芻議『審計(jì)全覆蓋』思維下國(guó)家審計(jì)制度的創(chuàng)新

■林小友 周 葦

芻議『審計(jì)全覆蓋』思維下國(guó)家審計(jì)制度的創(chuàng)新

■林小友 周 葦

2014年10月,國(guó)務(wù)院在下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》中提出了要強(qiáng)化審計(jì)的監(jiān)督作用，完善審計(jì)工作機(jī)制，狠抓問(wèn)題整改，提升審計(jì)能力。對(duì)于審計(jì)全覆蓋也提出了具體要求，即對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況進(jìn)行審計(jì)全覆蓋。本文探討的目的，就是圍繞人、財(cái)、物等生產(chǎn)要素，結(jié)合當(dāng)前國(guó)家的審計(jì)制度在國(guó)家治理中的效率進(jìn)行分析，并引導(dǎo)和激勵(lì)制度內(nèi)各利益團(tuán)體對(duì)國(guó)家審計(jì)制度進(jìn)行局部乃至全局的調(diào)整，達(dá)到提高國(guó)家審計(jì)效率，適應(yīng)審計(jì)全覆蓋的工作目標(biāo)。

制度創(chuàng)新；審計(jì)全覆蓋；大數(shù)據(jù)

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新?！眲?chuàng)新促進(jìn)發(fā)展，改革驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新。談及審計(jì)制度的創(chuàng)新，自然離不開(kāi)財(cái)政投入的增加、審計(jì)技術(shù)的突破、政策的配套、審計(jì)制度的變革以及審計(jì)文化的進(jìn)步。審計(jì)制度創(chuàng)新的根源，在于審計(jì)人員的觀(guān)念、心態(tài)和素養(yǎng)等方面的創(chuàng)新。

一、國(guó)家審計(jì)制度創(chuàng)新的內(nèi)涵

“制度”一詞在“辭?！敝械慕忉?zhuān)海?）要求大家共同遵守的辦事規(guī)程；（2）在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面的體系。制度創(chuàng)新主要是通過(guò)建立具有創(chuàng)造性的、較之以往更為有效的體制和機(jī)制，達(dá)到在統(tǒng)一的總體目標(biāo)下各個(gè)不同發(fā)展時(shí)期要達(dá)到的目的。所謂國(guó)家審計(jì)制度創(chuàng)新，就是國(guó)家審計(jì)體制機(jī)制要適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展和審計(jì)工作自身發(fā)展的要求，不斷研究新情況、解決新問(wèn)題，使審計(jì)工作制度化、規(guī)范化、程序化，確保審計(jì)工作與時(shí)俱進(jìn)。

二、我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家審計(jì)制度存在的問(wèn)題

1.審計(jì)任務(wù)與審計(jì)力量不足的矛盾突出。

審計(jì)機(jī)關(guān)成立三十多年來(lái)，作為國(guó)家治理的工具，審計(jì)通過(guò)其自身“免疫系統(tǒng)”功能的發(fā)揮，有效地保障和促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，隨著我國(guó)幾十年國(guó)民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)當(dāng)前審計(jì)任務(wù)與審計(jì)力量不足的矛盾突出。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：案多人少、人員編制與發(fā)展不協(xié)調(diào)、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)與職業(yè)要求不匹配、現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)的應(yīng)用與傳統(tǒng)審計(jì)思維相互沖突。其中，最突出的問(wèn)題是審計(jì)人才結(jié)構(gòu)的不合理。我國(guó)的審計(jì)人員主要來(lái)源于各行各業(yè)的財(cái)務(wù)人員，缺乏法律、工程、計(jì)算機(jī)等其他方面的人才，特別是在一些基層單位，連最基礎(chǔ)的固定投資審計(jì)人員也沒(méi)有，復(fù)合型人才更是稀缺，這樣的結(jié)果就是財(cái)務(wù)知識(shí)和技能方面沒(méi)有問(wèn)題，但是在法律、工程、計(jì)算機(jī)等方面的知識(shí)和技能卻明顯不足，從而影響到審計(jì)效率。

