湖南省煤炭資源開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境破壞的法治對(duì)策

游訓(xùn)龍

摘要：湖南省煤炭資源豐富，但在長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，一些不合理現(xiàn)象的存在對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了破壞。結(jié)合湖南省實(shí)際，現(xiàn)通過(guò)對(duì)湖南省煤炭資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀進(jìn)行分析及存在的問(wèn)題，闡述煤炭資源開(kāi)發(fā)對(duì)該省生態(tài)環(huán)境造成的破壞情況，并從法理的維度進(jìn)行分析，為解決煤炭資源開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的一系列問(wèn)題提供更充分的理論依據(jù)，也為湖南省解決煤炭資源開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞提出了幾點(diǎn)法治對(duì)策。

關(guān)鍵詞：煤炭資源開(kāi)發(fā)；生態(tài)破壞；法治對(duì)策

中圖分類號(hào)：X171

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2017）04-0061-04

湖南省煤炭資源比較豐富，產(chǎn)量在全國(guó)排名第18位，但開(kāi)發(fā)利用程度很低，缺乏對(duì)違反規(guī)劃開(kāi)發(fā)法律責(zé)任的具體規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)有的煤炭規(guī)劃形同虛設(shè)，同時(shí)缺乏有效煤炭規(guī)劃的約束指導(dǎo)，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)設(shè)置和交易不規(guī)范，資源的勘查開(kāi)發(fā)秩序較亂，爭(zhēng)搶資源問(wèn)題較為嚴(yán)重。并且湖南省煤炭資源開(kāi)發(fā)利用不合理，資源回收率低，浪費(fèi)和破壞嚴(yán)重，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。根據(jù)上述情況，結(jié)合湖南省實(shí)際，現(xiàn)通過(guò)對(duì)湖南省煤炭資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀進(jìn)行分析及存在的問(wèn)題，闡述煤炭資源開(kāi)發(fā)對(duì)該省生態(tài)環(huán)境造成的破壞情況，并從法理的維度進(jìn)行分析，為解決煤炭資源開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的一系列問(wèn)題提供更充分的理論依據(jù)，也為湖南省解決煤炭資源開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞提出了幾點(diǎn)法治對(duì)策。

一、湖南省煤炭資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

（一）煤炭在湖南省能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的重要地位

煤炭是湖南省能源消費(fèi)在主要的能源消費(fèi)中占70.2%，“十二五”期間煤炭產(chǎn)量每年產(chǎn)量達(dá)6600-8500萬(wàn)t，有力支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。而煤炭企業(yè)的傳統(tǒng)發(fā)展模式在為人們提供能源的同時(shí)，也為社會(huì)帶來(lái)了諸多問(wèn)題。加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是實(shí)現(xiàn)煤炭企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供足夠資源和環(huán)境容量的重要舉措。目前，湖南省已探明的煤炭資源總量超過(guò)85億t，累計(jì)探明的煤炭量38.69億t。長(zhǎng)期以來(lái)，湖南省資源產(chǎn)業(yè)一直是“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”的單向直線開(kāi)發(fā)模式，與之相對(duì)應(yīng)的煤炭企業(yè)發(fā)展模式則是“快速建礦、強(qiáng)力開(kāi)采、廢物排放、缺乏治理”，這種傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)模式帶來(lái)了諸多問(wèn)題。比如造成了資源的浪費(fèi)嚴(yán)重，利用率低，廢棄物嚴(yán)重污染環(huán)境，生態(tài)平衡受到嚴(yán)重破壞。

當(dāng)前煤炭資源開(kāi)發(fā)的狀況仍然與現(xiàn)實(shí)的需求存在較大差距，部分地區(qū)和企業(yè)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光和社會(huì)責(zé)任，只注重短期利益，不注重煤炭資源的綜合利用和環(huán)境治理，導(dǎo)致我國(guó)煤炭工業(yè)仍處于盲目擴(kuò)大規(guī)模、資源開(kāi)發(fā)無(wú)序、大量浪費(fèi)和粗放開(kāi)發(fā)、低效率利用、環(huán)境污染等狀況下，資源優(yōu)勢(shì)不能真正轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

