最嚴格環(huán)境保護制度：內(nèi)涵、框架與改革思路

俞海 張永亮 夏光 馮燕

根據(jù)最嚴格環(huán)境保護制度提出的背景和被賦予的使命，可以將其理解為：在當前

經(jīng)濟社會發(fā)展階段和技術(shù)水平條件下，為解決突出生態(tài)環(huán)境問題、確保生態(tài)環(huán)境

閾值底線不被逾越和突破，以及滿足生態(tài)文明建設(shè)目標需求和要求而制定的更具

剛性和約束力、且能夠有效實施和執(zhí)行的環(huán)境保護制度。最嚴格環(huán)境保護制度的

基本框架包括制度目標、制度體系、制度執(zhí)行與制度考核等要素，具有階段性與

動態(tài)性、科學性與公平性、區(qū)域性與差異性、可達性與有效性等基本特征。長期

來看，建立和完善最嚴格的環(huán)境保護制度是整個制度體系的剛性化和嚴格化，需

要對當前制度體系進行整體和系統(tǒng)改造，對制度框架中各要素進行普遍升級，最

終建立最嚴格的環(huán)境法治、環(huán)境管控和環(huán)境經(jīng)濟制度體系。其中，環(huán)境法治制度

要成為統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境保護全局的根本性制度，法律體系要體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標要求，

環(huán)境司法要成為解決環(huán)境問題的主要途徑和手段，環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法體系要體現(xiàn)獨

立性、權(quán)威性和剛性；環(huán)境管控制度要圍繞環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境健康風險防控目

標、為社會公眾提供優(yōu)良的環(huán)境公共產(chǎn)品、實現(xiàn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型而進行設(shè)計和

改進；環(huán)境經(jīng)濟制度要能夠在生態(tài)環(huán)境保護資源配置中發(fā)揮決定性作用，促使經(jīng)

濟活動朝著資源節(jié)約和環(huán)境友好的方向調(diào)整。長期來看，建立和完善最嚴格環(huán)境

保護制度需要結(jié)合當前的環(huán)境管理能力和需求，在現(xiàn)有的環(huán)境保護制度框架下，

將一部分亟需建立、改進或落實的制度嚴格化，以解決目前最為突出的環(huán)境和制

度問題。

關(guān)鍵詞 最嚴格；環(huán)境保護制度；內(nèi)涵；框架；改革思路

中圖分類號 F205文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2014）10-0001-05 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.10.001

黨的十八大明確提出“加強生態(tài)文明制度建設(shè)，完善最嚴格的環(huán)境保護制度”^[1]。習近平總書記在中央政治局第六次集體學習會上強調(diào)指出“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”^[2]。黨的十八屆三中全會進一步圍繞生態(tài)環(huán)境保護體制改革、加快生態(tài)文明制度建設(shè)作出了具體的戰(zhàn)略部署，提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”^[3]。這是黨和國家面對嚴峻的環(huán)境形勢，確保生態(tài)環(huán)境底線不被逾越，用制度保護環(huán)境，從根本上推動生態(tài)系統(tǒng)保護和環(huán)境質(zhì)量改善，從而推動實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國宏偉目標的重大決策。認識和理解最嚴格環(huán)境保護制度的內(nèi)涵，提出未來的改革思路和方向，有助于決策者更好地構(gòu)建國家環(huán)境治理體系，通過環(huán)境保護頂層設(shè)計，推進環(huán)境保護制度改革與調(diào)整，推動環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，真正發(fā)揮環(huán)境保護保障生態(tài)文明建設(shè)的作用和使命。

1 最嚴格環(huán)境保護制度的內(nèi)涵

1.1 關(guān)于最嚴格環(huán)境保護制度的主要爭論

雖然“最嚴格環(huán)境保護制度”是黨中央文件中的正式表述，但是對于最嚴格環(huán)境保護制度是什么、其內(nèi)涵和基本要素是什么，當前并沒有權(quán)威的界定和解釋，不同部門、學者存在不同的認識和爭論。焦點主要集中在如何理解“最嚴格”、“最嚴格環(huán)境保護制度的調(diào)整范疇”等。

