戶籍制度改革與中小城鎮(zhèn)發(fā)展

林勁松

(中共綿陽市委黨校，四川 綿陽 621000)

十八屆三中全會(huì)明確提出：“要?jiǎng)?chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模?！睉艏贫雀母镆呀?jīng)由社會(huì)呼聲轉(zhuǎn)變?yōu)閲艺撸行〕擎?zhèn)戶籍制度的改革步伐最大。一般認(rèn)為，戶籍制度的改革將逐步消除附加在戶籍上的基本公共服務(wù)的巨大差別，促進(jìn)人口的自由遷徙，這對(duì)未來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展尤其是中小城鎮(zhèn)的發(fā)展影響甚大，也至關(guān)重要。

1 當(dāng)前我國戶籍制度的特點(diǎn)：附加較多利益

我國的戶籍制度有著源遠(yuǎn)流長的文化根源，基本思想可以追溯到封建社會(huì)的早期，講究的是對(duì)人口的管理與控制，背后附加了較多的利益，表現(xiàn)有以下兩個(gè)顯著特點(diǎn)。

1.1 戶籍制度對(duì)個(gè)人或家庭異常重要

戶籍制度是對(duì)人口的管理與登記，在我國是與利益相掛鉤的，尤其在大城市是逐漸強(qiáng)化的，例如當(dāng)前沒有北京市的戶口，買房買車需要看政策。在20世紀(jì)90年代，我國地方政府還出現(xiàn)過戶口買賣現(xiàn)象，不同的地區(qū)戶口價(jià)格不同，從數(shù)千元到上萬元不等，購買了戶口就能享受到當(dāng)?shù)氐囊恍┗竟卜?wù)，后來買賣戶口的政策由于弊病和社會(huì)反響強(qiáng)烈，被中央及時(shí)制止并糾正了，但是戶籍背后的利益卻并沒有被改革。

當(dāng)前戶籍對(duì)一般市民的重要性體現(xiàn)在多方面，尤其在以下兩方面更加凸顯。一是讀書的選擇。在這個(gè)城市的戶口去那個(gè)城市讀書、城市某片區(qū)的戶口到另外一個(gè)片區(qū)讀書是不準(zhǔn)許的，或者需要付出更多的物質(zhì)或精神代價(jià)，以讀大學(xué)為例，沒有北京市的戶口，上清華大學(xué)、北京大學(xué)無疑機(jī)率要小很多。二是醫(yī)療保障的選擇。我國的醫(yī)療保障也是講究區(qū)域劃分的，社保并不能隨意轉(zhuǎn)移。例如，被網(wǎng)絡(luò)曝光的某大城市一女子為了讓他的父親享受當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療保障，與他的父親假結(jié)婚，充分說明了醫(yī)療保障在市民心中的地位。

另外，農(nóng)村戶口與城市戶口的重要性近年來也發(fā)生些轉(zhuǎn)變。過去是城市戶口比農(nóng)村戶口“吃香”，但是現(xiàn)在城市戶口和農(nóng)村戶口同樣重要。原來農(nóng)村的土地不能實(shí)現(xiàn)價(jià)值，農(nóng)民對(duì)土地抱可有可無的態(tài)度，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，因征地拆遷變富的農(nóng)民增多，農(nóng)村戶口也變得有價(jià)值，十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)集體土地要同權(quán)同價(jià)，農(nóng)村戶口將更加變成“香餑餑”。現(xiàn)在城市戶口不能隨意轉(zhuǎn)回農(nóng)村地區(qū)，部分農(nóng)村人口因掛念土地也不愿意再把戶口遷移到城市地區(qū)。

1.2 人口遷徙具有國際移民特征

我國的戶口具有二代性。一不以出生定戶口。在美國，只要娃娃在美國出生，就有了美國戶口，所以我國有不少富人去美國生娃娃，甚至被曝光形成了一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條，有專門的中介機(jī)構(gòu)為孕婦到美國生娃娃提供職業(yè)服務(wù)。但在國內(nèi)，在北京的醫(yī)院生的娃娃，娃娃不是北京戶口，在上海醫(yī)院生的娃娃，娃娃不是上海戶口，娃娃的戶口只能跟著父母的戶籍，而不論在某地出生；二不以工作地點(diǎn)定戶口。中國約有2.6億的農(nóng)民工在北京、廣州等地打工,在當(dāng)?shù)厣盍硕嗄?但其中的大部分農(nóng)民工從戶口上說并不是北京、廣州人,戶籍依然在農(nóng)民工的家鄉(xiāng)。