（二）湖南省煤炭資源開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題

1.資源保障程度偏低、有效供給能力不足

湖南省雖然是產(chǎn)量并不多的煤炭生產(chǎn)省份，卻是煤炭消費(fèi)大省，長(zhǎng)期需要從外省調(diào)運(yùn)，湖南省煤炭資源勘查程度低，特別是可供建井的詳查和精查程度低，可采儲(chǔ)量與煤炭?jī)?chǔ)量的比例低于全國(guó)平均水平，資源保障程度偏低，有效供給能力不足，經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量少，人均占有量低，資源稟賦差。目前95%的煤礦屬于井工礦，開(kāi)采條件居世界中下等，煤炭92%集中分布在湘中和湘東南的婁底：邵陽(yáng)、衡陽(yáng)、郴州地區(qū)，湖南地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，煤層變化較大，礦點(diǎn)多，規(guī)模小，開(kāi)采技術(shù)條件復(fù)雜，這些因素影響了資源的充分開(kāi)發(fā)。

2.對(duì)煤炭資源的生產(chǎn)開(kāi)發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

顧名思義，煤炭開(kāi)發(fā)規(guī)劃是優(yōu)化煤炭生產(chǎn)開(kāi)發(fā)布局的基礎(chǔ)，而現(xiàn)行煤炭立法對(duì)煤炭規(guī)劃的相關(guān)要求都過(guò)于簡(jiǎn)單且可操作性差，同時(shí)也缺乏對(duì)違反規(guī)劃法律責(zé)任的規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)有的煤炭規(guī)劃形同虛設(shè)，也由于缺乏有效煤炭規(guī)劃的約束指導(dǎo)，造成了礦業(yè)權(quán)設(shè)置和交易亂，資源的勘查開(kāi)發(fā)秩序亂，爭(zhēng)搶資源問(wèn)題比較嚴(yán)重。

3.煤炭資源生產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的浪費(fèi)十分嚴(yán)重

煤炭是不可再生資源，其作為湖南省的主要能源，則必須對(duì)其高度重視保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用。目前，湖南省煤炭資源開(kāi)發(fā)利用不合理，資源回收率低，浪費(fèi)和破壞嚴(yán)重，全省煤礦開(kāi)采回采率平均只有35%左右，遠(yuǎn)低于全國(guó)56%的要求。有的煤礦開(kāi)采回采率甚至低至10%-15%，特別是厚煤層以及小煤礦回采率偏低，大量資源被浪費(fèi)和遺棄。另外，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的特殊和稀缺煤類也缺乏有效保護(hù)。煤炭開(kāi)采經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化和集約化程度低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，生產(chǎn)發(fā)展方式不科學(xué)，以數(shù)量型和粗放型為主的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式與以質(zhì)量效益型和集約型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式還存在較大差距。

二、煤炭資源開(kāi)發(fā)引起的生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題

（一）煤礦開(kāi)采破壞植被和水土資源

1.井工開(kāi)采導(dǎo)致土地塌陷嚴(yán)重，植被遭到較大破壞

土地耕作和植被生長(zhǎng)也受到影響，土地利用率減少，地貌的改變引發(fā)土地沙漠化，而塌陷還會(huì)引起山地、丘陵發(fā)生泥石流，山體塌陷滑移，嚴(yán)重破壞礦區(qū)的植被資源、土地資源和生態(tài)環(huán)境。

2.露天開(kāi)采直接挖損土地，破壞地表植被

這種采掘挖損多是毀滅性的，對(duì)植被和土地的破壞程度更大。

3.固體廢棄物壓占土地

煤礦開(kāi)采產(chǎn)生的煤矸石是煤炭工業(yè)排放量最大的固體廢物，而諸如此類的固體廢棄物壓占了大部分的土地，植被也遭到嚴(yán)重破壞。

4.露天煤礦和井工煤礦抽排地下水，造成地下水位大幅下降

供水緊張，水土流失嚴(yán)峻，從而導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的作物大面積減產(chǎn)，抗御災(zāi)害能力下降，土地貧瘠，植被退化，嚴(yán)重危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而未經(jīng)完善凈化的礦井水、洗煤水和矸石淋污水等也被直接排放。

