完善我國黨內(nèi)巡視工作問題研究

翟年祥，吳 迪

完善我國黨內(nèi)巡視工作問題研究

翟年祥，吳 迪

權力監(jiān)督，始終是一個敏感的話題。巡視制度是一種自上而下的權力監(jiān)督形式，它要求深入干群內(nèi)部了解民意，實屬上位監(jiān)督與下位監(jiān)督的結合互動模式。巡視制度在我國有著深刻的歷史淵源，當前的黨內(nèi)巡視制度是順應歷史發(fā)展，并結合當下我國國情形成的一種全新的制度形式，是黨在新時期加強黨內(nèi)制度建設的一次成功實踐。隨著黨內(nèi)巡視范圍的擴大，實踐的深入，黨內(nèi)巡視工作在業(yè)已取得顯著成效的同時出現(xiàn)了一些問題。顯然，及時發(fā)現(xiàn)問題，完善黨內(nèi)巡視制度具有十分重要的現(xiàn)實意義。

黨內(nèi)巡視制度；民意表達；方式創(chuàng)新

巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度之一，是黨中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委，通過建立專門巡視機構，按照有關規(guī)定對下級黨組織領導班子及其成員進行巡查監(jiān)督的制度。本文通過對巡視制度的歷史發(fā)展概況及當前黨內(nèi)巡視工作的開展成效兩方面的梳理，提出當前黨內(nèi)巡視工作問題所在，并提出幾點可行性的對策建議，以期推動黨內(nèi)監(jiān)督制度的理論創(chuàng)新與現(xiàn)實實踐。

一、我國巡視制度的歷史沿革

(一)古代巡視制度的演變

巡視制度作為監(jiān)察制度的重要組成之一，在我國具有深厚的歷史淵源。巡視制度最早可以追溯到原始社會堯、舜、禹時期的天子狩獵制，那時候帝王就開始有意識、有計劃地在領土范圍內(nèi)開展監(jiān)察。堯命令舜實施天子政權后，舜就開始有計劃地巡視所屬各方，逐步確立起“五歲一巡狩”的監(jiān)察制度[1]。巡狩制由此成為我國古代巡察制度的開端。奴隸社會時期，夏、商、周三代都遵循這一制度。到了春秋戰(zhàn)國時期，出現(xiàn)“巡行”、巡縣制度，至此，朝廷要員開始加入巡視隊伍。秦始皇統(tǒng)一六國后，為加強中央集權的封建專制統(tǒng)治，先后五次“巡行”。在巡視機構的設置上，除了天子親自出巡外，秦在中央設置了御史大夫，負責監(jiān)察百官，中央還會派御史到地方去巡視，稱之為“監(jiān)”或“監(jiān)察使”。至此，巡視制度基本建立，成為我國古代帝王統(tǒng)治國家的重要制度之一。

秦亡漢立后，一度廢止了地方監(jiān)察制度，代之以刺史制度。唐朝建立了十道巡按制度，進一步發(fā)展和完善了巡視制度，也標志著古代巡視制度的成熟。

到了明清時期，歷代帝王進一步強化了巡視制度的設置，明成祖朱棣繼承了明太祖朱元璋的高壓懲貪策略，并制定了御史巡按制度[2]。

(二)近現(xiàn)代以來我國黨內(nèi)巡視制度的歷史發(fā)展

黨的巡視工作傳統(tǒng)在不同的歷史發(fā)展階段呈現(xiàn)的側重點有所差異。建黨之初，就開始派遣特派員巡行指導工作，任務主要是上傳下達。此后的土地革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，巡視工作不斷加強，功能集中在指導黨的基層組織建設上。