按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，人口是最重要的資源，戶口應(yīng)可以自由轉(zhuǎn)移，但是我國由于諸多因素，目前還沒有達(dá)到戶籍自由轉(zhuǎn)移的條件。改革開放后，我國人口流動(dòng)的渠道增多，尤其在投資、人才引進(jìn)上人數(shù)逐漸增加。例如，上海，就出臺(tái)了藍(lán)印戶口，針對(duì)投資者、技術(shù)人才給予特殊的戶籍政策，享受上海的部分基本公共服務(wù)。從戶口遷徙特點(diǎn)上看，是有條件的遷徙，這與國際移動(dòng)制度非常相像。以移民加拿大為例：資產(chǎn)達(dá)到160萬加元，滿足加拿大政府的一些條件，就能移民加拿大。中國有不少富人移民加拿大，并可能迫使加拿大移民政策的改變，但加拿大政府改變的也只是財(cái)富的數(shù)額，而不是終止投資移民。

國際移民的特點(diǎn)就是“嫌貧愛富”，國內(nèi)的人口遷徙也有這樣的一種傾向，對(duì)那些農(nóng)民工，是一種“召之即來、揮之即去”的態(tài)度，所以一些用工地區(qū)時(shí)有出現(xiàn)“招工慌”現(xiàn)象，如果農(nóng)民工都是本地人或者定居在他工作的地方，這樣的現(xiàn)象將大大減少。

2 戶籍制度改革的推力：農(nóng)村功能減弱

我國的傳統(tǒng)戶籍制度，將人口限制在農(nóng)村，但隨著城鎮(zhèn)化的加速，農(nóng)村的加快衰敗，承擔(dān)的功能已經(jīng)大大弱化，將人口限制在農(nóng)村已經(jīng)做不到，實(shí)際上也沒有必要。

2.1 農(nóng)民已不再為城市發(fā)展提供原始積累

我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較差，缺少外力的強(qiáng)力支持，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只有在內(nèi)部完成資本積累，工業(yè)優(yōu)先農(nóng)業(yè)發(fā)展，被犧牲的只能是農(nóng)業(yè)，農(nóng)村起到了提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展原始積累的重要作用，這也是世界多數(shù)國家發(fā)展的普遍規(guī)律。

第一把是“產(chǎn)品剪刀差”，通過收稅、壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格,在 1952-1997年，政府大約提取農(nóng)業(yè)剩余凈值1.27萬億元。第二把是“收入剪刀差”，農(nóng)民工不享受城市人口擁有的基本公共服務(wù)，到2007年，這一項(xiàng)政府大概從農(nóng)民身上抽取了11.6萬億元以上。第三把是“資本剪刀差”，政府用壓低農(nóng)民土地價(jià)格的方式，數(shù)年來共從農(nóng)民身上剝奪不下10萬億元。

但隨著政策的轉(zhuǎn)變，這三把“剪刀差”已經(jīng)大大減小了。2006年，國家全面取消農(nóng)業(yè)稅，同時(shí)隨著農(nóng)產(chǎn)品流通市場的建立和完善，第一把“剪刀差”已基本消除。隨著二代農(nóng)民工的覺醒，中央對(duì)民生問題的關(guān)注，有些企業(yè)開始主動(dòng)為農(nóng)民工購買“五險(xiǎn)一金”，第二把“剪刀差”也在逐漸減低。隨著農(nóng)民對(duì)征地拆遷的反抗，十八屆三中全會(huì)也提出集體土地要同權(quán)同價(jià)，某種程度上已經(jīng)承認(rèn)了土地增值大部分要“漲價(jià)歸農(nóng)”，相信第三把“剪刀差”不久也將得到更大緩解。

事實(shí)上，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段。自2004年以來，國家逐漸加大了對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，加大了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，加大了農(nóng)村科技的投資與對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)。政策上給予農(nóng)民是“多予”上作加法，在“少取”上作減法。尤其是隨著國家財(cái)力物力的增強(qiáng)，支農(nóng)的力度正在加大，把農(nóng)民限制在農(nóng)村已經(jīng)沒有必要。