（二）煤炭資源開(kāi)發(fā)對(duì)周圍環(huán)境的污染

近年來(lái)，湖南省煤炭開(kāi)采給礦區(qū)周邊農(nóng)戶及周邊環(huán)境帶來(lái)的影響越來(lái)越大。首先，開(kāi)采引發(fā)的水均衡破壞及污染。煤炭開(kāi)采伴生的地面沉降、塌陷，導(dǎo)致礦區(qū)地下水位下降，水土流失嚴(yán)重，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人畜飲水困難，農(nóng)田減少，農(nóng)作物干枯，糧食減產(chǎn)；大量地下水資源因地層破壞而滲漏礦井并被排出，對(duì)礦區(qū)周邊環(huán)境形成新的污染。同時(shí)，污水的任意排放，對(duì)地下水、當(dāng)?shù)睾恿鳌⑺疁?、農(nóng)田造成一定的污染。其次，煤礦的擴(kuò)能改造，煤矸石堆放場(chǎng)地不斷擴(kuò)大，對(duì)土地資源造成了嚴(yán)重的破壞。礦區(qū)長(zhǎng)期侵占土地并暴露于外的矸石山堆積，經(jīng)風(fēng)化和瓦解，在雨水淋濾作用下將有毒、有害物質(zhì)滲入到土壤和水環(huán)境系統(tǒng)中，導(dǎo)致地表和地下水系嚴(yán)重污染、土壤貧瘠化、植被破壞，且復(fù)耕較為困難。加之對(duì)與煤炭資源共伴生資源的綜合開(kāi)發(fā)生產(chǎn)和對(duì)煤礦礦井廢物的回收及循環(huán)利用水平比較低，進(jìn)一步加劇了資源破壞的嚴(yán)重程度。再次，隨著煤礦開(kāi)采量的逐漸加大，采空區(qū)不斷增多，造成了地表裂縫下陷、山體滑坡、危巖增多，導(dǎo)致了農(nóng)民房屋拉裂，耕地受損。礦山遇淺層開(kāi)采，井下放炮時(shí)帶來(lái)地面震動(dòng)及噪聲，使地面房屋及房屋內(nèi)人、畜安全受到嚴(yán)重影響。最后，井下抽風(fēng)排放廢氣對(duì)周邊農(nóng)戶和大氣環(huán)境的造成的污染及矸石山流動(dòng)、煤矸石放熱、尾礦堆積、滑坡等造成的其他礦山地質(zhì)災(zāi)害，都給礦區(qū)周邊環(huán)境造成了嚴(yán)重影響。

三、煤炭資源開(kāi)發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的法治對(duì)策

（一）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)

1.樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展觀

采取防治結(jié)合的方針，開(kāi)展礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查和研究工作，通過(guò)科學(xué)管理和工程技術(shù)手段開(kāi)展積極有效的治理。目前，湖南省的礦山環(huán)境管理處于被動(dòng)局面，在環(huán)境調(diào)查、治理手段等方面都落后于其他發(fā)達(dá)省份，因此要改變這種局面，就要加大科技投入力度，加強(qiáng)對(duì)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的制定，如崩塌、滑坡、泥石流的勘查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，礦山環(huán)境評(píng)價(jià)、恢復(fù)治理標(biāo)準(zhǔn)以及地面沉降檢測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作逐步實(shí)現(xiàn)法制化、規(guī)范化。

