的試點區(qū)域，在2014年5月上海市規(guī)劃和國土資源管理局與上海市經(jīng)濟和信息委員會聯(lián)合編發(fā)的《關(guān)于貫徹落實土地節(jié)約集約利用相關(guān)政策資料匯編》中，虹橋機場東片區(qū)整體轉(zhuǎn)型項目被收錄為附件的案例，其重要性、代表性不言而喻。

一、虹橋機場東片區(qū)整體轉(zhuǎn)型項目推進情況回顧

（一）背景介紹

虹橋機場T1航站樓所在的東片區(qū)，土地面積約1.6平方公里，是長三角地區(qū)重要的涉外通道和國際航空樞紐。由于歷史原因，該區(qū)域基礎(chǔ)設施老化，路網(wǎng)不盡合理，周邊環(huán)境較差，對其進行綜合改造勢在必行。

市政府于2014年3月31日印發(fā)的專題會議紀要明確：虹橋機場東片區(qū)綜合改造區(qū)域內(nèi)市政基礎(chǔ)設施建設資金要通過“自我平衡和政府支持相結(jié)合”的原則，通過土地出讓收入實現(xiàn)平衡；關(guān)于規(guī)劃土地政策，請長寧區(qū)政府會同市規(guī)土局等部門、單位結(jié)合東片區(qū)實際，研究明確虹橋機場紅線范圍內(nèi)土地置換和“雙評估”補地價的操作方式。

2014年4月，市規(guī)土局、長寧區(qū)規(guī)土局、機場集團就補地價工作召開推進協(xié)調(diào)會，明確通過長寧區(qū)平臺具體推進補地價工作，在市局備案。

此后，長寧區(qū)規(guī)土局、機場集團就綜合改造涉及的補地價、土地置換問題進行多次專題商討，研究土地置換和補地價的具體工作方案。

同時，東片區(qū)改造涉及的五家權(quán)屬單位（機場、東航、中航油、空管局、華東局）進行了家底排摸，經(jīng)過多次土地置換方案談判、調(diào)整、談判、再調(diào)整。2015年7月，五家單位的合作框架協(xié)議簽訂，但具體的置換方案一直處于調(diào)整中。

（二）總體情況

1.土地情況現(xiàn)狀。虹橋機場東片區(qū)土地范圍約1.64平方公里，其中1.34平方公里土地現(xiàn)狀為五家權(quán)屬單位建設用地，土地用途主要為交通用地,剩余24.7公頃（約370畝）土地為市政道路。

2.規(guī)劃土地情況。根據(jù)已批復的東片區(qū)控詳規(guī)劃，五家權(quán)屬單位規(guī)劃建設用地總量1.24平方公里，其中保障性建設用地近80公頃，經(jīng)營性建設用地約44公頃。經(jīng)營性用地約占總土地面積的27%，主要為商業(yè)辦公用途，規(guī)劃建筑面積約64萬平方米，平均容積率1.44。

3.規(guī)劃與現(xiàn)狀的比較。虹橋機場東片區(qū)范圍內(nèi)總體建設用地體量較整體轉(zhuǎn)型前減少約14.7公頃，占10%左右；市政設施用地增加10.5公頃，42.5%（其中新增公共綠地面積7.7公頃，新增市政道路面積2.8公頃）。通過整體轉(zhuǎn)型，虹橋機場東片區(qū)保留其機場運營功能，同時區(qū)域環(huán)境得到改善，區(qū)域道路系統(tǒng)分布更全面，各項市政基礎(chǔ)設施布局更完備，存量建設用地資源得以充分利用，公共服務功能和土地節(jié)約集約利用水平得到提高。

（三）推進過程中的難題和解決思路

1. 土地置換。由于虹橋機場東片區(qū)涉及權(quán)屬單位多，地塊邊界犬牙交錯，土地狀況復雜，難以直接在當前用地范圍下按照規(guī)劃用地性質(zhì)補交地價或按照規(guī)劃區(qū)塊開發(fā)項目，故需進行土地置換。通過與各管理部門、各家權(quán)屬單位的溝通協(xié)調(diào)，本次擬將此類土地置換問題通過如下方式解決：

（1）對于置換后仍保留劃撥用地性質(zhì)的，由相關(guān)駐場單位自行協(xié)商補償事宜，簽訂用地置換補償協(xié)議。用地單位根據(jù)用地規(guī)劃，對包含置換土地在內(nèi)的符合《劃撥用地目錄》的建設項目進行立項，由區(qū)規(guī)土局收回土地并以劃撥方式供地給用地單位，實現(xiàn)土地置換。

（2）對于置換后作經(jīng)營性用途的，由用地單位直接與涉及的其他權(quán)屬單位溝通協(xié)商地塊上動遷安置和補償事宜并簽訂置換補償協(xié)議，由區(qū)規(guī)土局收回土地后直接核發(fā)供地批文，實現(xiàn)土地置換。