2.2 農(nóng)村已難擔(dān)當(dāng)就業(yè)“蓄水池”重任

在我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展過程中，農(nóng)村一直擔(dān)當(dāng)著就業(yè)“蓄水池”作用，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力就快速地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)成為產(chǎn)業(yè)工人，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力又能回流到農(nóng)村，不至于影響城市的發(fā)展與穩(wěn)定。建國以來，我國每次爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，無不伴隨著在城市的人口回流到農(nóng)村。例如，2008年，由于全球金融危機(jī)的沖擊，我國經(jīng)濟(jì)增長驟然減速，約有7000萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)；2009年，農(nóng)民工總量只增加了436萬人，我國城鎮(zhèn)的社會(huì)依然保持穩(wěn)定，農(nóng)村就業(yè)“蓄水池”作出了重要貢獻(xiàn)。

這與我國農(nóng)民是事實(shí)上的“小資產(chǎn)”者有著極大的關(guān)系，農(nóng)民有著土地、林地、宅基地，當(dāng)城市不需要他們時(shí)，他們可以回流到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但二代農(nóng)民工的不種地作為讓就業(yè)“蓄水池”的作用逐漸減弱。二代農(nóng)民工趕上了改革開放的好時(shí)候，比較早的就可以去城市尋找工作，多年來基本沒有種地的經(jīng)歷，加上親眼目睹一代農(nóng)民工的辛勞，對(duì)農(nóng)業(yè)種植心眼里是鄙視的，加上我國的農(nóng)村職業(yè)培訓(xùn)也缺少農(nóng)業(yè)種植的培訓(xùn)，二代農(nóng)民工也有不少根本不會(huì)種地，即使回流到農(nóng)村也不是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是如城市失業(yè)工人一樣，在家等待機(jī)會(huì)隨時(shí)準(zhǔn)備奔撲城鎮(zhèn)就業(yè)。

與城鎮(zhèn)失業(yè)人口相比，二代農(nóng)民工回流到農(nóng)村，不過是生活成本減低了，如果在農(nóng)村待的時(shí)間過長，也可能會(huì)再次集聚到城鎮(zhèn)，如果經(jīng)濟(jì)危機(jī)持續(xù)過長，既要影響城鎮(zhèn)社會(huì)的穩(wěn)定，也要影響到農(nóng)村的穩(wěn)定。隨著土地確權(quán)的展開，農(nóng)民離開鄉(xiāng)土的最后顧慮也將慢慢消除，將農(nóng)民限制在農(nóng)村已不再可能。

3 戶籍制度改革的拉力：城鎮(zhèn)發(fā)展需要

戶籍制度的改革是國家關(guān)注民生的一個(gè)重要措施，但是戶籍政策要演變成具體的措施并能夠落實(shí)，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展條件必須轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)常居人口有實(shí)在的需求。

3.1 新型城鎮(zhèn)化是“人”的城鎮(zhèn)化

近年來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展“地”的城鎮(zhèn)化明顯快于“人”的城鎮(zhèn)化，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國的城鎮(zhèn)化按照地的指標(biāo)，已經(jīng)達(dá)到53.73%，但是按照人口的指標(biāo)，還只有36%左右。粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，造成很多社會(huì)問題。各城市建成區(qū)無序蔓延、熱衷于建設(shè)新城，追求GDP的增長，結(jié)果出現(xiàn)了一批“空城”、“鬼城”的現(xiàn)象，甚至由于空間布局的失誤，一些城鎮(zhèn)是單純的房地產(chǎn)型城鎮(zhèn)，缺少人口聚集的其他基礎(chǔ)和條件，“空城”、“鬼城”將在當(dāng)?shù)爻掷m(xù)較長時(shí)間，這形成土地、資金等資源的巨大浪費(fèi)，人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)平衡可持續(xù)發(fā)展等問題和矛盾日益凸顯。此后，新型城鎮(zhèn)化的概念逐漸被各級(jí)政府所接受。