2.研究運(yùn)用新的礦山開(kāi)采技術(shù)和尾礦資源化利用途徑

湖南省礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)技術(shù)相對(duì)落后，應(yīng)推廣無(wú)公害的開(kāi)發(fā)技術(shù)手段，禁止有害的生產(chǎn)工藝。對(duì)于礦山產(chǎn)生的大量尾礦和廢棄物，可作為再生資源加以利用，如某些企業(yè)的廢料又是其他企業(yè)的原料，這就需要加強(qiáng)企業(yè)之間的信息交流。為了便于企業(yè)之間的廢料交換，提高廢礦資源的利用率，可以建立廢礦和尾礦數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)發(fā)展新型金屬、新型非金屬及常規(guī)礦物原料的替代品，降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)常規(guī)礦物原料的依賴程度。發(fā)展可再生能源和核電，擴(kuò)大利用潔凈煤和煤層氣，減少直接燃煤比重。特別是我國(guó)進(jìn)入重工業(yè)快速發(fā)展以后，能源消耗總量規(guī)模比歷史上任何一個(gè)工業(yè)化國(guó)家曾經(jīng)達(dá)到的水平都要大，由于能源的巨大消耗，必將帶來(lái)礦產(chǎn)資源的大量開(kāi)采，所以在提高煤炭資源供應(yīng)能力的同時(shí)，要加強(qiáng)煤炭資源所在地環(huán)境的保護(hù)和治理，使資源、環(huán)境和發(fā)展的比例協(xié)調(diào)，這樣不僅能促進(jìn)礦業(yè)市場(chǎng)的健康發(fā)展，更加保證了湖南省可持續(xù)發(fā)展的道路穩(wěn)步進(jìn)行。

（二）完善立法

1.完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)

健全公共財(cái)政體制是生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的首要特色，各地區(qū)應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。為節(jié)約資源，積極推行資源有償使用，全面征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)，建立礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金制度，嚴(yán)格實(shí)行排污收費(fèi)制度。對(duì)在煤炭開(kāi)采過(guò)程中所造成的地面塌陷、水土流失、泥石流、森林草地及耕地破壞等納入補(bǔ)償范圍。同時(shí)在已有法律基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合煤炭礦區(qū)環(huán)境特點(diǎn)，建立起符合湖南省的煤炭礦區(qū)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，對(duì)新礦山項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、在采礦山的環(huán)境保護(hù)和報(bào)廢礦山的環(huán)境重建以及如何推進(jìn)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制等方面，省有關(guān)部門(mén)應(yīng)該通過(guò)舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或其他形式，征求有關(guān)專家和公眾意見(jiàn)，盡快研究、制訂出煤炭礦山環(huán)境破壞補(bǔ)償?shù)男罗k法，使之法律規(guī)定明確化。

對(duì)環(huán)境保護(hù)而言，湖南省貫徹的是“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞，誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)使用，誰(shuí)付費(fèi)”的制度，這一制度不僅沒(méi)有得到很好貫徹，而且在制度設(shè)計(jì)上存在明顯缺陷，就是缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的補(bǔ)償規(guī)定。

生態(tài)補(bǔ)償之要求補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)有三類，一是對(duì)生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)者給以補(bǔ)償，二是對(duì)生態(tài)破壞中的受損者給以補(bǔ)償，三是對(duì)減少生態(tài)破壞者給以補(bǔ)償。在煤炭資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，對(duì)維護(hù)生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)者給以補(bǔ)償，如對(duì)煤炭開(kāi)采過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究、生態(tài)信息等公共物品，通過(guò)補(bǔ)貼那些提供生態(tài)保護(hù)這種公共物品的單個(gè)的經(jīng)濟(jì)主體，以激勵(lì)他們的積極性。同時(shí)，對(duì)因煤炭開(kāi)采而遭受損失者給以補(bǔ)償，如因煤炭開(kāi)采導(dǎo)致農(nóng)民農(nóng)田減少、農(nóng)作物干枯、耕地受損、農(nóng)民房屋拉裂等，對(duì)這些遭受損失的農(nóng)民應(yīng)予以補(bǔ)償。目前，煤炭開(kāi)采對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞作用已不容置疑，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理已迫在眉睫。因此，在煤炭開(kāi)采過(guò)程中也應(yīng)該對(duì)減少生態(tài)破壞者給以補(bǔ)償。如上種種，都應(yīng)該給以明確的法律規(guī)定。

