PPP模式下收費(fèi)公路項目最低需求風(fēng)險研究

趙瑞瑞　姚國鑫

摘要：為鼓勵社會資本以政府和社會資本合作（PPP）模式參與收費(fèi)公路項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，需要合理分配項目風(fēng)險?，F(xiàn)從收費(fèi)公路回報機(jī)制和項目的收入——成本關(guān)系方面。分析收費(fèi)公路的收益影響因素及對風(fēng)險的可控性，根據(jù)政府的財政承受能力制定具體方案既不損害社會利益，也在資本方可承受范圍內(nèi)設(shè)定最低需求風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：收費(fèi)公路；PPP；風(fēng)險最低需求

中圖分類號：F540.34文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2017）04-0129-02

一、收費(fèi)公路回報機(jī)制分析

（一）使用者付費(fèi)

使用者付費(fèi)機(jī)制是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。項目公司直接從最終用戶處收取費(fèi)用，以回收項目的建設(shè)和運(yùn)營成本并獲得合理收益。項目公司的收益水平與項目的實際需求量直接掛鉤，政府將需求風(fēng)險最大程度的轉(zhuǎn)移給項目公司，而且不用提供財政補(bǔ)貼，并且可以通過與需求掛鉤的回報機(jī)制激勵項目公司提高項目產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量。

（二）可行性缺口補(bǔ)助

可行性缺口補(bǔ)助是指使用者付費(fèi)不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分?？尚行匀笨谘a(bǔ)助的形式具體可能包括土地劃撥、投資入股、投資補(bǔ)助、優(yōu)惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權(quán)、授予項目相關(guān)開發(fā)收益權(quán)等其中的一種或多種。政府提供的優(yōu)惠政策將有利于項目公司規(guī)避一定的需求風(fēng)險。

二、收費(fèi)公路項目收入成本分析

（一）收入分析

對于收費(fèi)公路而言，其使用者付費(fèi)的最主要來源是車輛通行費(fèi)收入，測算公式為：R=V=lnTvxLxD

式中：R——年收費(fèi)收入（元）；

R_{v——車型v的年平均日交通量（扣除免征車輛后，輛/日）；}

TR_{v——車型v的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（元/車公里）；}

L——擬建項目里程（公里）；

D——收費(fèi)天數(shù)（日）。

從測算公式可以看出，對于收費(fèi)公路項目而言，收費(fèi)里程和年收費(fèi)天數(shù)是確定的。根據(jù)《收費(fèi)公路管理條例》，經(jīng)營性公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會同同級價格主管部門審核后，報本級人民政府審查批準(zhǔn)。其定價由政府參與，一般不會超過現(xiàn)有區(qū)域類似項目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因此可參照現(xiàn)有已批復(fù)通車項目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

路段交通量的大小由項目輻射區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素決定，主要以采用“四階段法”進(jìn)行預(yù)測得到。項目實際運(yùn)營過程中，由于區(qū)域?qū)嶋H條件的變化或者受預(yù)測人員的限制，實際的交通量與預(yù)測交通量會存在一定的誤差，且項目公司基本無法通過提高自身管理水平等因素控制該風(fēng)險。

（二）成本分析

收費(fèi)公路項目的成本包括建設(shè)成本和運(yùn)營維護(hù)成本。PPP模式下的收費(fèi)公路項目期限通常較長，一般為25年至30年不等，因此在長期的收費(fèi)公路運(yùn)營過程中，應(yīng)當(dāng)綜合考慮通貨膨脹、物價上漲和收費(fèi)管理人員工資變化等各種因素對運(yùn)營維護(hù)成本的影響。

成本風(fēng)險可以通過項目公司提高自身的管理水平、進(jìn)行成本控制等項目全周期中的一系列因素進(jìn)行控制，項目公司對該風(fēng)險具有控制力，且通過降低成本支出可激勵項目公司提高項目收益水平。

