特色小鎮(zhèn)PPP：高地還是深坑？

譚冉

作為城市基礎設施和公共建筑建設的先進模式，PPP模式一度成為眾多社會資本和地方政府追逐的“利益風箏”。在特色小鎮(zhèn)領域，面對發(fā)展已有成效的PPP模式，特色小鎮(zhèn)的建設者既躍躍欲試，又瞻前顧后。

一個是新型投融資模式的代表，一個是新型城鎮(zhèn)化的結晶，當特色小鎮(zhèn)遇上PPP模式，是截鶴續(xù)鳧，還是相得益彰？

“特色小鎮(zhèn)+PPP”效果堪憂

PPP模式曾在建設智慧城市時就火爆一時，但這塊蛋糕卻沒有想象中的那么容易分食。2016年1月，財政部“政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺”正式上線運營，經(jīng)研究統(tǒng)計，截至2016年12月，通過審核入庫的PPP項目共計11260個，總投資額達13.49萬億元。其中，智慧城市領域項目總投資額為0.13萬億元，占入庫項目總投資額的0.96%，遠低于其他領域的PPP項目占比。

而恰在此時，特色小鎮(zhèn)大熱，它的出現(xiàn)讓PPP模式看到了新的希望，特色小鎮(zhèn)似乎成為PPP模式轉(zhuǎn)型的救命稻草。

《經(jīng)濟》記者對照第一批國家級特色小鎮(zhèn)名單和各省級特色小鎮(zhèn)名單，選出7家小鎮(zhèn)進行隨機采訪，發(fā)現(xiàn)這些小鎮(zhèn)都對PPP模式或多或少存在“距離感”，集中體現(xiàn)為：要么不需要這個模式，要么是小鎮(zhèn)特色還不足以吸引社會資本。

湖南省瀏陽市大瑤鎮(zhèn)政府辦公室主任彭麗接受《經(jīng)濟》記者采訪時表示，大瑤鎮(zhèn)曾經(jīng)申報過PPP垃圾焚燒項目，對環(huán)境影響較大，但由于環(huán)保審批不過關，所以項目并沒有落地，自此以后就再沒有用過PPP模式。

她告訴記者，大瑤鎮(zhèn)目前的項目根本用不到PPP模式。“大瑤鎮(zhèn)是中國花炮之鄉(xiāng)，產(chǎn)城融合較好，花炮產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為這里的支柱產(chǎn)業(yè)，所以在投融資方面不再像從前一樣一籌莫展，即便采用PPP模式，也要根據(jù)項目性質(zhì)的不同來做決定?！?/p>

江蘇省泰州醫(yī)藥小鎮(zhèn)同樣沒有采用PPP模式。該小鎮(zhèn)運營辦公室主任關健向《經(jīng)濟》記者介紹稱，醫(yī)藥小鎮(zhèn)從建設初期就一直是政府全額出資，“目前醫(yī)藥小鎮(zhèn)的融資用不到PPP模式，目前打造的醫(yī)藥小鎮(zhèn)是在早已建成的泰州醫(yī)藥城的基礎上招商引資，沒有多少投資量，至于基礎設施的建設，同樣由政府全額負擔”。

類似這樣不需要PPP模式的小鎮(zhèn)還有很多，例如浙江省諸暨環(huán)保小鎮(zhèn)以兩家傳統(tǒng)環(huán)保企業(yè)為支撐，為當?shù)卣瞬簧偃瞬?，其所交的稅款就足夠應付當?shù)氐幕A設施建設。該環(huán)保小鎮(zhèn)辦公室主任唐斌告訴《經(jīng)濟》記者，因為目前小鎮(zhèn)建設多集中于道路修建等基礎設施上，PPP模式需要一定的贏利點才能吸引社會資本，尤其在規(guī)模較小的地區(qū)?！叭绻麑磉@里進行景區(qū)改造，可以考慮引入PPP模式進行建設?！?/p>