如何理解“最嚴格”？有觀點認為，這主要是為了表達政府的決心和態(tài)度，即通過實施一系列剛性的、嚴格的措施，解決資源環(huán)境問題，是一種符合中國語言習慣和思維方式的非科學表述。也有觀點認為，最嚴格的環(huán)境保護制度主要在于是否體現(xiàn)出了相比較過去更為嚴格的法律法規(guī)、相關(guān)標準，是不是更接近于國際先進水平、有沒有采用更剛性的政策手段，同時，“最嚴格”還應當具有清晰明確的目標指標。還有觀點認為，“最嚴格”體現(xiàn)的是一種底線主張，即生態(tài)環(huán)境已經(jīng)退化到閾值底線，實行“最嚴格”的環(huán)境保護制度是為了確保閾值底線不被逾越和突破。

如何理解“最嚴格環(huán)境保護制度的調(diào)整范疇”？有觀點認為，環(huán)境保護制度的嚴格化不是覆蓋所有的環(huán)境保護基本制度，而是針對當前嚴峻的環(huán)境形勢和問題就某些關(guān)鍵性的、具有指揮棒作用的核心制度進行調(diào)整。也有觀點認為，最嚴格環(huán)境保護制度應該是環(huán)境保護制度整體的嚴格化和剛性化，是系統(tǒng)的調(diào)整和升級。

客觀理解“最嚴格環(huán)境保護制度”提法的內(nèi)涵，需要以歷史唯物辯證的方法從制度的基本要素出發(fā)，根據(jù)其產(chǎn)生的背景、當前的狀態(tài)以及未來要發(fā)揮的作用等方面予以全面考察。

1.2 最嚴格環(huán)境保護制度的內(nèi)涵

環(huán)境保護制度是在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域制定或形成的，一切有利于支持、推動和保障生態(tài)環(huán)境保護工作的各種引導性、規(guī)范性和約束性規(guī)定及準則，它包括一系列具體的制度目標、制度體系和執(zhí)行考核機制，并且與一定發(fā)展階段下的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、技術(shù)條件和管理能力相適應。在當前推進生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，環(huán)境保護制度應是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，是將生態(tài)環(huán)境保護主流化到經(jīng)濟社會發(fā)展進程中的重要保障。

根據(jù)最嚴格環(huán)境保護制度提出的背景和出發(fā)點，對最嚴格環(huán)境保護制度內(nèi)涵的理解和認識應把握以下幾個關(guān)鍵判斷：

（1）“最嚴格環(huán)境保護制度”作為一個政治表述，不是純粹科學意義上的概念。從政治表述的角度看，其體現(xiàn)的是最高的國家政治意愿，雖然不是科學意義上的概念，但是在制定和執(zhí)行具體制度時應遵循科學合理性，制度的設(shè)計和制定要有科學基礎(chǔ)。“最嚴格”是建立在對環(huán)境形勢的合理、正確判斷之上，建立在對環(huán)境問題的科學、準確分析之上。

（2）“最嚴格環(huán)境保護制度”在本質(zhì)上是一個相對意義上的概念，不是絕對性概念。從歷史縱向角度看，在當時一定的經(jīng)濟、社會、技術(shù)水平和條件下，環(huán)境保護制度如環(huán)境保護目標、法規(guī)、標準、政策或監(jiān)管執(zhí)法等可能是最嚴格的，但是在新的發(fā)展階段和條件下，這些制度有了新的發(fā)展，比過去的更為嚴格。從地區(qū)或國家橫向角度看，我國當前發(fā)展階段下制定和執(zhí)行的環(huán)境保護制度可能比其他先進發(fā)達國家當時同等發(fā)展階段下的制度要更為嚴格，甚至在某些具體制度方面與其當前的一樣嚴格或更為嚴格。

（3）“最嚴格環(huán)境保護制度”是整個環(huán)境保護制度體系的升級與優(yōu)化。但是在具體操作中，需要根據(jù)所要解決問題的重要性與緊迫性，分階段就具體的制度進行重點突破和改進。特別是在當前的環(huán)境形勢下，應準確識別最需要改進和調(diào)整的制度，發(fā)揮杠桿性作用。