到改革開放以后，巡視工作逐漸轉移到黨內(nèi)監(jiān)督上。1989年黨的十三屆四中全會以后，黨中央提出開展巡視工作，對巡視工作進行了初步探索。到2002年11月，“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”被寫入黨的十六大報告。2003年，中央紀委、中央組織部正式組建巡視辦公室和五個巡視組，并到遼寧、云南進行巡視試點。到2004年，全國31個省和新疆生產(chǎn)建設兵團黨委也陸續(xù)設立121個巡視機構，巡視工作全面展開。2007年，黨的十七大把巡視制度正式寫進黨章：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度”，將巡視制度以黨內(nèi)根本大法的形式確定下來。2009年7月13日，中共中央頒布施行《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》，2010年6月，全軍巡視試點工作部署暨巡視干部培訓會議召開，黨內(nèi)巡視制度已然擴大到軍隊。2015年8月3日，中共中央頒布實施修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，使黨內(nèi)巡視制度進入新的發(fā)展階段[3]。

二、我國黨內(nèi)巡視工作現(xiàn)狀

(一)黨內(nèi)巡視工作層層鋪開

十八大召開以來，黨內(nèi)巡視等重要決策一一被貫徹落實。2015年7月7日，中央第二輪巡視13個巡視組已全部進駐完畢，進駐26家單位開展為期2個月的專項巡視。10月，中央第一巡視組進駐中央黨史研究室等14家單位。組長由中共中央政治局常委、中央紀律檢查委員會書記王岐山擔任，中組部部長趙樂際與中紀委副書記趙洪祝任副組長。中央巡視組的巡視對象主要是省部級領導干部。《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》規(guī)定，中央巡視組主要負責對省、自治區(qū)、直轄市黨委和同級政府黨組領導班子及其成員進行巡視；對省、自治區(qū)、直轄市人大常委會、政協(xié)委員會黨組領導班子及其成員進行巡視。在中央巡視工作深入開展的同時，各省級巡視組也隨之組建起來，深入到市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的政府黨組領導班子及其成員中，對各級機關部門、單位和省屬高校開展巡視工作，以黨章、黨規(guī)、黨紀為尺子，聚焦全面從嚴治黨，緊扣“六項紀律”，聽取群眾反映，從政治高度查找個性問題。

(二)黨內(nèi)巡視工作加大反腐力度

巡視工作的本質(zhì)就是權力監(jiān)督。近幾年，在中央的統(tǒng)一部署下，關于巡視工作的相關政策條例相繼出臺，這些條文、重點的提出，顯示出巡視工作的重心越來越偏向反腐職能的發(fā)揮，巡視組的工作思路以及各項舉措都是以黨風廉政建設與反腐為核心向外輻射展開。

2015年12月16日，新浪網(wǎng)曝光了湖南省委巡視第二組督辦洞口縣查處了5起不作為的典型案例，隨即在巡視組的督辦下，該縣紀委、監(jiān)察局對這5起違反土地管理規(guī)定不作為、亂作為的8名工作人員進行了嚴肅追責。案件追責了山門鎮(zhèn)人大主席張映中、石江國土資源中心所副所長王立勇、黃橋鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)工委主任肖濤等。另外，在2015年第三輪中央巡視的單位也查出一系列問題正在整改。其中最受輿論關注的依舊是違紀案件查處情況，通報中披露了一些典型的違紀案例，例如，中國文聯(lián)的通報中提到，對弄虛作假多占住房的個別領導干部，給予留黨察看二年的處分，同時撤銷行政職務，職務等級由正局級領導職務降為副巡視員且按照有關程序罷免其駐會職務，并收回違規(guī)占有住房。關于“四風”問題，除了公款吃喝、旅游等“常規(guī)問題”，多家單位被點名存在“高爾夫問題”。例如，中投公司被指公款打高爾夫球不收手不知止，公款出國、出境旅游屢禁不止。

隨著巡視工作的深入開展，立案的件數(shù)持續(xù)增長，被處分的人數(shù)也呈現(xiàn)增長的勢頭，同時涉案官員的級別也越來越高。從十八大召開至今，落馬的部級官員以多達100余名，有專家指出在檢察機關立案偵查的案件中有一大批職務犯罪要案，根據(jù)案件辦理的時間周期，今年將是一個“老虎審判年”。一言以蔽之，巡視工作是我黨正風肅紀、正本清源的重要手段，它不僅在貪腐查處方面卓有成效，也給在職官員敲響了為官做人的警鐘。