2.審計(jì)成果傳遞不順暢。

由于我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度固有的缺陷——我國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于同級(jí)政府，當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏對(duì)審計(jì)結(jié)果傳遞的有效控制，不能使審計(jì)產(chǎn)品充分發(fā)揮作用，整改不重視、整改不及時(shí)、整改不到位和整改不徹底等現(xiàn)象仍普遍存在，屢審屢犯現(xiàn)象突出。此外，審計(jì)結(jié)果公告工作發(fā)展不平衡，雖然中央部委、省、市逐步加大了審計(jì)結(jié)果公告力度，但是在基層，由于受審計(jì)人員素質(zhì)、審計(jì)質(zhì)量水平、審計(jì)職業(yè)環(huán)境和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任等方面的制約，經(jīng)常出現(xiàn)“未公告、迫于要求被動(dòng)公告、只公告審計(jì)情況、不公告問(wèn)題或者選擇性公告問(wèn)題、審計(jì)結(jié)果公告老百姓看不懂”等現(xiàn)象，直接影響到審計(jì)結(jié)果公告作用發(fā)揮，審計(jì)威信大打折扣。

3.審計(jì)的法律環(huán)境尚不健全。

在現(xiàn)代審計(jì)學(xué)中，成熟的審計(jì)法律體系應(yīng)該是審計(jì)基本準(zhǔn)則、審計(jì)具體準(zhǔn)則和審計(jì)實(shí)施操作指南三者的有機(jī)結(jié)合。經(jīng)過(guò)二十多年的改革和發(fā)展，我國(guó)企業(yè)審計(jì)制度取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，逐步建立和完善了包括上述三者在內(nèi)的企業(yè)審計(jì)框架體系，但是，由于特殊的審計(jì)國(guó)情，我國(guó)的審計(jì)制度、審計(jì)法律體系還不夠系統(tǒng)和完善，特別是在國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則層面上，尚未建立起財(cái)務(wù)審計(jì)準(zhǔn)則體系、領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)準(zhǔn)則體系、績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則體系，需要對(duì)國(guó)家審計(jì)基本準(zhǔn)則、國(guó)家審計(jì)具體準(zhǔn)則和國(guó)家審計(jì)操作指南三個(gè)層次的構(gòu)成進(jìn)行擴(kuò)充修整。隨著政策的跟蹤落實(shí)和審計(jì)工作的逐步開(kāi)展，政策跟蹤落實(shí)審計(jì)準(zhǔn)則體系的建立也迫在眉睫。

三、國(guó)家審計(jì)制度創(chuàng)新的重要意義

1.審計(jì)制度創(chuàng)新是依法治國(guó)的需要。

十八屆四中全會(huì)上表決通過(guò)的《中國(guó)中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的決議，既對(duì)國(guó)家審計(jì)進(jìn)行了科學(xué)定位，又對(duì)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)提出了新的要求，審計(jì)監(jiān)督不再是行政監(jiān)督的一種形式，審計(jì)監(jiān)督已經(jīng)單列成為包括司法監(jiān)督、人大監(jiān)督在內(nèi)的八大監(jiān)督之一。2014年底，李克強(qiáng)總理在聽(tīng)取審計(jì)工作匯報(bào)時(shí)指出，要以改革創(chuàng)新的精神強(qiáng)化審計(jì)能力建設(shè)，完善審計(jì)管理體制。在國(guó)家依法治國(guó)戰(zhàn)略下，結(jié)合李克強(qiáng)總理的重要指示，如何做好審計(jì)監(jiān)督工作，是一個(gè)全新的課題，客觀(guān)上也要求我們要進(jìn)行審計(jì)制度創(chuàng)新。

2.審計(jì)制度創(chuàng)新是提高審計(jì)工作效率的根本途徑。

審計(jì)任務(wù)與審計(jì)力量不足的矛盾，實(shí)質(zhì)上就是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的矛盾。只有解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，才能提高工作效率；只有創(chuàng)新，才能更好地解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前案多人少實(shí)際, 要解決審計(jì)任務(wù)與審計(jì)力量的突出矛盾，滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的審計(jì)工作任務(wù)需求，在現(xiàn)有的人員配備條件下，只有進(jìn)行審計(jì)制度創(chuàng)新，開(kāi)展國(guó)家審計(jì)制度創(chuàng)新才是提高審計(jì)工作效率的根本途徑。

3.審計(jì)制度創(chuàng)新是促進(jìn)審計(jì)成果轉(zhuǎn)化的有效手段。

如何轉(zhuǎn)化審計(jì)成果，一直是審計(jì)部門(mén)思考和探索的問(wèn)題。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)國(guó)家立法和審計(jì)執(zhí)法的手段監(jiān)督擁有權(quán)力的部門(mén)、單位、崗位和個(gè)人的行為，使其恰當(dāng)運(yùn)用權(quán)力。被監(jiān)督者要高度重視審計(jì)結(jié)果，及時(shí)整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，逐條對(duì)照落實(shí)審計(jì)建議，按照權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，提高資源配置的效率，預(yù)防和治理腐敗，以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)行。如何實(shí)現(xiàn)一審多用，如何使審計(jì)結(jié)果在國(guó)家、被監(jiān)督者、公眾和審計(jì)機(jī)關(guān)之間取得平衡，目前還沒(méi)有一套行之有效、拿來(lái)即用的模式，只有進(jìn)行探索和創(chuàng)新。深化改革、進(jìn)行國(guó)家審計(jì)制度創(chuàng)新是促進(jìn)審計(jì)成果轉(zhuǎn)化的有效手段。

