淺談行政合同的定義與優(yōu)益權(quán)

摘 要：對(duì)于行政合同的性質(zhì)而言，對(duì)于英美法系和大陸法系的學(xué)者們來(lái)說(shuō)，是有分歧的，各自有著獨(dú)特的見(jiàn)解。在我國(guó)，盡管行政合同作為一種新型的管理方式漸為行政法所接受，但它的法律屬性并未被其它的法學(xué)學(xué)科特別是民法學(xué)所認(rèn)同。由于民事合同是基礎(chǔ)合同，所以，行政合同欲獨(dú)立存在于民事合同之外，在行政法上必須清晰地說(shuō)明，行政合同與民事合同的本質(zhì)差異以及由這些差異所帶來(lái)的法律適用上的不同，即行政合同應(yīng)當(dāng)適用行政法的規(guī)定。[1]筆者對(duì)于行政合同的性質(zhì)也傾向于行政合同是二者的結(jié)合，既有私法上意思自治的合同性質(zhì)，也有行政法上管理的特征，是民法與行政法的混合體，而行政優(yōu)益權(quán)基于保護(hù)公共利益的需要，與行政合同密不可分的一種權(quán)利，也值得進(jìn)一步研究探討。

關(guān)鍵詞：行政合同 行政法 優(yōu)益權(quán)

一、行政合同的定義

1、根據(jù)外國(guó)法律上對(duì)行政合同的定義來(lái)說(shuō)，主要是主體標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，二者缺一不可，而實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)又是二選一。主體標(biāo)準(zhǔn)（大陸法系國(guó)家）：公法人之間訂立的合同，原則上推定為行政合同，私人之間訂立的合同，原則上推定為民事合同。實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)主要分為目的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)和法律關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)，其中目的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)主要來(lái)源于法國(guó)公務(wù)理論，要求合同要與公務(wù)有關(guān)而且還要超越私法的規(guī)則；法律關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)，主要來(lái)源于德國(guó)的行政程序法，德國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》第54條：“行政合同是一種建立、變更和消滅公法領(lǐng)域關(guān)系的合同”。由此可以看出，研究行政合同必須要考慮行政主體一方的特殊性，民事合同之所以強(qiáng)調(diào)契約意思自治、地位平等，是源于民事合同是各主體之間為了各自私利而訂立的契約，而行政合同卻與此不同，之所以要不斷強(qiáng)調(diào)公法、行政機(jī)關(guān)的特點(diǎn)，是因?yàn)樾姓酱淼牟皇撬嚼?，而是代表的公共利益，因此?dǎo)致行政合同明顯區(qū)別于民事合同的重要原因就是公共利益，因此公共利益應(yīng)該是定義行政合同的關(guān)鍵所在。

2、根據(jù)我國(guó)2015年《行政訴訟法》司法解釋第十一條 “行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；（三）其他行政協(xié)議?！庇纱丝梢?jiàn)最高法院司法解釋對(duì)于行政協(xié)議的定義主要集中于：1、主體要素必須是一方是行政機(jī)關(guān)。2、職責(zé)要素必須是行政機(jī)關(guān)依法行政。3、權(quán)利義務(wù)屬性要素的范圍必須是行政法上規(guī)定的，而不是民法上規(guī)定的，這體現(xiàn)了行政合同與民事合同的不同，但同時(shí)此處用的是“權(quán)利”而不是“權(quán)力”，這也體現(xiàn)了行政合同應(yīng)當(dāng)具有合同的特征。

合同并不是民法所獨(dú)有的，合同既不姓“民事”也不姓“行政”，契約意思自治即使在民商法領(lǐng)域也不是絕對(duì)的，比如生活中存在像電信合同、保險(xiǎn)合同、醫(yī)療合同等大量的商事格式合同，如果一味地將契約意思自治作為商事合同的特征，那《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》就有點(diǎn)不符合這種思想，因此應(yīng)當(dāng)從理論上打破民商帝國(guó)主義，合同契約自治也應(yīng)當(dāng)適用于行政合同領(lǐng)域。

二、行政合同中優(yōu)益權(quán)

法國(guó)的行政合同優(yōu)益權(quán)理論首先是與其獨(dú)特的行政法指導(dǎo)思想“公共服務(wù)”分不開(kāi)的。“公共服務(wù)論”不僅避免了傳統(tǒng)“公共權(quán)力論”的暴力傾向，也發(fā)展了籠統(tǒng)的“公共利益論”的概括抽象，且成功整合了上述兩者：將“公共權(quán)力”作為了“公共服務(wù)”的義務(wù)和手段，將“公共利益”作為了“公共服務(wù)”的動(dòng)機(jī)和目的。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，法國(guó)形成了一套具體實(shí)在的、可以司法技術(shù)識(shí)別和應(yīng)用的理論體系，成為當(dāng)代法國(guó)行政法的核心思想?？梢哉J(rèn)為，當(dāng)代法國(guó)的行政法體

系都是圍繞著公共服務(wù)理論而展開(kāi)的。[2] 對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)對(duì)于行政合同的優(yōu)益權(quán)也是承認(rèn)的，也更加傾向于認(rèn)為優(yōu)益權(quán)的行使和設(shè)立初衷都是為了更好地進(jìn)行公共服務(wù)、維護(hù)公共利益而設(shè)立的。