（4）“最嚴格環(huán)境保護制度”是制度設(shè)計、執(zhí)行、考核等不同階段全過程的嚴格化。“最嚴格”不僅體現(xiàn)在制度設(shè)計過程中，如提高環(huán)境標準、嚴格環(huán)境準入條件等，還體現(xiàn)在制度的執(zhí)行與績效評估考核過程中，如環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、環(huán)境問責、環(huán)境損害賠償?shù)炔淮蛘劭邸?/p>

（5）“最嚴格環(huán)境保護制度”應該是能夠得到最有效實施和執(zhí)行的環(huán)境保護制度。有效實施和執(zhí)行有兩重涵義，一是實施和執(zhí)行效果好，能夠?qū)崿F(xiàn)制度的設(shè)計目標，獲得期望的結(jié)果；二是實施和執(zhí)行的效率高，即制度實施和執(zhí)行的經(jīng)濟、行政和社會成本低，成本收益率高，可以用較小的成本和代價實現(xiàn)預期的目標。

（6）“最嚴格環(huán)境保護制度”是為解決已經(jīng)退化到閾值底線的生態(tài)環(huán)境問題而提出的制度和政策調(diào)整的主張。因此，制度調(diào)整的傾向是更加剛性化和更有約束力，需要采取更為嚴格的措施和政策等，目的是為了確保生態(tài)環(huán)境閾值底線不被逾越和突破。

綜合以上分析，可以將“最嚴格環(huán)境保護制度”理解為：在當前經(jīng)濟社會發(fā)展階段和技術(shù)水平條件下，為解決突出生態(tài)環(huán)境問題、確保生態(tài)環(huán)境閾值底線不被逾越和突破，以及滿足生態(tài)文明建設(shè)目標需求和要求而制定的更具剛性和約束力、且能夠有效實施和執(zhí)行的環(huán)境保護制度。它包括一系列具體目標、體系、執(zhí)行與考核等。

長期來看，建立和完善最嚴格的環(huán)境保護制度是整個環(huán)境保護制度體系的剛性化和嚴格化，是對當前制度體系整體和系統(tǒng)的改造，是對制度框架中各要素的普遍升級，從而適應建立系統(tǒng)完整生態(tài)文明制度體系的要求。

短期來看，建立和完善最嚴格環(huán)境保護制度是要結(jié)合當前的環(huán)境管理能力和需求，在現(xiàn)有的環(huán)境保護制度框架下，將一部分亟需建立、改進或落實的制度嚴格化，以解決目前最為突出的環(huán)境和制度問題。這些制度要明確問題導向，注重可操作性和可達性；要明確目的和標準，注重源頭控制和全過程管理；要明確制度對象和主體責任，注重考核問責和監(jiān)管執(zhí)法；要明確市場的決定性作用，注重運用經(jīng)濟手段解決環(huán)境問題。

2 最嚴格環(huán)境保護制度的基本框架與特征

2.1 最嚴格環(huán)境保護制度的基本框架

根據(jù)最嚴格環(huán)境保護制度的內(nèi)涵以及關(guān)于制度的一般界定，最嚴格的環(huán)境保護制度框架可以包括四個方面的內(nèi)容，其制度框架見圖1。

（1）制度目標。最嚴格的環(huán)境保護制度應當具有明確的制度目標。一方面是明確環(huán)境保護的最終目的和總體預期目標，另一方面是明確環(huán)境保護的階段性重點領(lǐng)域，選擇合適的指標，以劃定紅線的方式設(shè)定清晰的管理目標。