(三)黨內(nèi)巡視工作深入干群

巡視工作只有深入干群，才能了解該單位的真實情況，知曉干群想法，真正發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。這一特點主要表現(xiàn)在兩方面：首先，中央紀委攜中華人民共和國監(jiān)察部在網(wǎng)上建立中央巡視工作專題網(wǎng)站，明示巡視活動的進度、各項黨紀法規(guī)、焦點圖片等，專項設立舉報專區(qū)，針對違反中央八項規(guī)定精神問題、侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題，以及“四風”問題分類受理各界舉報情況。同時，還建立與群眾的互動交流專區(qū)，網(wǎng)民可以在留言板下進行留言，發(fā)表自己看法觀點或敘述所聞所見，既利于上下信息的通暢，也加速了問題的反映與解決。另外，中央及各省級巡視組每到之處，便面向當?shù)馗扇汗寂e報途徑，歡迎大家反映問題，檢舉揭發(fā)不正之風。召開意見座談會，進行個別談話，民主測評，調(diào)研員進行走訪調(diào)研等等，并且全程不記名也不公開舉報人個人信息，這種匿名性給了廣大干群安全感，也大大提高了反映問題的真實性。

三、我國黨內(nèi)巡視工作存在的問題

據(jù)2016年7月4日央視新聞報道，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，十八屆中央第十輪巡視將對32個單位黨組織開展專項巡視，同時對天津、江西、河南、湖北等4個省市進行“回頭看”。在這一輪巡視中，中央巡視組將在各被巡視地方和單位工作2個月，巡視期間將設專門值班電話和郵政信箱，接收舉報和反映。無論是在政治定位還是具體行動中，此次新一輪的中央巡視不管在監(jiān)督方式單一還是在輕落實整改等之前關注的巡視工作不足方面都作了全新的調(diào)整和完善。但正如中央巡視組領導小組成員、辦公室主任黎曉宏說的，“巡視永遠是破折號，沒有句號。既要亮紅燈、敲警鐘，又要直指病根、對癥下藥”。

(一)民意表達問題復雜

巡視工作中的民意表達是揭露腐敗問題，開展反腐敗斗爭的社會基礎，依靠的是廣大干部群眾積極踴躍地反映問題。但是目前，我國黨內(nèi)巡視工作面臨的主要困難是聽真話難、摸實情難，被巡視組談話問話的干部不講真話的現(xiàn)象比較普遍。[4]原因如下：首先，巡視組的巡視時間只有幾天或者幾個月，但是干部群眾是在該巡視單位長久待下去的，這時候大部分干部會選擇明哲保身，而不去做那“第一個出頭的人”；其次，無論單位大小，都存在多元利益格局，人們的心理認知也日趨復雜，一方面，既得利益者不會損害雙方利益，不會反映問題，另一方面，那些想要進步的人，想著還要依靠領導提拔，當然也不會惹火上身；再次，講真話不僅需要個人膽識，也需要開明、穩(wěn)定的社會政治環(huán)境。在政治不算發(fā)達的大部分地區(qū)，民主只是流于形式，所謂的公開、公平、透明的操作環(huán)境也只是表面功夫，民眾意見表達渠道不暢通、保護機制不健全、法律機制更是嚴重缺乏，綜合各方面的條件欠缺，干部群眾肯定傾向于“閉口不言”，總好過“言多必失”。

(二)對巡視工作組本身缺乏監(jiān)督

巡視工作小組的成員選拔都有著嚴格的標準和條件，《巡視工作條例》規(guī)定，對不適合從事巡視的人員，要及時予以調(diào)整。同時該條例也強調(diào)了小組成員的權責。但是，從目前的立法實際來看，我國并沒有對巡視工作的監(jiān)督做出明文規(guī)定，對巡視工作的各方面監(jiān)督缺乏有效的法制保障。這一漏洞極易導致巡視人員在巡視工作的進行過程中，過多的摻雜個人情緒處理問題，又或者接受問題領導的賄賂，對發(fā)現(xiàn)的問題刻意隱瞞不報等等，從而對巡視工作造成不利影響，影響巡視結果的真實性。