1、行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)的來(lái)源是基于行政機(jī)關(guān)所代表的公共利益，公共資金得到有效利用、市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)、防止腐敗、行政目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)、合同外第三人利益得到維護(hù)等，都是公共利益的體現(xiàn)；但是如果行政法上的公共利益呈現(xiàn)這么大的一個(gè)范圍，那么必然會(huì)擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)所享有的優(yōu)益權(quán)，而筆者認(rèn)為優(yōu)益權(quán)的行使并不適用于所有的公共利益，有一些公共利益并不需要給予行政機(jī)關(guān)特權(quán)予以保護(hù)，比如政府采購(gòu)合同就完全應(yīng)當(dāng)是屬于民事合同那樣適用于雙方地位平等、契約自由，雖然政府采購(gòu)合同中締結(jié)合同所需要的程序具有特殊規(guī)定，這種特殊規(guī)定是因?yàn)檎少?gòu)利用了公共資金，公共資金的合理利用也牽扯到了公共利益，但筆者認(rèn)為這種并不直接影響公共利益的合同完全可以通過(guò)合同法、刑法等法律予以規(guī)范，對(duì)涉及其中的公共利益也可以據(jù)此進(jìn)行保護(hù)，并不需要特別地授予行政機(jī)關(guān)優(yōu)益權(quán)，筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種彌補(bǔ)的作用，當(dāng)一般合同中的變更、解除規(guī)定不能適用，而又確實(shí)需要維護(hù)公共利益時(shí)作為特別權(quán)利時(shí)才能賦予行政機(jī)關(guān)優(yōu)益權(quán)，因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益做一個(gè)限縮解釋，即當(dāng)只有直接影響公共利益的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)才享有優(yōu)益權(quán)。根據(jù)不可預(yù)期理論（類似于民法上的情勢(shì)變更理論），為維護(hù)公共利益，需賦予行政機(jī)關(guān)優(yōu)益權(quán)，因?yàn)槿绻l(fā)生特殊情況就不是民法上簡(jiǎn)單的違約金能解決的，為了維護(hù)公共利益、社會(huì)穩(wěn)定，需要立即對(duì)合同的有關(guān)事項(xiàng)或者履行進(jìn)行變更。

行政締約方享有優(yōu)益權(quán)：（1）要求締約方本人履行義務(wù)權(quán)。根據(jù)合同的相對(duì)性來(lái)說(shuō)，這一項(xiàng)優(yōu)益權(quán)的內(nèi)容基本上與民法上合同的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容相一致，只是在此處變成行政機(jī)關(guān)享有的單方強(qiáng)制性權(quán)利。（2）對(duì)合同履行的指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)。由于行政合同是契約性權(quán)利和行政權(quán)的混合體，因此里面具有行政指導(dǎo)、監(jiān)督的特征，這些特征也在賦予行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)中得以體現(xiàn) 。（3）強(qiáng)制履約權(quán)。根據(jù)不可預(yù)期理論，當(dāng)現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化，基于合同契約性理論，相對(duì)人一方有權(quán)拒絕履行合同時(shí)，行政機(jī)關(guān)出于維護(hù)公共利益的需要有權(quán)要求相對(duì)人繼續(xù)履行，這是行政合同管理性的重要體現(xiàn)。（4）對(duì)嚴(yán)重違約相對(duì)方的制裁權(quán)。a、這種制裁權(quán)只能基于公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)不能任意行使。b、應(yīng)當(dāng)適用司法最終救濟(jì)原則（法院運(yùn)用比例原則），加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，切實(shí)防止行政權(quán)濫用。C、行政機(jī)關(guān)基于對(duì)方嚴(yán)重違約而作出的制裁具有行政法上的管理權(quán)特點(diǎn)，因此應(yīng)當(dāng)是無(wú)賠償?shù)?。?）情勢(shì)變更時(shí)的單方變更與解除權(quán)。這時(shí)候基于不可預(yù)見(jiàn)的的情況變化導(dǎo)致合同履行發(fā)生重大變更，筆者認(rèn)為此處應(yīng)當(dāng)是完全意義上的補(bǔ)償，既應(yīng)當(dāng)包括直接損失也應(yīng)當(dāng)包括間接損失，但是實(shí)踐中的一些做法是將此類案子放在行政庭，按照《國(guó)家賠償法》中行政侵權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償，導(dǎo)致只賠償相對(duì)人的直接損失，這是不恰當(dāng)?shù)?，損害了行政相對(duì)人的契約性權(quán)利。

三、結(jié)語(yǔ)

筆者對(duì)行政合同的定義進(jìn)行了一個(gè)簡(jiǎn)單的分析和總結(jié)，筆者更加傾向于行政合同不僅僅是個(gè)合同，基于對(duì)保護(hù)公共利益的考量，行政合同理應(yīng)同私法上的合同進(jìn)行一個(gè)區(qū)分，應(yīng)該賦予行政機(jī)關(guān)優(yōu)益權(quán)。同時(shí)，筆者也對(duì)行政合同中涉及的優(yōu)益權(quán)進(jìn)行了一個(gè)簡(jiǎn)單的分析，筆者認(rèn)為優(yōu)益權(quán)是行政合同區(qū)別于一般合同的一個(gè)重要地方，而行政合同中的優(yōu)益權(quán)是基于保護(hù)公共利益，基于為公眾提供更好的公共服務(wù)的初衷而設(shè)立的，因此行使優(yōu)益權(quán)必須嚴(yán)格限制，不能任意擴(kuò)大、扭曲，防止公權(quán)力過(guò)大損害市場(chǎng)正常秩序，破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]參見(jiàn) 王克穩(wěn) “論行政合同與民事合同分離”《行政法研究》1997年第4期.

[2]參見(jiàn) 李穎軼 “論法國(guó)行政合同優(yōu)益權(quán)的成因”《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期.

作者簡(jiǎn)介

焦增文（1992—），男，山東青島人，就讀于四川省社會(huì)科學(xué)院，碩士研究生在讀，主要從事民商法研究。