（2）制度體系。最嚴格的環(huán)境保護制度需要具體的制度體系來支撐。按照制度屬性即法律、行政和經(jīng)濟屬性分類，主要包括：最嚴格的法治制度體系，如環(huán)境立法、環(huán)境司法、環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法等，依靠嚴格的環(huán)境法治保障最嚴格環(huán)境保護制度的威懾力；最嚴格的環(huán)境管控制度體系，如環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評價、環(huán)境準入、環(huán)境標準、總量控制制度等，依靠嚴格的規(guī)管制度優(yōu)化國土空間和產(chǎn)業(yè)布局、強化環(huán)境污染的全過程防控、推動環(huán)境質(zhì)量改善；最有效的環(huán)境經(jīng)濟制度體系，如環(huán)境稅費、排污交易、綠色信貸、環(huán)境污染責任保險、生態(tài)補償、環(huán)境損害賠償?shù)?，依靠嚴格的市場調(diào)節(jié)手段糾正“資源低價、環(huán)境廉價”的現(xiàn)象。

（3）制度執(zhí)行。最嚴格環(huán)境保護制度的執(zhí)行需要建立政府、企業(yè)、公眾的制衡和伙伴關(guān)系，提高環(huán)境公共治理能力。要提高政府的規(guī)制者和服務者作用，強化企業(yè)的責任和實施主體作用，發(fā)揮公眾的參與和監(jiān)督作用。同時，還要建立職能統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)有序的政府管理體制，促進企業(yè)履行環(huán)境責任，暢通公眾的參與和監(jiān)督渠道，從而解決生產(chǎn)者和消費者、污染者和被損害者、保護者和受益者之間存在的矛盾和問題。

（4）制度考核。最嚴格環(huán)境保護制度的順利實施，還要建立相應的的責任考核體系，這一考核體系不僅要能體現(xiàn)各級政府、部門上下級之間主導的考核，還要探索公眾、第三方機構(gòu)或組織參與的績效考核機制。通過對制度實施和執(zhí)行的評價考核，可以監(jiān)督制度的實施績效，同時，還有利于不斷完善和優(yōu)化制度體系、調(diào)整制度目標。

2.2 最嚴格環(huán)境保護制度的特征

最嚴格環(huán)境保護制度的內(nèi)涵決定了其區(qū)別于一般意義上環(huán)境保護制度的特征，這些特征是確定未來改革思路和內(nèi)容的基礎(chǔ)和依據(jù)。

（1）階段性與動態(tài)性。“最嚴格”是動態(tài)的變化過程而非靜止不變的狀態(tài)，在制定具體的制度政策時，要充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展階段、環(huán)境管理、監(jiān)測、科技支撐能力條件等能否適應最嚴格環(huán)境保護制度倒逼的強度，充分評估最嚴格環(huán)境保護制度可能帶來的后果，制定了制度但無法落實的情況。最嚴格的環(huán)境保護制度也不應是一成不變的制度，需要與國家和不同地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展階段及環(huán)境管理能力相適應，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量變化、環(huán)境管理需求不斷調(diào)整，充分體現(xiàn)出時效性和階段性。

（2）科學性與公平性。設(shè)計和制定最嚴格的環(huán)境保護制度應遵循自然科學與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，確保制度本身的科學合理，為實施和執(zhí)行制定降低成本，也易于實現(xiàn)制度預期的目標。同時，由于環(huán)境權(quán)益和責任應是公平分配和平等的，不同區(qū)域、群體都應擁有平等地享有環(huán)境公共服務和良好環(huán)境質(zhì)量的權(quán)利，也負有平等地履行保護環(huán)境的責任和義務，因此，在建立和實施最嚴格的環(huán)境保護制度時，不僅要考慮能夠保證環(huán)境權(quán)益在不同區(qū)域、群體、保護者和受益者之間的公平分配，還要能夠推動各個社會主體積極參與環(huán)境保護，履行環(huán)境義務，解決“守法成本高、違法成本低”的問題。

（3）區(qū)域性與差異性。最嚴格的環(huán)境保護制度不應是“一刀切”的制度。要充分考慮不同區(qū)域、流域經(jīng)濟社會發(fā)展階段和環(huán)境管理支撐能力的差異性。此外，環(huán)境要素由于流域、區(qū)域的差異性，在設(shè)定具體的目標、落實相關(guān)的政策、進行監(jiān)督考核等方面都存在更大的難度。因此在具體的紅線指標和目標的設(shè)定上，還要考慮流域、區(qū)域差異，分流域、分區(qū)域、分重點、分階段提出不同的目標指標^[4]。