(三)巡視方式過于保守

從中央巡視組工作網(wǎng)站中了解到，中央巡視組的工作模式如圖1所示：

圖1 圖片來源：中央巡視工作專題網(wǎng)站，http://www.ccdi.gov.cn/special/zyxszt/

以上工作方式大多是從群眾民意表達入手，工作方式比較傳統(tǒng)，在地區(qū)政治環(huán)境復雜的情況下也難以揪出實際存在的問題。被巡視單位通常在巡視組到來之前，就提前得知要被巡視檢查，通常這種情況下，被巡視單位肯定會臨時部署各項調(diào)整，從單位環(huán)境、人員在位情況、部門分工、財務報銷等各個方面入手，甚至通過層層領導談話和施壓，在單位上下統(tǒng)一口徑，針對即將被詢問的問題提前準備答案，短期內(nèi)打造出單位上下“一片祥和，團結友愛，無私奉獻”的美好局面。

四、完善我國黨內(nèi)巡視工作的對策

(一)完善黨內(nèi)巡視民意表達的制度設計

1．加強對干部群眾的民主法制教育，增強對巡視制度的信心。巡視工作的基本要求就是了解真實的情況，發(fā)現(xiàn)問題，進而促進問題的解決，而民眾表達的意愿和能力便是基礎?！堆惨暪ぷ鳁l例》本著“發(fā)揚民主、依靠群眾”的原則，要求巡視工作必須堅持群眾路線，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。在當前形勢下，要充分發(fā)揮網(wǎng)絡和新聞媒體的作用，對廣大干部群眾實施民主法制教育，增強民眾的民主法制意識，提高他們對國家廉政建設的個人責任感、民族責任感，從而在潛移默化的教育熏染中提高群眾發(fā)聲的意愿和積極性。同時也要對中央的巡視制度和堅決打擊腐敗的決心進行宣傳告知，增強廣大干部群眾對巡視工作制度的信心。

2．建立并完善保障民意表達的法律制度，保護民意。民眾畏懼發(fā)聲，不愿發(fā)聲，很大程度上是不想事后被打擊報復，或者在單位被“穿小鞋”，影響自己的職業(yè)晉升?？紤]到這一點，為了巡視工作更具實效的進行，必須建立群眾民意表達的保護機制和法律保障，通過立法的形式切實保障舉報人的人身與財產(chǎn)安全、職業(yè)安全等等，只有把保護民意寫入法律，才能真正打消舉報人的顧慮，讓大家敢講真話。

(二)完善巡視組內(nèi)外的監(jiān)督體制

1．從內(nèi)部加強巡視人員的自身管理建設。盡管《巡視工作條例》明確了對巡視員選拔的各項條件和標準，也制定了輪崗交流和回避政策，但是這只是對巡視員的準入和相關工作作了粗略的規(guī)定。巡視人員的自身管理建設，涉及巡視人員在巡視期間的一言一行，包括到某一單位巡視時的住宿標準、飲食標準、工作保密性、人員交往等等[5]。上文中提到要增強干部群眾對巡視制度的信心，那么巡視工作人員的清正廉潔、工作能力、組織效率等絕對是判斷巡視組內(nèi)部管理建設的重要標準。

2．從外部增設對巡視組的監(jiān)督機構。從歷年反腐的實踐成果來看，腐敗線索的發(fā)現(xiàn)，一定程度上依靠廣大人民群眾的積極配合與促進。對巡視組本身的監(jiān)督，還是要回歸到人民群眾這一偉大力量上來。黨的上級領導機關是巡視組的監(jiān)督機構之一，我們可以在人民群眾中設立監(jiān)督機構，由非政府社會組織中的領導人員擔任該監(jiān)督機構的負責人，同時通過公開選拔的方式從社會中挑選有能力的負責人士加入到該機構中，由于該機構不與巡視工作組或者任何機關黨組存在利益關系，也一定程度上保證了監(jiān)督的可靠性、獨立性和真實性。

