行政公益訴訟與人民檢察院的轉(zhuǎn)型

事實上，人民檢察院代表國家和社會對那些無人訴、不愿訴、不敢訴的行政公益案件以及特定的民事公益案件進行公訴，不僅是公訴權(quán)理論的題中之義，而且也是當前社會發(fā)展的迫切要求。

程雪陽

即將進行的監(jiān)察委員會改革，對于檢察機關的發(fā)展來說，既是挑戰(zhàn)，也是機遇。在這個歷史轉(zhuǎn)折點，人民檢察院下一步如何定位和發(fā)展，確實需要認真思考。

公訴權(quán)是檢察權(quán)的核心

我認為，對于這個問題的思考，要回到現(xiàn)行的憲法秩序中來，而不應急于修改憲法。根據(jù)現(xiàn)行憲法第129條關于“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”的規(guī)定，以及第131條關于“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”的規(guī)定，人民檢察院的機關性質(zhì)是法律監(jiān)督機關，但這一機關授予給該機關的權(quán)力卻并非是抽象或?qū)挿旱摹胺杀O(jiān)督權(quán)”，而是“檢察權(quán)”。

什么是“檢察權(quán)”呢？學術(shù)界有許多不同的見解，但幾乎所有的見解都同意，公訴權(quán)應當是檢察權(quán)的核心，檢察院的功能就在于，通過公訴權(quán)的行使來代表和維護國家、社會和公共利益。從這個角度來看，人民檢察院即便是對其他單位進行法律監(jiān)督，也主要應當通過公訴權(quán)的方式來行使，而不宜在訴訟之外再行使其他的法律監(jiān)督權(quán)。

多年以來，檢察機關一直在以“國家、社會和公共利益代言人和維護者”的身份，積極行使公訴權(quán)，但該項權(quán)力的行使被嚴格限制在刑事訴訟領域。不過，這樣的實踐結(jié)果并不表明，人民檢察院的“公訴權(quán)”只能在刑事公訴領域行使。事實上，人民檢察院代表國家和社會對那些無人訴、不愿訴、不敢訴的行政公益案件以及特定的民事公益案件進行公訴，不僅是公訴權(quán)理論的題中之義，而且也是當前社會發(fā)展的迫切要求。

比如，自2015年起，環(huán)保組織對某市的小麥重金屬超標問題進行了持續(xù)跟蹤觀察。2017年6月麥熟時，環(huán)保組織發(fā)現(xiàn)，之前所舉報的重金屬污染地塊不但仍舊種植著小麥，而且已經(jīng)成熟的小麥依然存在重金屬鎘超標的問題，但本地政府對此并沒有采取相關監(jiān)管和處理措施。

很顯然，對于這種政府行政不作為的案件，就可以由人民檢察院通過提出行政公益訴訟的方式來進行法律監(jiān)督。實際上，這也正是十八屆四中全會提出“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”的原因。而全國人大常委會也已經(jīng)于2015年7月1日授權(quán)最高人民檢察院在北京、內(nèi)蒙古等十三個省級單位，就生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等問題開展提起公益訴訟試點的工作。由此觀之，開展公益訴訟（特別是行政公益訴訟），不但會成為檢察業(yè)務新的增長點，而且還可能會成為人民檢察院轉(zhuǎn)型的關鍵。

保障公訴權(quán)的四項改革建議

當然，任何公權(quán)力的規(guī)范運行都離不開必要的制度保障。就行政公益訴訟而言，我認為，應當結(jié)合這種訴訟的特殊性，對現(xiàn)行的行政訴訟制度進行系統(tǒng)的完善。篇幅所限，這里主要討論其中的幾個重點問題。

首先，要建立和完善行政公益訴訟的訴前程序。比如，檢察院在提出行政公益訴訟之前，應當首先向相關行政主體送達檢察建議，并可以通過約談的方式就檢察建議的內(nèi)容進行溝通和說明。如果相關行政主體在一定的期限內(nèi)（比如1-2個月內(nèi)）對檢察建議置之不理或者依然沒有履行法定職責，檢察院才可以依法提起行政公益訴訟。請注意，這種訴前程序并沒有脫離檢察權(quán)的公訴職能。因為公訴權(quán)是一個權(quán)力束，并不僅僅是指開庭進行公訴這樣簡單。在實踐過程中，為了確保檢察機關公訴權(quán)的順利行使，而為其配置一些必要的輔助性權(quán)力（比如必要的調(diào)查權(quán)和檢察建議權(quán)），也是理所應當?shù)摹?/p>

其次，現(xiàn)行行政訴訟法第2條第1款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。這一規(guī)定顯然無法容納人民檢察院所提起的行政公益訴訟，因為檢察院是為了“維護國家、社會和公共利益”而非自身的利益進行訴訟的。

由此觀之，行政訴訟法需要在全國人大常委會授權(quán)的公益訴訟試點工作結(jié)束之后進行修改。具體來說，應當在該法第2條中增加一款，并作出如下規(guī)定“人民檢察院認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為，侵犯國家、社會或公共利益的，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。

再次，行政公益訴訟應當嚴格堅持以審判為中心，在審判權(quán)的主導下開展具體的訴訟工作。在具體的訴訟過程中，人民檢察院如果認為法院對案件的事實認定或法律適用有誤，可以通過審級制度向上級法院提出上訴，如果認為具體的法官存在貪污受賄、枉法裁判或?qū)徟袡?quán)濫用的情況，則應當在庭審結(jié)束后向?qū)ｉT且統(tǒng)一的司法官紀律懲戒委員會提出，然后由后者進行調(diào)查和處理。目前人民檢察院對法院所行使的民事訴訟和行政訴訟監(jiān)督權(quán)，未來不宜再繼續(xù)行使。

最后，在證據(jù)規(guī)則上，行政公益訴訟依然應當適用舉證責任倒置的標準。其原因一方面在于，人民檢察院并非是行政行為的對象人，因此在實踐過程中，其獲得相關行政信息的機會、方式和能力不但沒有一般的行政相對人更為方便或優(yōu)越，反而可能比具體的行政相對人還要更差一些。另一方面，相關行政主體是否履行法律所賦予的職責，其自身最為清楚。所以，當相關行政主體被訴至法院時，無論是行政公益訴訟，還是普通的行政訴訟，行政機關都應該已經(jīng)掌握了充分的證據(jù)來證明其行政行為的合法性，否則就要面臨敗訴的風險。

（作者為蘇州大學王健法學院副教授，院長助理）