2.加快煤炭立法步伐

（1）必須大力加強(qiáng)煤炭法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“依法治煤”

遵守國(guó)家制定的《中華人民共和國(guó)煤炭法》（以下簡(jiǎn)稱《煤炭法》），在必要時(shí)制定相應(yīng)行政法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章，如制定《煤炭生產(chǎn)開(kāi)發(fā)條例》。完善煤炭立法，有效促進(jìn)煤炭生產(chǎn)開(kāi)發(fā)法治建設(shè)，促進(jìn)煤炭資源的保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用。同時(shí)要做好法治宣傳教育，提高人們的煤炭法治意識(shí)，嚴(yán)格加強(qiáng)日常監(jiān)管執(zhí)法，保證法律實(shí)施的穩(wěn)定性，減少運(yùn)動(dòng)式的突擊性整治活動(dòng)。在此過(guò)程中，特別是要建立健全對(duì)各種違反煤炭生產(chǎn)開(kāi)發(fā)立法規(guī)定和政策要求行為的責(zé)任追究制度，即必須對(duì)違反煤炭生產(chǎn)開(kāi)發(fā)有關(guān)規(guī)定和要求的行為設(shè)定責(zé)任，對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員、煤炭企業(yè)及其從業(yè)人員、中介機(jī)構(gòu)及其工作人員的責(zé)任進(jìn)行進(jìn)一步明確，加大對(duì)各有關(guān)責(zé)任主體違法違規(guī)行為的懲處和打擊力度，切實(shí)保障相關(guān)立法規(guī)定和政策要求的貫徹實(shí)施。

（2）嚴(yán)格實(shí)行煤炭行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

要實(shí)現(xiàn)煤炭資源的可持續(xù)發(fā)展，就必須建設(shè)高產(chǎn)高效集約化礦井，逐步取代小煤礦，減少煤炭資源浪費(fèi)。這就要求建立煤炭勘探、開(kāi)發(fā)準(zhǔn)入制度，提高煤炭行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)開(kāi)辦煤炭企業(yè)條件的規(guī)定進(jìn)一步完善。對(duì)于已有企業(yè)而言，要嚴(yán)格煤炭生產(chǎn)許可證的發(fā)放條件，根據(jù)煤炭資源賦予情況和開(kāi)發(fā)要求，增加對(duì)企業(yè)年生產(chǎn)能力、回采率的要求，將不符合條件的組織、個(gè)人拒之門(mén)外。要借鑒相關(guān)省份立法經(jīng)驗(yàn)，有些地方立法已做出規(guī)定，山西省是我國(guó)第一大煤炭大省，該省非常重視立法工作，如《山西省煤炭資源管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定，開(kāi)辦煤炭企業(yè)年生產(chǎn)能力不得少于30萬(wàn)噸，開(kāi)采零星資源、極薄煤層及殘采、復(fù)采的礦井，年生產(chǎn)能力不得少于3萬(wàn)噸；煤炭資源的采區(qū)回采率，開(kāi)采薄煤層不得低于85%，開(kāi)采中厚煤層不得低于80%，開(kāi)采煤層不得低于75%，這具有很好的借鑒意義。內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)煤炭資源整合和有償使用實(shí)施辦法的通知[內(nèi)政字[20051210（1）]指出：“到2007年底，通過(guò)依法淘汰關(guān)閉和整合重組措施，使全區(qū)煤礦總數(shù)由現(xiàn)在的1100余處減少到700余處，年產(chǎn)10萬(wàn)噸以下的煤礦全部依法關(guān)閉退出市場(chǎng)，資源回采率達(dá)到60%以上，采煤機(jī)械化水平達(dá)70%以上；到2010年，全區(qū)煤礦總數(shù)降至600處之內(nèi)，單井生產(chǎn)能力達(dá)到年產(chǎn)30萬(wàn)噸以上，采煤機(jī)械化水平達(dá)90%以上；堅(jiān)持新上煤礦單井產(chǎn)量最低達(dá)到年產(chǎn)120萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)”。經(jīng)過(guò)7年的實(shí)踐后，該區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)了立法工作，如內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)[2014]54號(hào)規(guī)定“四個(gè)嚴(yán)格.準(zhǔn)人”即“嚴(yán)格煤礦安全準(zhǔn)入”“嚴(yán)格煤礦建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)和生產(chǎn)能力準(zhǔn)人”“嚴(yán)格煤礦生產(chǎn)工藝和技術(shù)設(shè)備準(zhǔn)人”“嚴(yán)格煤礦企業(yè)和管理人員準(zhǔn)人”。其中“嚴(yán)格煤礦建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)和生產(chǎn)能力準(zhǔn)人”也規(guī)定了“完善自治區(qū)煤礦建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)人制度，嚴(yán)格依規(guī)依標(biāo)組織煤礦生產(chǎn)能力核定。新建井工煤礦生產(chǎn)能力不得低于120萬(wàn)噸/年、露天煤礦不得低于300萬(wàn)噸，年，其中新建褐煤井工煤礦生產(chǎn)能力不低于300萬(wàn)噸/年、露天煤礦不低于500萬(wàn)噸/年”。這些也值得湖南省學(xué)習(xí)和借鑒。