(三)巡視方式的創(chuàng)新

在今年中央第十輪巡視工作開展之際，中央提出要對4個省市進行“回頭看”。中央巡視組組長強調(diào)，開展“回頭看”是黨的十八大以來巡視組織制度和方式方法的重要創(chuàng)新，是圍繞政治的再巡視，體現(xiàn)監(jiān)督的韌性和嚴肅性，同時，對沒有發(fā)現(xiàn)的問題“再發(fā)現(xiàn)”，形成有力“再震懾”。由此可見，我國的巡視制度隨著最新條例的出臺也在逐漸地完善和發(fā)展,成為中央反腐倡廉的“達摩克利斯”之劍[6]。

巡視方式的創(chuàng)新不僅在于過程的創(chuàng)新，也在于對源頭和巡視工作結束后關于整頓調(diào)整工作的方式方法創(chuàng)新[7]。比如，不定期進行一次“不打招呼”的巡視。即巡視組可以在任何時間段對被巡視的單位開展巡視工作。這樣的好處有很多，第一，“不打招呼”的巡視使得單位無暇做足面子工程，呈現(xiàn)該單位平日里運行的常規(guī)狀態(tài)，更有利于巡視組發(fā)現(xiàn)問題；第二，一次“不打招呼”的巡視足以對各單位產(chǎn)生更大更具效果的威懾，由于不知何時面臨檢查，所以無時無刻不處在一個高效的工作狀態(tài)，領導者也不敢輕易動腐敗的念頭。

巡視工作經(jīng)過幾年的發(fā)展，制度在不斷完善，實踐也在不斷跟進，隨著中央工作的不斷展開，反腐的勢頭也漸趨猛烈，體現(xiàn)出中央反對腐敗，正風肅紀的決心。巡視制度是推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭的一把利劍，我們要用好它，深刻總結歷史經(jīng)驗，掌握其功能作用，并在實踐中不斷探索創(chuàng)新，讓這一制度在黨的建設中煥發(fā)新的活力。

[1] 盧智增,林翠芳.改進完善黨內(nèi)巡視制度問題研究[J].理論周刊,2015(7):51.

[2] 黃志波.中國古代巡視制度的嬗變對制度反腐的現(xiàn)實意義[J].經(jīng)濟研究導刊,2009(7):198.

[3] 唐勤.黨內(nèi)巡視制度的歷史演進[J].重慶社會科學,2014(4):83-85.

[4] 王仰文.黨內(nèi)巡視制度民意表達問題研究[J].河南師范大學學報,2010(3):41.

[5] 劉望道.關于完善黨內(nèi)巡視制度的思考[J].惠州學院學報,2009(5):42.

[6] 陳燕.中國古代巡察制度及其當代啟示[J].中共貴州省委黨校學報,2016(2):122.

[7] 周淑真.從巡視制度發(fā)展看權力監(jiān)督創(chuàng)新[J].中國監(jiān)察,2014(8):45.

責任編輯：劉海濤

Research On Chinese Inner-party Inspection System

Zhai Nianxiang, Wu Di

Power supervision is always a sensitive topic. Chinese Inner-party inspection system is the power of a top-down form of supervision, which requires in-depth understanding of cadres internal public opinion, and it is the upper and lower supervision binding interaction model. Inspection system has a long history in China, and the current inspection system within the party is to follow the historical development which is a new form of the current system of our country for the Communist Party to strengthen the party system construction. With the expansion of the scope of the party patrol and further practice, a variety of problems came out. Obviously, in order for identifying problems, it has a very important practical significance to improve the inspection system within the party.

Chinese Inner-party inspection system; expression of public opinion; innovative ways

D262.6

A

1673-1794(2017)03-0043-04

翟年祥，安徽大學管理學院教授，碩士生導師，研究方向：公共管理、社會學；吳迪，安徽大學管理學院碩士生(合肥 230601)。

2016-07-18