但實際工作中，最難協(xié)調(diào)推進、工作周期最長的是五家單位的土地置換方案的確定和協(xié)議的簽訂。由于五家單位均為國企或央企，方案的流程審批時間很復雜漫長，而且由于實際情況各不相同，需要換入和換出的土地面積、建筑面積均難達到平衡，目前只簽訂了框架合作協(xié)議，具體置換方案仍在溝通中。

2.補地價。東片區(qū)綜合改造單元需要承擔市政基礎(chǔ)設施建設任務，若無償移交市政土地，將難以實現(xiàn)項目的經(jīng)濟平衡，經(jīng)濟上不具可行性。

根據(jù)前期市政府會議紀要精神，虹橋東區(qū)綜合改造開發(fā)單位需承擔區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設施建設任務，機場集團負責路網(wǎng)和綠地的具體建設工作。建成后，道路等市政設施將統(tǒng)一納入城市市政體系，其中的市政建設投入資金由財政撥付，而涉及的35.2公頃（528畝）現(xiàn)狀及規(guī)劃新增市政基礎(chǔ)設施用地（包括市政道路、公共綠地等）無征地補償，由于原土地權(quán)益屬于各家單位，并非市政道路綠化用地，故考慮就現(xiàn)狀及規(guī)劃新增市政基礎(chǔ)設施用地成本在雙評估補地價金額中予以核減。

二、上海城市更新項目的共性和難點總結(jié)

（一）城市更新項目推進的基礎(chǔ)是政府和企業(yè)的平衡共贏

對政府而言，需要通過城市更新項目得到更多的公共開放空間、區(qū)域功能和形象的提升。對于企業(yè)而言，要能夠通過城市更新項目實現(xiàn)存量盤活，獲得一定的經(jīng)濟效益。

以虹橋東片區(qū)項目為例，通過城市更新，市政設施用地增加10.5公頃。同時，區(qū)域環(huán)境得到改善，區(qū)域道路系統(tǒng)分布更全面，各項市政基礎(chǔ)設施布局更完備，這是政府層面樂于看到的成果。

而對于企業(yè)而言，通過綜合測算分析，扣除補地價成本、原有土地價值、需要企業(yè)承擔的市政建設費用及后續(xù)投入的相關(guān)費用后，仍能獲得經(jīng)濟收益，才會促使企業(yè)繼續(xù)推進項目。

（二）城市更新項目推進的周期普遍較長

機場集團2013年開始著手虹橋機場東片區(qū)整體轉(zhuǎn)型項目的前期方案研究，至2014年3月市政府出臺專題會議紀要后，進入實質(zhì)啟動階段，至今已超過3年時間，尚未完成一塊經(jīng)營性用地的補地價工作。作為市政府層面協(xié)調(diào)和重點關(guān)注的項目，推進尚且如此，其他項目可想而知。

據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，全市范圍內(nèi)無論是零星轉(zhuǎn)型，還是整體轉(zhuǎn)型，已完全走完程序的城市更新項目屈指可數(shù)，多數(shù)項目在推進過程中停滯或中止。在推進中的項目，工作周期也至少需要2-3年。

（三）協(xié)調(diào)困難、溝通量大

對市政府而言，需協(xié)調(diào)市、區(qū)兩級土地、規(guī)劃部門及權(quán)籍部門、儲備中心、交易中心、發(fā)改委、國資委、區(qū)政府等。

城市更新項目，尤其是成片開發(fā)轉(zhuǎn)型項目，就實際而言，權(quán)屬現(xiàn)狀多為多家單位，勢必會涉及權(quán)屬單位之間的協(xié)調(diào)溝通。而當前權(quán)屬單位的利益平衡、協(xié)調(diào)、談判等工作往往會耗時耗力。而且，在實際推進過程中，會出現(xiàn)各種始料未及的狀況。例如，虹橋東片區(qū)項目推進過程中，出現(xiàn)過的問題包括（但不限于）：

1.歷史權(quán)屬有爭議，比如馬蹄樓項目，原協(xié)議寫了兩家單位房屋各一半，但關(guān)于土地并未明確約定，兩家理解有爭議，一直未有定論。

2.東航有部分土地和房屋權(quán)屬登記在下屬公司名下，不在五家單位范圍內(nèi)，而東航為央企，需要國資委出面協(xié)調(diào)。

3.地上建筑物是否需要補償，土地合同簽訂前是否需要辦理滅失、補償時的用途如何界定等。

每一個城市更新項目會遇到的問題各不相同，這些問題的出現(xiàn)也決定了其周期長的特點。

（四）多以區(qū)為操作平臺，市局負責協(xié)調(diào)監(jiān)管

從目前城市更新項目推進的情況中不難看出，多數(shù)項目是通過區(qū)平臺操作，在市局層面?zhèn)浒?。但實際工作中，涉及一些政策點的突破時，區(qū)級層面難以決策，經(jīng)常需要向市局咨詢、請求協(xié)調(diào)和指示。而在實際推進中，有時市局口頭給予承諾，但不出具書面意見，而區(qū)級層面認為需要書面意見才能繼續(xù)推進，從而使項目停滯。