（4）可達性與有效性。最嚴格的環(huán)境保護制度設(shè)計要具備可操作性，設(shè)定的目標及采取的措施等要充分考慮各有關(guān)因素，使其具備可實現(xiàn)性。同時，這些制度和相關(guān)配套政策等能夠得到有效實施，既能實現(xiàn)預期的目標，取得較好的制度和政策效果，又能有較高的執(zhí)行效率和較高的執(zhí)行成本收益率^[5]。

3 最嚴格環(huán)境保護制度的改革思路

長期來看，應當圍繞最嚴格環(huán)境保護制度的內(nèi)涵，面向生態(tài)文明建設(shè)要求以及環(huán)境質(zhì)量改善的目標，根據(jù)環(huán)境保護制度的不足和差距，對當前的制度進行整體、系統(tǒng)和全面的改造，推動整個環(huán)境保護制度體系的剛性化，建立最嚴格的環(huán)境法治、環(huán)境管控和環(huán)境經(jīng)濟制度體系。

3.1 環(huán)境法治制度：統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境保護全局的基本制度

若用制度保護環(huán)境，那么在最嚴格的環(huán)境保護制度體系中，最重要的是環(huán)境法治制度要成為統(tǒng)領(lǐng)和指導環(huán)境保護全局的根本性制度和最高意志。

（1）法律體系要體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標要求。一方面，要以滿足生態(tài)文明建設(shè)目標要求為指向，修改環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法和各專項法，將生態(tài)文明建設(shè)中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的要求以及相關(guān)配套的體制、機制和政策工具保障落實固化到法律文本中，將環(huán)境保護追求實現(xiàn)的最高目標和有效途徑等以法律的形式固定下來，體現(xiàn)強制性、嚴肅性和約束力。另一方面，要對民法、經(jīng)濟法、刑法、行政法等傳統(tǒng)部門法進行“生態(tài)化”改造，將生態(tài)系統(tǒng)管理的基本準則貫穿于其立法和修法全過程，彰顯環(huán)境保護的地位，保障公民的環(huán)境權(quán)益。

（2）環(huán)境司法要成為解決環(huán)境問題的主要途徑和手段之一。要以對公民環(huán)境權(quán)益的保護為出發(fā)點和落腳點，充分發(fā)揮環(huán)境司法的保障作用，強化環(huán)境司法救濟途徑，更多地使用環(huán)境司法途徑解決環(huán)境糾紛問題。需要完善環(huán)境損害救濟的司法制度，健全環(huán)境損害救濟途徑，增設(shè)行政裁決、公益訴訟等對保障公民環(huán)境權(quán)益具有積極意義的救濟方式。

（3）環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法體系要體現(xiàn)獨立性、權(quán)威性和剛性。環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法體系的設(shè)計要體現(xiàn)獨立性和權(quán)威性，在具體的監(jiān)管執(zhí)法中要體現(xiàn)嚴格性和嚴肅性，避免地方政府和其他部門的不適當干預和干擾。環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法的體制安排可根據(jù)中央和地方的環(huán)境事權(quán)和財權(quán)安排、監(jiān)管執(zhí)法的實際成本和效果、以及環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的實際需求和能力進行設(shè)計，而不是簡單地推行所謂的垂直管理或者綜合執(zhí)法。

3.2 環(huán)境管控制度： 以環(huán)境質(zhì)量改善為核心目標的管理性制度

環(huán)境管控制度是環(huán)境保護部門在環(huán)境法治制度下具體的管理性制度和工作抓手。建立和完善最嚴格的環(huán)境管控制度的總體方向是要圍繞環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境健康風險防控目標、為社會公眾提供優(yōu)良的環(huán)境公共產(chǎn)品、實現(xiàn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型而進行設(shè)計和改進。這需要按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的總體思路進行制度調(diào)整和安排。