PPP模式對經(jīng)濟相對發(fā)達的小鎮(zhèn)來說并沒有吸引力，而對于相對落后的地區(qū)來說，PPP模式的引入效果同樣不容樂觀。

山西省晉城市一小鎮(zhèn)工作人員劉維在接受《經(jīng)濟》記者采訪時表示，對于內(nèi)陸不發(fā)達地區(qū)來說，PPP模式引入難點之一就是規(guī)模問題和盈利問題。“作為一個經(jīng)濟基礎相對較差的地區(qū)來講，基礎設施的建設一定要趕在小鎮(zhèn)其他建設之前，但由于小鎮(zhèn)業(yè)態(tài)和規(guī)模都太小，社會資本在考評時就會有所顧慮，一旦認為獲利條件較小，項目落地的可能性就很小，所以這里不是不需要PPP模式，而是難以吸引社會資本?！?/p>

一名研究文旅小鎮(zhèn)的業(yè)內(nèi)人士告訴《經(jīng)濟》記者，在他調(diào)研的30多家文旅小鎮(zhèn)中，沒有一家在用PPP模式，其中，深圳甘坑客家小鎮(zhèn)、西安茯茶小鎮(zhèn)等地在開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)時對于引進PPP模式根本沒有概念，PPP模式在文旅小鎮(zhèn)的建設中并不多見。

PPP“通病”不少

除上述問題之外，PPP模式難以入駐小鎮(zhèn)還與之前的“通病”有關，那就是PPP項目與政府之間存在爭議。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎在接受《經(jīng)濟》記者采訪時曾表示，特色小鎮(zhèn)建設可以吸納很多投資主體在不同環(huán)節(jié)參與，PPP只是一種形式。PPP模式有它的一些局限性?！暗谝?，并不是所有的項目都適合搞PPP；第二，特色小鎮(zhèn)相對來說面積較小，在社會資本介入之后，是否能提供源源不斷的收益，導致其存續(xù)時間存在不確定性，這就為PPP介入特色小鎮(zhèn)帶來了一些問號?！?/p>

目前國內(nèi)PPP項目有三個顯著問題：第一，規(guī)模大、速度快，部分地方政府沒有嚴格遵循財政部10%的上限要求辦事，這意味著部分地方政府很可能在幾年后存在違約風險；第二，盡管地方政府是項目的真正主導方和參與方，但通常不會直接簽署合同，而是指定其控制的平臺公司與社會資本簽約，這意味著，在地方政府和平臺公司違約時，投資方需要解決向誰索賠、如何向地方政府索賠的問題；第三，國內(nèi)涉及特許經(jīng)營的PPP項目與不涉及特許經(jīng)營的PPP項目的爭議解決方式不同。

而這些問題導致建設失敗的例子不在少數(shù)，例如杭州灣跨海大橋項目是以BOT（建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）形式參股的國家重大交通項目，在可行性階段，樂觀地預測到2010年大橋的車流量達1867萬輛，但實際車流量還不到預期的60%，僅有1112萬輛，這是由于投資企業(yè)對未來預測不足而導致運營階段市場低需求，項目低收益而導致的虧損。

中國科技市場協(xié)會PPP產(chǎn)業(yè)指導委員會常務會長兼秘書長單光暄在接受《經(jīng)濟》記者采訪時表示，目前，國內(nèi)做特色小鎮(zhèn)PPP模式的思維都不對，PPP項目早已不再拘泥于基礎設施和公共建筑領域，所以PPP模式如果在特色小鎮(zhèn)建設中還照搬建設智慧城市的那一套，建設規(guī)模和資本回流一旦達不到預期，項目就會失敗，在這其中，特色小鎮(zhèn)PPP贏利點較少就是其難進入的原因之一。

特色小鎮(zhèn)運用PPP的新思維

值得注意的是，雖然特色小鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務設施項目非常需要社會資本參與，但也不是所有項目都能應用PPP。

“像恒大、萬達這樣在大城市周邊砸錢辦小鎮(zhèn)的‘典型極為少數(shù)，大部分小鎮(zhèn)要想建大、建好，還是缺乏資金的，PPP模式就很重要，只不過目前來看，將PPP模式引入特色小鎮(zhèn)缺乏的是目標設定。”單光暄認為，PPP項目具體來說可以鎖定4大類：第一，燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理、地下綜合管廊等市政設施；第二，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老、保障性安居工程等公共服務項目；第三，公路等交通設施；第四，水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目?！巴恋卣?、產(chǎn)業(yè)物業(yè)建設、產(chǎn)業(yè)招商運營等項目，相對基礎設施和公共服務設施來說，這不是最缺資金的領域，因此會面臨相對更高的參與門檻。”