（五）城市更新中轉(zhuǎn)型的方向多為商辦，用途較單一

在目前的文件和操作中，城市更新中轉(zhuǎn)型的方向多為商辦。而上海市商業(yè)辦公體總量已經(jīng)過剩，而且專項的商辦多有較高的持有比例要求，這對企業(yè)而言，是一個很大的挑戰(zhàn)，對整體市場而言，也是一種壓力。

（六）補地價成本過高，經(jīng)常制約項目推進

根據(jù)城市更新的相關(guān)文件要求，城市更新類項目通過雙評估補地價方式進行，由原權(quán)利人獲得經(jīng)營性用地的開發(fā)權(quán)，雙評估補地價參照市場價格測算。

一般城市更新項目，均需企業(yè)方提供公共利益，如提供公共空間，或無償移交建筑面積，有些成片開發(fā)項目甚至要負責區(qū)域道路、綠化等基礎(chǔ)設施和公建配套的建設，這部分投入相當可觀。如果補地價參照市場價格，同時還要額外承擔公共部分的費用，對企業(yè)而言，很可能無法實現(xiàn)經(jīng)濟平衡。

三、城市更新推進的方向展望

（一）隨著新增建設用地越來越少，城市更新將作為未來土地獲取、開發(fā)的主要路徑

在“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的策略下，上海市2020年規(guī)劃建設用地規(guī)模鎖定為3226平方公里，并力增2020年后實現(xiàn)負增長。從這兩年的土地公開招拍掛市場也能看出，新增出讓用地越來越少，城市更新將會是未來城市發(fā)展的趨勢。而在項目推進機制上，“有地”的國有企業(yè)和“有經(jīng)驗”的品牌開發(fā)商聯(lián)手，將可能是未來城市更新項目的發(fā)展方向。

（二）一個城市更新項目的成功推進，需要總體的統(tǒng)籌和一攬子考慮方案

城市更新項目推進的過程中，會涉及控規(guī)的編制和報批、控規(guī)的優(yōu)化調(diào)整、土地政策路徑的設計、項目功能定位和開發(fā)方案的設定、動遷補償金額的測算、項目總體經(jīng)濟利益的平衡、補地價的操作、合同條款的擬定等一系列環(huán)節(jié)與內(nèi)容，而且各環(huán)節(jié)層層相扣，前后呼應。在項目初期，均應做好總體方案的設計，并在過程中協(xié)調(diào)推進。

如果項目的推進是按照“走一步試一步，遇到問題先解決這一問題”的思路進行，是很難完成項目的。尤其在上海建設卓越城市的大背景下，對政府而言，城市更新類項目的要求將越來越高，因此，對城市更新項目主體的綜合能力將會提出更高的要求。同時，能夠提供一攬子綜合咨詢方案和服務的第三方專業(yè)機構(gòu)將大有可為。

（三）政府層面，將會出臺相應的配套政策，指導城市更新項目的操作。

目前，指導城市更新的政策文件主要有《上海市城市更新實施辦法》、《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則（試行）》、《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》等，這些文件主要停留在土地和規(guī)劃層面。在具體操作中，并沒有配套的細則和指導意見。因此，造成了在實際工作推進中，需要進行大量的溝通與協(xié)調(diào)。

而參看深圳的城市更新政策，深圳市已經(jīng)出臺計劃規(guī)劃審批、用地出讓、房地產(chǎn)證注銷、安全消防等多方面的配套政策，城市更新項目推進均有章可循。

目前，上海市規(guī)土層面已成立城市更新工作小組。相信后續(xù)會陸續(xù)出臺相關(guān)配套政策和細則，為城市更新項目的推進提供更有力的政策保障和支持。

（四）轉(zhuǎn)型方向可能向養(yǎng)老、教育、租賃式住宅等方向傾斜，更加多元化

隨著商業(yè)、辦公體量越來越飽和，未來部分商業(yè)辦公項目也存在轉(zhuǎn)型、重新發(fā)展的壓力，因此，城市更新項目再轉(zhuǎn)型為商業(yè)、辦公的市場可行性會越來越小。結(jié)合當前市場發(fā)展趨勢和教育、養(yǎng)老等基礎(chǔ)設施嚴重不足的現(xiàn)狀，未來可能會有部分城市更新項目向這個方向轉(zhuǎn)變。同時，租賃式住宅將是政府大力推進和主導的方向之一。

（作者單位：上海城市房地產(chǎn)估價有限公司）