3.完善有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法

在對(duì)煤炭資源的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，對(duì)于煤炭開(kāi)發(fā)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，應(yīng)以預(yù)防為主。對(duì)煤炭建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并將其作為煤炭企業(yè)設(shè)立和發(fā)放采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證的前置程序。我國(guó)已于2016年頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2016年9月1日生效），在原來(lái)制定的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《煤炭法》中也應(yīng)對(duì)其做出相應(yīng)規(guī)定。湖南省環(huán)境保護(hù)管理部門(mén)應(yīng)通過(guò)舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或其他形式，征求有關(guān)專家和公眾的意見(jiàn)，以加強(qiáng)立法工作。2013年5月，湖南省修訂發(fā)布了《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》，但有關(guān)規(guī)定依然過(guò)于籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)且效果不好，還需進(jìn)一步修訂。2015年，湖南省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)土地資源、水資源等都做了比較明確的保護(hù)性規(guī)定，起到了很好的作用。

（三）加強(qiáng)執(zhí)法和建立監(jiān)督機(jī)制

1.完善煤炭執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

煤炭執(zhí)法是一項(xiàng)十分嚴(yán)肅的工作，但是當(dāng)前煤炭執(zhí)法存在較多的問(wèn)題，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象仍有不同程度的存在。有些地方和部門(mén)以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。因此，必須改善和加強(qiáng)對(duì)煤炭行政執(zhí)法的管理與監(jiān)督，依法打擊執(zhí)法過(guò)程中的行政違法現(xiàn)象，提高行政執(zhí)法水平，力求達(dá)到依法行政。建立一支精干高效、廉潔執(zhí)法、熟悉法律的監(jiān)察隊(duì)伍，嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)督，杜絕執(zhí)法中的腐敗行為。