四、國(guó)家審計(jì)制度創(chuàng)新的途徑分析

1.群策群力，努力營(yíng)造一個(gè)良好的審計(jì)環(huán)境。

政府重視、人大關(guān)注、群眾關(guān)心，是審計(jì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。政府要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)工作的支持，加大對(duì)審計(jì)人力、財(cái)力、物力方面的投入；人大要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)整改的監(jiān)督，督促審計(jì)對(duì)象及時(shí)整改和結(jié)果的公開(kāi)；社會(huì)公眾也要積極支持審計(jì)對(duì)國(guó)家的治理，行使好知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。隨著國(guó)家對(duì)績(jī)效審計(jì)和政策跟蹤落實(shí)審計(jì)實(shí)踐與研究的開(kāi)展，要與時(shí)俱進(jìn)地推動(dòng)國(guó)家績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則體系和政策跟蹤落實(shí)審計(jì)準(zhǔn)則體系的建設(shè)，優(yōu)化審計(jì)的法律環(huán)境。

2.創(chuàng)新審計(jì)組織體制。

國(guó)家依法治國(guó)的戰(zhàn)略提升了審計(jì)的獨(dú)立性，也為國(guó)家審計(jì)制度創(chuàng)新提供了制度保障。要完善審計(jì)制度的頂層設(shè)計(jì),積極創(chuàng)新國(guó)家審計(jì)組織的體制，在不觸及《憲法》、《監(jiān)察法》和《審計(jì)法》等相關(guān)條款的情況下，積極探索省以下人財(cái)物的統(tǒng)一管理。審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，獨(dú)立于地方政府，確保執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離。特別是要?jiǎng)?chuàng)新審計(jì)經(jīng)費(fèi)保障體制，探索建立國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)（決）算的單獨(dú)審議制度，加大中央、省級(jí)對(duì)基層審計(jì)部門(mén)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。借鑒紀(jì)委特派監(jiān)察專(zhuān)員的做法，強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)審機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，加大內(nèi)審制度的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)審協(xié)會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督，各內(nèi)審機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格審計(jì)有無(wú)按照權(quán)力清單行政施政,既要防止權(quán)力濫用,也要避免缺位失職。通過(guò)審計(jì)促進(jìn)頂層戰(zhàn)略的決策、重大措施要落實(shí)到位，全過(guò)程跟蹤組織的核心業(yè)務(wù)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善內(nèi)部控制，堵塞行政執(zhí)政的漏洞。

3.優(yōu)化工作流程，提高審計(jì)質(zhì)量。

創(chuàng)新審計(jì)工作的組織形式，加大建立“審管分離”制度，淡化行政區(qū)劃概念，積極推進(jìn)“上審下”、“交叉審”、“異地審”的方式。探索建立網(wǎng)格化項(xiàng)目計(jì)劃?rùn)C(jī)制：橫向加強(qiáng)與紀(jì)檢、監(jiān)察、公安以及其他有關(guān)主管單位的聯(lián)合作業(yè)機(jī)制、資源共享機(jī)制，縱向做到對(duì)中央、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），指導(dǎo)財(cái)政資金具體使用者的全面監(jiān)督，特別是做好年度項(xiàng)目計(jì)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)項(xiàng)目規(guī)劃的銜接，加強(qiáng)審計(jì)部門(mén)與監(jiān)察、紀(jì)檢部門(mén)橫向業(yè)務(wù)聯(lián)系，統(tǒng)一監(jiān)督計(jì)劃。創(chuàng)新項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)形式，大膽推行項(xiàng)目審計(jì)組長(zhǎng)（主審）公開(kāi)競(jìng)聘制。創(chuàng)新審計(jì)智力支持渠道，積極推動(dòng)審計(jì)業(yè)務(wù)外包，從正向激勵(lì)和逆向淘汰著手，建立中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制。創(chuàng)新審理機(jī)制，除繼續(xù)完善審計(jì)小組、部門(mén)、法規(guī)審理和單位業(yè)務(wù)會(huì)“四級(jí)審理”的模式外,參照司法實(shí)踐,探索建立人民陪審員制度。