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)“以人為本”，強(qiáng)調(diào)對(duì)城鎮(zhèn)居民享受基本公共服務(wù)的尊重?！靶滦统擎?zhèn)化”的內(nèi)涵至少包含以下三個(gè)方面：第一，有“主人翁”的待遇。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)對(duì)在本轄區(qū)內(nèi)的常居人口，不論從事何種職業(yè)，每一個(gè)社會(huì)成員都能均等地享有當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)。第二，有就業(yè)的機(jī)會(huì)。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)優(yōu)化投資環(huán)境和創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，新型城鎮(zhèn)化不再僅以城區(qū)的工業(yè)發(fā)展的規(guī)模來衡量，而更要著眼于城區(qū)的工業(yè)發(fā)展、服務(wù)業(yè)發(fā)展、甚至現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)的就業(yè)人口增加以及三大產(chǎn)業(yè)的集聚與融合程度。第三，有發(fā)展的選擇。新型城鎮(zhèn)化的核心價(jià)值是“以人為本”的，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，要尊重居民的選擇，按照經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求謀化發(fā)展布局。

3.2 人口的增加對(duì)中小城鎮(zhèn)的發(fā)展至關(guān)重要

按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，人口具有積聚效應(yīng)，城鎮(zhèn)人口規(guī)模小，難以形成人氣，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然面臨極大的制約。當(dāng)前，我國農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)不少“空殼村”的現(xiàn)象，甚至已經(jīng)出現(xiàn)少量“空殼鎮(zhèn)”的現(xiàn)象，人口的增加對(duì)中小城鎮(zhèn)的發(fā)展已經(jīng)是重要的因素，有專家預(yù)測，未來一部分村鎮(zhèn)會(huì)消亡。隨著農(nóng)村的衰敗，部分中小城鎮(zhèn)必然也必須要成為就業(yè)的重要“蓄水池”，也只有那些有足夠人氣的城鎮(zhèn)才能得到發(fā)展。人口向城市群集聚也是后工業(yè)化時(shí)期各國發(fā)展的一般規(guī)律。

隨著產(chǎn)業(yè)的加快轉(zhuǎn)移，部分中小城鎮(zhèn)有條件承接較多的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)人口的需求也明顯增加。但是在我國一些城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀，卻存在被廣為詬病的現(xiàn)象：白天是生產(chǎn)的城市，晚上是座空城，賺錢在一個(gè)地方，消費(fèi)卻到了另外一個(gè)地方，甚至回到了農(nóng)村聚居，這非常不利于中小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和就業(yè)功能的擴(kuò)張，不利于進(jìn)一步吸引人氣，如果當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)問題，產(chǎn)業(yè)很難轉(zhuǎn)型升級(jí)，城鎮(zhèn)發(fā)展就很容易衰敗。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是人口就地的城鎮(zhèn)化，戶籍制度的改革已勢(shì)在必行。

在發(fā)展中小城鎮(zhèn)時(shí)，各級(jí)政府對(duì)重點(diǎn)支持發(fā)展的城鎮(zhèn)也明確提出了人口數(shù)量的要求，一般要達(dá)到3-4萬人，甚至更多，這也形成了明確的政策導(dǎo)向，只有那些積聚了較多人口的城鎮(zhèn)才能得到重點(diǎn)發(fā)展，而人口較少或者發(fā)展?jié)摿^小的城鎮(zhèn)，可能逐漸會(huì)出現(xiàn)“空殼化”。青年勞動(dòng)力和有能力消費(fèi)的群體會(huì)逐步演變成稀缺的資源，這將促使中小城鎮(zhèn)政府增加人口流入的動(dòng)力。

4 中小城鎮(zhèn)的發(fā)展選擇：公共服務(wù)競爭

中小城鎮(zhèn)的競爭，最終會(huì)導(dǎo)致對(duì)人口的需求，而增加人口流入，最終會(huì)落實(shí)到當(dāng)?shù)啬軌蛱峁┑幕竟卜?wù)上來，這也是新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在發(fā)展手段上的重要區(qū)別。

4.1 基本公共服務(wù)的差別是吸引人口的最重要因素

我國的大城市具有極大的人口吸引能力，大城市的戶口變得很“稀缺”。戶籍只是表面現(xiàn)象，背后附加的基本公共服務(wù)才是本質(zhì)。大城市的基本公共服務(wù)與中小城鎮(zhèn)有著巨大的差別，據(jù)專家評(píng)估，北京市的戶口價(jià)值折合約100萬人民幣、南京市的戶口價(jià)值折合約50萬人民幣，如果放開大城市的戶口限制，將變得難以管理。