（1）源頭嚴防制度設(shè)計與安排要重點體現(xiàn)和發(fā)揮保護生態(tài)環(huán)境的導向性和指揮棒作用。例如，建立綠色國民經(jīng)濟核算體系，為評估經(jīng)濟社會發(fā)展的資源消耗和環(huán)境損害提供基礎(chǔ)依據(jù)和標準；環(huán)境規(guī)劃需要按照生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境要素完整性及協(xié)同性等設(shè)定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標，圍繞生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境健康風險目標配置各項政策工具和手段；環(huán)境準入需要根據(jù)流域和區(qū)域的資源環(huán)境承載力以及生態(tài)保護紅線的要求等設(shè)置產(chǎn)業(yè)準入門檻；環(huán)境影響評價制度需要在項目、規(guī)劃和戰(zhàn)略層面都要以環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風險可接受水平為基本準則與前置條件。

（2）過程嚴管制度設(shè)計與安排要體現(xiàn)管理的嚴密性、嚴格性與有效性。過程嚴管制度設(shè)計的基本思路可從其作用的范圍、對象以及方式和效果等方面出發(fā)。從其作用范圍看，生態(tài)環(huán)境保護制度一方面需要覆蓋包括生產(chǎn)、消費、分配和流通在內(nèi)的經(jīng)濟全過程，這要求在各個環(huán)節(jié)都要建立管控制度；另一方面需要統(tǒng)籌從天空到陸地和海洋、統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物，這要求建立基于生態(tài)系統(tǒng)完整性和統(tǒng)一監(jiān)管所有環(huán)境介質(zhì)的生態(tài)環(huán)境保護管理體制。從其作用對象看，不僅需要約束排污企業(yè)和生態(tài)破壞者的行為，也需要約束黨政領(lǐng)導干部特別是具有決策權(quán)和資源調(diào)配權(quán)力的領(lǐng)導干部。這要求針對企業(yè)建立一套清晰、完整、基于環(huán)境資源承載能力和環(huán)境質(zhì)量改善的排污許可制度；針對決策者建立體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求的績效和政績考核制度；針對社會公眾建立理性有效參與生態(tài)環(huán)境保護的公眾參與制度。從其作用的方式和效果看，要確保制度執(zhí)行的剛性和有效性，需要建立獨立和權(quán)威的生態(tài)環(huán)境保護督查體系，重點督查法律、制度和政策在地方層面是否得到全面貫徹執(zhí)行，督查法律、制度和政策等是否設(shè)計合理有效等。

（3）后果嚴懲制度要體現(xiàn)懲罰的威懾力。這不僅要求對造成不良生態(tài)環(huán)境后果行為者的懲罰與其切身的政治、經(jīng)濟和社會利益直接掛鉤，還要求懲罰的力度高到足以使其不敢以身試法，切實解決黨政領(lǐng)導者盲目決策導致生態(tài)環(huán)境破壞、企業(yè)惡意排污等長期困擾生態(tài)環(huán)境保護的問題。針對黨政領(lǐng)導決策者，不僅要通過政績考核建立黨政同責的終身責任追究制度，而且要探索運用司法途徑追究其法律責任，如環(huán)境瀆職和失職罪等；針對企業(yè)惡意排污者，除了追究其民事責任，對其進行經(jīng)濟懲罰以補償污染損害以外，還要追究其刑事責任，從制度上解決“違法成本低，守法成本高”的痼疾。

3.3 環(huán)境經(jīng)濟制度：建立能夠在生態(tài)環(huán)境保護資源配置中發(fā)揮決定性作用的市場和價格制度

環(huán)境經(jīng)濟制度應該能夠通過市場和價格調(diào)節(jié)機制充分體現(xiàn)環(huán)境資源成本，使經(jīng)濟活動朝著資源節(jié)約和環(huán)境友好的方向調(diào)整和改進，使生態(tài)破壞和環(huán)境污染者賠償其產(chǎn)生的負面外部環(huán)境成本，使生態(tài)環(huán)境保護者的正面外部環(huán)境成本得到補償。

（1）建立綠色的財稅金融制度體系。包括建立綠色公共財政體系；推進環(huán)境稅改革；制定基于環(huán)境成本考慮的資源性產(chǎn)品定價政策；完善和深化綠色信貸、環(huán)境污染責任保險、綠色貿(mào)易政策體系等。