嚴(yán)格煤炭執(zhí)法還應(yīng)實(shí)行保證金制度。在全省范圍內(nèi)加快推廣煤礦生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度，并完善配套措施，建立煤礦生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度并加快推廣，認(rèn)真執(zhí)行與落實(shí)。各地區(qū)環(huán)保、國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)對(duì)煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行評(píng)估，并提出煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)目標(biāo)及要求，合理提出資金標(biāo)準(zhǔn)；各煤炭生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)根據(jù)上述要求，制訂礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合治理方案，并提出達(dá)到礦山環(huán)境治理及生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)的具體措施；并應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資金使用的有效監(jiān)管，以保障煤礦生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金的合理使用；建議構(gòu)建煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)評(píng)價(jià)體系，以評(píng)價(jià)各礦區(qū)是否達(dá)到礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)及要求。為提高煤炭回采率，減少浪費(fèi)，可以讓煤炭開(kāi)發(fā)企業(yè)交保證金，如果達(dá)到核定回采率，則退還。為了保護(hù)土地資源，《煤炭法》第三十二條規(guī)定：“因開(kāi)采煤炭壓占土地或者造成地表土地塌陷、挖損，由采礦者負(fù)責(zé)進(jìn)行復(fù)墾，恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)；造成他人損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！睘榇偈共傻V者履行其義務(wù)，可以令其交納土地復(fù)墾保證金。如“美國(guó)的《露天開(kāi)采控制與復(fù)田法》規(guī)定：煤礦主在開(kāi)采前須交納復(fù)田保證金，保證金額必須足以支付預(yù)計(jì)的全部復(fù)田費(fèi)用，具體由州環(huán)保局確定。復(fù)田由州環(huán)保局確定。復(fù)田保證金待復(fù)田后按一定程序歸還礦業(yè)主。對(duì)不按計(jì)劃復(fù)田者給予罰款或刑事處罰。”

2.健全和完善行政問(wèn)責(zé)制度

目前，湖南省的行政問(wèn)責(zé)制還存在很大缺陷，沒(méi)有明確的法律法規(guī)，各級(jí)政府及政府各部門(mén)之間有些職責(zé)不夠清楚、權(quán)限不夠明確，在追究責(zé)任時(shí)，相關(guān)部門(mén)相互推諉，出現(xiàn)誰(shuí)都有責(zé)任，誰(shuí)又都沒(méi)有責(zé)任的情況；以至于在問(wèn)責(zé)中，問(wèn)責(zé)客體具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，模糊不清，導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任人逃脫了其應(yīng)付的責(zé)任。湖南省大大小小的煤礦很多，尤其是一些不符合條件的小煤礦，一旦投入開(kāi)發(fā)生產(chǎn)就會(huì)給生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響，如產(chǎn)出的固體廢物隨意堆放，污水任意排放等。因此，不僅要使行政問(wèn)責(zé)制真正制度化、法律化，還一定要把好煤炭行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入這個(gè)關(guān)，明確各自的責(zé)任，對(duì)不符合條件的組織和個(gè)人拒之門(mén)外，對(duì)不依法行政、徇私枉法、濫用職權(quán)者得到法律責(zé)任的追究，對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人從政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、管理責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任，層層查下去。

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3.關(guān)閉生產(chǎn)能力在法定噸位以下的小煤礦

要加強(qiáng)小煤礦的監(jiān)管力度，關(guān)閉生產(chǎn)能力在法定噸位以下的小煤礦，對(duì)于不符合法律規(guī)定、不符合國(guó)家政策的小煤礦要堅(jiān)決關(guān)閉，而且做好善后處理工作。通過(guò)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)教育使環(huán)保、國(guó)土資源部門(mén)意識(shí)到監(jiān)管的重要性及必要性，樹(shù)立行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制并制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制；要加大反腐敗力度，解決“官煤勾結(jié)”的問(wèn)題，從根本上為小煤礦的發(fā)展提供一個(gè)潔凈的環(huán)境。發(fā)動(dòng)群眾，監(jiān)督污染環(huán)境和破壞資源的違法性行為，如實(shí)行對(duì)重大違法行為的舉報(bào)有獎(jiǎng)制度。

除了采取以上法律措施，還可以將環(huán)境資源保護(hù)的宣傳和法治教育相結(jié)合，不斷強(qiáng)化全民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高公眾參與積極性。通過(guò)報(bào)紙、電臺(tái)、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體大力宣傳，強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展的宣傳教育，進(jìn)一步樹(shù)立節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，只有這樣，才能在更大程度上保證煤炭資源的合理開(kāi)發(fā)利用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)煤炭資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的和諧發(fā)展。