2003年戶籍制度的鄭州模式就是全面放開了戶口限制，宣布取消了“農(nóng)業(yè)戶口”、“暫住戶口”、“小城鎮(zhèn)戶口”、“非農(nóng)業(yè)戶口”的二元戶口性質(zhì)，實(shí)行一元制戶口管理模式，統(tǒng)稱為“鄭州居民戶口”，結(jié)果導(dǎo)致改革的很快破產(chǎn)，城市的基本公共服務(wù)變得難以為繼。我國大城市比較成功的模式是上海、北京的人才引進(jìn)模式、成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式、中山市的積分入戶模式。

觀察城市發(fā)展，就業(yè)環(huán)境、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、住房、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)因素是吸引人口流動(dòng)的最重要原因。就業(yè)是民生之本，大城市集聚人口首先是投資、創(chuàng)業(yè)環(huán)境相比優(yōu)越巨大，能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)；社會(huì)保障水平，是失業(yè)人群、困難人群、意外受傷害人群的救星；教育和醫(yī)療的質(zhì)量，是群眾關(guān)心的焦點(diǎn)問題；在房價(jià)高啟的情況下，住房也是吸引人口的重要因素；隨著人們對(duì)生活質(zhì)量的重視，環(huán)境問題變得越來越重要；農(nóng)民變市民，文化娛樂也變得普及而有市場。

中小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革，需要讓在中小城鎮(zhèn)工作生活的人都能享受到基本公共服務(wù)。對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的居民，對(duì)愿意落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民提供城鎮(zhèn)戶口，對(duì)轄區(qū)外的居民，可按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)的要求，“以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所(含租賃)等為前置條件”，對(duì)符合準(zhǔn)入要求的外來務(wù)工或定居人員，給予享受當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)的同等權(quán)利。

4.2 中小城鎮(zhèn)提升基本公共服務(wù)的途徑

如何提升基本公共服務(wù)水平應(yīng)成為地方政府的重要選擇，但這也需要對(duì)干部的考核體系進(jìn)行調(diào)整。我國考核干部過多使用“GDP”指標(biāo)的方式備受專家質(zhì)疑，這種考核方式強(qiáng)調(diào)了“物”的重要性，而沒有考慮到“人”的因素。新型城鎮(zhèn)化如果能夠以某種方式考核城鎮(zhèn)常駐人口的增加，必然引起當(dāng)?shù)卣峁﹥?yōu)質(zhì)公共服務(wù)的積極性。

提升基本公共服務(wù)，推動(dòng)的方式要更多地讓“政府發(fā)揮引導(dǎo)作用、市場發(fā)揮主導(dǎo)作用”，根據(jù)具體情況，分輕重緩急，逐步提高。如果能夠引入第三方平臺(tái)是更好的選擇。以現(xiàn)在全國推行的郵政便民服務(wù)站為例，無論在城市或農(nóng)村均為地方的基本公共服務(wù)提升作出了一定貢獻(xiàn)。政府借助第三方平臺(tái)整合資源，不僅能提升當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)的水平，同時(shí)又顯得比較公開透明，更能讓群眾認(rèn)可和接受。

提升基本公共服務(wù)，需要建立成本分擔(dān)機(jī)制?；竟卜?wù)的改善需要付出一定的物質(zhì)代價(jià)：有專家評(píng)估農(nóng)民變市民，人均需要付出8萬元人民幣左右。但中小城鎮(zhèn)受制于經(jīng)濟(jì)條件以及政策上的約束，提升基本公共服務(wù)面臨較多實(shí)際困難，需要政府、企業(yè)、個(gè)人各自分擔(dān)相應(yīng)的成本和權(quán)責(zé)，這也是國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)的具體要求。

提升基本公共服務(wù)，關(guān)鍵在于創(chuàng)新。當(dāng)前信息化、存量體制改革將促使我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)生巨大變革，主動(dòng)作為的政府利用好這兩把利器，也將給基本公共服務(wù)的提升帶來機(jī)遇。信息化已經(jīng)在基本公共服務(wù)的各個(gè)方面發(fā)揮了重要作用，尤其是在就業(yè)環(huán)境、教育等領(lǐng)域作用突出，在住房等其他領(lǐng)域也有重大創(chuàng)新或發(fā)現(xiàn)；在存量體制改革方面，十八屆三中全會(huì)放松了對(duì)集體土地的使用控制，對(duì)中小城鎮(zhèn)的發(fā)展是重大利好，集體土地的探索使用將成為今后提升基本公共服務(wù)的重要資金來源。

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