（三）收入——成本機(jī)制

收費(fèi)公路的收入主要是來源于車輛通行費(fèi)，運(yùn)營期的收入變動趨勢與項目交通量的發(fā)展趨勢保持一致。在項目運(yùn)營通車初期，交通量逐漸增加且增長速度較快，隨著項目影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及路網(wǎng)建設(shè)，交通量增長速度逐漸降低，交通量趨于穩(wěn)定。因此收費(fèi)收入的增長趨勢也是前期增長快，中期增長速度降低，后期趨于穩(wěn)定這樣一個趨勢。根據(jù)公路項目的特點(diǎn)，運(yùn)營期成本主要包括財務(wù)成本和運(yùn)營管理成本，其中財務(wù)成本主要包括項目貸款產(chǎn)生的貸款本息；運(yùn)營管理成本主要是對道路的管理及日常和大中修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，這部分費(fèi)用隨著道路通車年限的增加而逐年增加。因此收費(fèi)公路的現(xiàn)金流特點(diǎn)是，前期虧損、后期收益。

三、最低需求風(fēng)險

社會資本的合理收益由收入和成本兩個變量因素決定。其中，成本可令社會資本通過提高自身的管理水平來控制，而收入的變動風(fēng)險主要由交通量不足產(chǎn)生，這部分風(fēng)險是不受社會資本控制的，無法通過社會資本自身的經(jīng)營管理質(zhì)量的提高來提高道路的交通量。社會資本通常只有在能夠確定其獲得收益的情形下，才會由參與PPP項目的積極性，考慮到收費(fèi)公路項目收入的社會資本不可控性，需要政府設(shè)定最低需求以保障社會資本的最低收益。

最低需求，是政府在PPP項目中，按照合同約定向社會資本保證的一個最低量值，如果低于這個量值，則需要政府予以補(bǔ)足，若高于這個量值，需要設(shè)置超額收益分配機(jī)制。具體到收費(fèi)公路項目，如果項目實際運(yùn)營過程中，無法達(dá)到設(shè)定的最低需求，則由政府補(bǔ)足差額部分；若高于，則由政府參與超額收益分配。

最低需求與固定回報具有明顯的不同，在明確最低需求由政府承擔(dān)的原則下，也不一定能保證社會資本的投資回報率，因為最低需求只是社會資本投資回報的一個變量，社會資本回報的最終表現(xiàn)還要取決于項目的管理水平、成本控制等全生命周期中的一系列因素?！痘A(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二十一條：政府不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項。因此在具體的PPP項目中，要明確最低需求，不可將兩者混淆。

四、最低需求設(shè)置方式

（一）根據(jù)收入設(shè)置最低需求

收費(fèi)公路的收入發(fā)展趨勢是，前期增長快，中期增長速度降低，后期趨于穩(wěn)定。最低需求按照這一趨勢設(shè)置，與預(yù)測的收入保持同樣的發(fā)展態(tài)勢。

（二）根據(jù)財政支出成本設(shè)置

根據(jù)政府財政支出成本測算，在保證社會資本沒有負(fù)的現(xiàn)金流或者一定收益的基礎(chǔ)上測算出的一個最低需求線，這就保障了社會資本無需在運(yùn)營期進(jìn)行再融資或者投入，減輕了運(yùn)營壓力。

在實際運(yùn)營過程中，其實際收入會與預(yù)測收入有一定偏差，但是與交通量發(fā)展趨勢一致。從圖6可以看出，對于同樣的實際收入，在前期按照成本設(shè)定的最低需求模式政府補(bǔ)助金額要較按照收入設(shè)定的最低需求模式高。因此在項目實際過程中，應(yīng)根據(jù)政府財政承受能力情況進(jìn)行選擇。

綜上所述，收費(fèi)公路項目采用PPP模式，要使社會資本獲得合理收益，主要由收入和成本兩個方面決定，在成本方面社會資本可以通過提高自身的管理水平和成本控制等一系列因素進(jìn)行控制，但是收入方面則存在一定的不可控性，為了使社會資本在一定程度上確定其可以通過使用者付費(fèi)收回投資成本并獲得合理收益的可能性，吸引其參與到收費(fèi)公路的PPP項目中來，需要設(shè)置最低需求，而最低需求的設(shè)置需要從社會資本方和政府方雙方考慮，既要政府方可承受，不損害社會利益，同時也要考慮到社會資本方的收益水平及承受范圍。