（2）探索建立以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的區(qū)域、企業(yè)排放指標核定和有償使用體系，以及相應的排污權(quán)交易市場。包括研究制定主要污染物排污權(quán)有償使用和交易指導意見及有關(guān)技術(shù)指南，擴大排污權(quán)有償使用和交易試點范圍等。

（3）加快建立和實施污染損害賠償制度和生態(tài)補償制度。制定系列環(huán)境污染損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范和相應的后續(xù)賠償制度。針對流域、重要生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、資源枯竭型城市五大領(lǐng)域，逐步構(gòu)建生態(tài)補償機制和政策體系，推動建立國家生態(tài)補償專項資金。

（編輯：李 琪）

參考文獻（References）

[1]胡錦濤. 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗：在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[N]. 人民日報， 2012-11-09. [ Hu Jintao. Firmly March on the Patch of Socialism with Chinese Characteristics and Strive to Complete the Building of a Moderately Prosperous Society in all Respects： Report to the Eighteenth National Congress of the Communist Party of China[N]. Peoples Daily， 2012-11-09.]

[2]習近平. 堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策努力走向社會主義生態(tài)文明新時代[EB/OL]. http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0525/c64094-21611332.html [Xi Jinping. Insist on the Basic National Policy on Conserving Resources and Protecting Environment and Move Towards a New Era of Socialist Ecological Civilization. [EB/OL]. http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0525/c64094-21611332.html ]

[3]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）[EB/OL]. http：//politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html [CCP Central Committee Resolution Concerning Some Major Issues in Comprehensively Deepening Reform （Passed at the 3rd Plenary Session of the 18th Central Committee of the Chinese Communist Party） [EB/OL]. http：//politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html ]

[4]建立和完善最嚴格的環(huán)境保護制度[N]. 中國環(huán)境報，2013-09-16. [Establish and Improve the Strictest Environmental Protection System[N]. China Environment News， 2013-09-16.]

[5]童克難，高楠. 解讀最嚴格的環(huán)境保護制度[N]. 中國環(huán)境報，2013-08-28. [Tong Kenan， Gao Nan. Interpretation of the Strictest Environmental Protection System[N]. China Environment News， 2013-08-28.]

Strictest Environmental Protection Institution： Concept， Framework and Reform Direction

YU Hai1 ZHANG Yongliang1 XIA Guang1 FENG Yan2

（1. Policy Research Center for Environment and Economy， Beijing 100029，China；

2. Policy and Regulation Department of Ministry of Environmental Protection， Beijing 100035，China）

Abstract According to its political background and mission， the strictest environmental

protection institution can be comprehended as： under current stage of economic and

social development and technology conditions， an environmental protection

institution system for solving outstanding environmental problems， ensuring the

ecological bottom line not been crossed， as well as to meet the needs and goals of

ecological civilization， such as stricter， more effective and implementable

system than current system. The framework of strictest environmental protection institution

system includes the elements such as institutional targets， system， implementation

and evaluation， with the characteristics such as periodic and dynamic， scientific and

fairness， regional and differences， achievable and effectiveness. In the longterm， the

establishment of the strictest environmental protection institution is to reform the

overall environmental protection system comprehensively and systematically， and

promote the rigorous of the entire environmental protection system， in order to

ultimately establish the strictest environmental law， management and economic

system. Among them， the environmental legal system needs to be fundamental to

guide the overall environmental protection， the laws should reflect the objectives

and requirements of ecological civilization， environmental justice should be the main

way to solve environmental problems， and environmental regulation and

enforcement system should reflect the independence， authority and rigidity. The

environmental control system should focus on the goals of improving the

environment quality and preventing environmental risk， providing excellent

environmental products for the public， and achieving strategic environmental

management transformation. The environmental economic system should be able to

play a decisive role in the allocation of environmental resources， in order to promote

economic activity towards a resourcesaving and environmentfriendly reorientation.

In the shortterm， based on current institutional framework and environmental

management capacity， it is needed to improve the institutions which are urgent for

solving the most prominent environmental and institutional issues.

Key words strictest； environmental protection institution； concept； framework； reform direction