4.創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)體系。

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。要積極探索“互聯(lián)網(wǎng)＋審計(jì)”模式，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)武裝審計(jì)人員。加快“大數(shù)據(jù)”審計(jì)平臺(tái)的建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)范好金審、金財(cái)、金稅、金質(zhì)等工程接口,在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，各級(jí)政府部門(mén)要自覺(jué)主動(dòng)向?qū)徲?jì)開(kāi)放大數(shù)據(jù)。依托大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，將行政、財(cái)稅、金融、企業(yè)等領(lǐng)域的業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行一體化融合，實(shí)施跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)分析，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)從單點(diǎn)審計(jì)向多點(diǎn)審計(jì)過(guò)渡、從離散審計(jì)向連續(xù)審計(jì)過(guò)渡、從局部審計(jì)向整體審計(jì)過(guò)渡、從微觀(guān)審計(jì)向宏觀(guān)審計(jì)過(guò)渡、從部分審計(jì)向全覆蓋審計(jì)過(guò)渡。

5.加強(qiáng)審計(jì)職業(yè)化的建設(shè)。

加強(qiáng)審計(jì)職業(yè)化的建設(shè)，實(shí)行行政職務(wù)與技術(shù)職級(jí)相并列的體系。嚴(yán)格職業(yè)準(zhǔn)入，實(shí)行國(guó)家審計(jì)人員職業(yè)資格全國(guó)統(tǒng)一考試制度，加試審計(jì)工作必需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，部分專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的職位實(shí)行聘任制。嚴(yán)格職業(yè)退出，完善職業(yè)監(jiān)督，實(shí)行不當(dāng)行為懲戒制度，建立不合格審計(jì)人員辭退機(jī)制。完善職業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)力度，實(shí)行強(qiáng)制終身教育制度，加大對(duì)國(guó)家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)人員的交流力度，著力培養(yǎng)復(fù)合型人才。改革薪酬制度，將國(guó)家審計(jì)職業(yè)劃分為不同的職業(yè)技術(shù)等級(jí)，參照司法改革，實(shí)行區(qū)別于公務(wù)員的工資福利制度。

6.完善審計(jì)成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。

積極轉(zhuǎn)變思路，千方百計(jì)打通審計(jì)成果轉(zhuǎn)化的最后一公里。要克服畏難情緒，切實(shí)規(guī)范執(zhí)法行為，整體推進(jìn)，使審計(jì)結(jié)果公告成為常態(tài)；完善審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任跟蹤防控機(jī)制，引導(dǎo)公眾正確理解審計(jì)結(jié)果公告；建立健全審計(jì)回訪(fǎng)制度，堅(jiān)持“審、幫、促”相結(jié)合，督促被審計(jì)單位有效執(zhí)行審計(jì)決定、落實(shí)審計(jì)建議；建立和完善與紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)日常溝通和移送處理工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果共享。此外，可借鑒香港審計(jì)署的做法,提請(qǐng)被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人，公開(kāi)在電視、媒體上面解釋審計(jì)結(jié)果,逐步建立審計(jì)報(bào)告公開(kāi)聆訊制,有效促進(jìn)審計(jì)整改。充分運(yùn)用各種傳媒載體,采取多種形式和途徑,普及審計(jì)知識(shí)和審計(jì)法律法規(guī),在全社會(huì)上形成理解審計(jì)工作、支持審計(jì)工作、重視審計(jì)工作、自覺(jué)接受審計(jì)監(jiān)督的局面。

［1］董大勝.以完善審計(jì)制度為著力點(diǎn) 推動(dòng)審計(jì)工作不斷深化［N］.中國(guó)審計(jì)報(bào)，2015－03－13.

［2］程安林.基于國(guó)家治理視角下的國(guó)家審計(jì)制度創(chuàng)新探討［J］.中國(guó)審計(jì)評(píng)論，2015，（1）.

［3］劉家義.積極探索創(chuàng)新 努力健全完善 中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)理論體系［J］.審計(jì)研究，2010，（1）.

［4］梁小平.基于國(guó)家治理視角的國(guó)家審計(jì)問(wèn)題研究［J］.綠色財(cái)會(huì)，2012，（7）.

［5］陳淑芳.審計(jì)學(xué)［M］.天津：天津大學(xué)出版社，2011.

［6］林俊.提高審計(jì)獨(dú)立性的途徑新探［J］.經(jīng)濟(jì)視角，2010.

（作者單位：廣東省審計(jì)廳、茂名市審計(jì)局）