單光暄提出，因為特色小鎮(zhèn)以產(chǎn)業(yè)為重點，所以PPP項目也要逐步往產(chǎn)業(yè)上靠攏。同時，他也多次強調(diào)了策劃的重要性，他認為作為PPP模式的社會資本方，考慮的重點是建設有利可圖的項目，所以小鎮(zhèn)在準備引入PPP模式初期，就要策劃好適合當?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)，設計出穩(wěn)定的現(xiàn)金流，在有一定現(xiàn)金流的基礎上引入社會資本，就會容易很多。

作為社會資本方的中經(jīng)融璽（北京）生態(tài)城市建設投資發(fā)展有限公司董事長朱德東在PPP項目開發(fā)和落地上很有感觸，他說特色小鎮(zhèn)PPP模式的真正融合從今年才剛剛開始。他在接受《經(jīng)濟》記者采訪時表示，今年6月1日，財政部出臺《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》，明確指出政府購買服務內(nèi)容應當重點是有預算安排的基本公共服務項目，這樣的舉措為社會資本方開辟了一條安全通道，這樣在特色小鎮(zhèn)建設中也會有相應的保障。他也認同PPP模式向地方特色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的觀點，除此之外，他還提出，要以小見大，從小產(chǎn)業(yè)逐漸向大產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)移，不能一蹴而就。

中國對外建設有限公司總裁助理陳衛(wèi)國在接受《經(jīng)濟》記者采訪時，對特色小鎮(zhèn)PPP模式開發(fā)建設提出一些建議。他認為，第一，要有明確運作機制，投資者、政府以及相關主體的功能和作用應該明確，不能互相干預；第二，要明確投資回報；第三，要有一個完整的風險管控措施；第四，要對投入成本進行把控，要引入合法合規(guī)、合情合理的社會資本，這樣有利于降低特色小鎮(zhèn)的成本，提高效率；第五，要提高政府履約兌現(xiàn)能力，答應給企業(yè)的東西，一樣不能少。

中國特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中心、中國城市規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師張兵則指出：“為了吸引社會資本投資，政府應制定相關適合PPP融資項目發(fā)展的政策，并以政府的角度制定相關文件來保持政策的穩(wěn)定性，要明確社會資本在特色小鎮(zhèn)PPP融資項目中的合法地位和利益?！彼硎?，政府還應利用其自身優(yōu)勢培養(yǎng)和引進一批熟悉PPP項目和投融資結構的專業(yè)性人才。

這一點在小鎮(zhèn)建設過程中很重要，例如《經(jīng)濟》記者之前調(diào)研的江蘇省鹽城市新豐鎮(zhèn)“荷蘭花?！碧厣℃?zhèn)，就專門引進了種植花卉和經(jīng)營花卉衍生品的高精尖人才。

值得一提的是，這些人才往往自身就“攜帶”了不少融資項目和投資商。

稅收同樣是一個大問題?！吧鐣Y本參與特色小鎮(zhèn)PPP融資項目時，政府應加大政策引導，如可以在PPP項目實施的各個階段給予一定的稅收減免政策，降低社會資本的投資成本?！睆埍硎?，在建設階段，政府可以采取免征和少征稅費的稅收減免政策，在運營環(huán)節(jié)，可以免征房產(chǎn)稅和營業(yè)稅。

“雖然這樣對政府來說，會損失一部分財政收入，但是未來特色小鎮(zhèn)的一些衍生性產(chǎn)業(yè)會對政府的稅收形成一定的補充?！睆埍f。

金融不專業(yè)，項目就容易“爛尾”，所以還要有專業(yè)的金融支持政策。“最直接有效的手段是擴大商業(yè)銀行的貸款力度，還有一種比較極端的手段是通過政府財政收入對社會資本的貸款利息進行補貼，減輕社會資本的利息負擔，吸引民營資本參與?！睆埍硎荆卟块T還可以利用其行政手段和影響力，大力在各個金融機構宣傳特色小鎮(zhèn)PPP項目，或者在資本市場，直接發(fā)行一些特色小鎮(zhèn)PPP項目的項目收益?zhèn)?，“因為特色小?zhèn)PPP項目目前不會產(chǎn)生收益，但是未來會產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，就可以通過資產(chǎn)證券化來進行融資”。