社會(huì)組織承接公共服務(wù)效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

孫浩，徐文宇

（湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，武漢430068）

社會(huì)組織承接公共服務(wù)效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

孫浩，徐文宇

（湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，武漢430068）

基于公共服務(wù)效能內(nèi)涵和構(gòu)成要素分析，文章構(gòu)建了包括服務(wù)成本、服務(wù)效率、公眾滿意、公眾參與、服務(wù)能力5個(gè)維度的社會(huì)組織承接公共服務(wù)效能評(píng)價(jià)理論指標(biāo)體系，采用因子分析法提取出服務(wù)結(jié)果、服務(wù)運(yùn)營和服務(wù)抱怨3個(gè)公因子。其中，服務(wù)結(jié)果因子是對(duì)效能的一種客觀性結(jié)果評(píng)價(jià)；服務(wù)運(yùn)營因子與社會(huì)組織承接服務(wù)的方式和過程相關(guān)，能力作為一種滲透性要素融入到服務(wù)供給全過程；抱怨因子與效能呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。

承接公共服務(wù)；效能；指標(biāo)體系；因子分析

0 引言

黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告提出，“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”之后，推進(jìn)社會(huì)組織承接公共服務(wù)成為加快實(shí)施政社分開，激發(fā)社會(huì)組織活力的重要舉措。隨著國家現(xiàn)代治理體系和治理能力建設(shè)的推進(jìn)，傳統(tǒng)以政府組織體為重心的績效研究正逐步轉(zhuǎn)向以社會(huì)組織為主體、以公共服務(wù)為核心、以服務(wù)能力為基礎(chǔ)的效能研究。在政府向社會(huì)分權(quán)和購買公共服務(wù)的過程中，社會(huì)組織承接公共服務(wù)效能的高低，決定了社會(huì)公眾需求的滿足和公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)程度。

本文選取湖北省6縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的計(jì)生服務(wù)中心這類民辦非企業(yè)社會(huì)組織作為調(diào)研對(duì)象，通過實(shí)證研究描述社會(huì)組織承接公共服務(wù)的效能現(xiàn)狀，探索評(píng)價(jià)社會(huì)組織承接公共服務(wù)效能的指標(biāo)體系及影響因素，為提升社會(huì)組織承接服務(wù)效能和可持續(xù)發(fā)展能力提供建議。

1 公共服務(wù)效能的內(nèi)涵

傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式中，政府占據(jù)著主導(dǎo)地位，處于權(quán)威分配的中心，學(xué)界對(duì)政府效能的界定有兩大路徑：一是“效能說”，它將政府行政效能與服務(wù)效能等同起來，認(rèn)為“政府效能是指國家行政機(jī)關(guān)和行政人員為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),在行政管理活動(dòng)中所發(fā)揮的程度及其生產(chǎn)效率、效益、效果的綜合體現(xiàn)。它一方面體現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),完成各項(xiàng)工作任務(wù)的能力;另一方面體現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)運(yùn)用其能力、能量,履行其職責(zé),以最終實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)所達(dá)成效率、效益和效果[1]?！倍恰霸u(píng)價(jià)說”，認(rèn)為效能是對(duì)行為主體目標(biāo)與任務(wù)完成程度的綜合評(píng)價(jià)體系，“其中的‘效’主要是指政府及其公務(wù)人員完成職能的效率、效果、效益，‘能’則指政府及其公務(wù)人員完成行政目標(biāo)的能力、能量[2]”。

隨著政府職能重心從傳統(tǒng)的統(tǒng)治管制向現(xiàn)代的服務(wù)回應(yīng)轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)呈現(xiàn)出主體多元化、供給社會(huì)化的變化趨勢，社會(huì)公眾不僅要求公共服務(wù)具有高效率和高有效性，更重視供給主體公共服務(wù)的質(zhì)量和能力水平。本文認(rèn)為，公共服務(wù)效能是指提供公共服務(wù)的組織及其人員為實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象需求和自身管理目標(biāo)，在公共服務(wù)的提供、組織和實(shí)施等諸多環(huán)節(jié)中，發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生的效果、效益的綜合體現(xiàn)。

簡言之，公共服務(wù)效能的“效”是指服務(wù)主體及其人員完成職能和服務(wù)功能的效率、效益和效果；“能”是組織體和人員為完成服務(wù)功能和相關(guān)目標(biāo)的能力、能量。公共服務(wù)效能強(qiáng)調(diào)的是能力、效率、效果和效益的有機(jī)統(tǒng)一。能力是實(shí)現(xiàn)服務(wù)高效能的基本條件和基礎(chǔ)；效率反映的是服務(wù)活動(dòng)投入與產(chǎn)出的比值；效果是指提供服務(wù)活動(dòng)帶來的實(shí)際成果或是服務(wù)帶來的功能實(shí)現(xiàn)成果；效益是服務(wù)行為活動(dòng)產(chǎn)生各種經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益或社會(huì)效應(yīng)和影響。公共服務(wù)效能不僅包括了對(duì)投入產(chǎn)出等數(shù)量層面的評(píng)價(jià)，也包括了對(duì)結(jié)果、效應(yīng)和能力等品質(zhì)層面的評(píng)價(jià)；其中既有經(jīng)濟(jì)性的量化測度，也包括了倫理性價(jià)值判斷。

2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

公共服務(wù)效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建構(gòu)的背后隱含著社會(huì)變遷中的價(jià)值取向。西方對(duì)公共服務(wù)績效或效能的評(píng)價(jià)與公共行政的發(fā)展一脈相承，自威爾遜開始表現(xiàn)出強(qiáng)烈的效率價(jià)值取向，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派，主張將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，強(qiáng)調(diào)核心價(jià)值取向是社會(huì)公平，力圖用“社會(huì)效率”代替“機(jī)械效率”。新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來了管理的自由化和市場化，主張公共服務(wù)績效主要衡量經(jīng)濟(jì)、效率和效果（3E）三個(gè)層面；學(xué)者弗萊恩后來又加入了公平（Equity），成為4E。整體上，“公共服務(wù)價(jià)值理念由注重效率、追求投入產(chǎn)出比的最大化向注重結(jié)果和顧客滿意程度發(fā)展[3]?！彪S著網(wǎng)絡(luò)治理新模式的發(fā)展，參與、公信力、積極回應(yīng)、公平和包容透明、有效用和效率、法治等善治的核心價(jià)值訴求被引入公共服務(wù)評(píng)價(jià)。而登哈特的新公共服務(wù)理論則明確提出，公共服務(wù)績效評(píng)估價(jià)值選擇的核心理念是公平、民主和公共利益，強(qiáng)調(diào)追求民主價(jià)值和公共利益的最大化、最優(yōu)化[4]?！?/p>

國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)同政府公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)的價(jià)值多元化。蔡立輝提出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的價(jià)值取向包括效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意度。倪星、李曉慶（2004）提出效率與公平并重、效率與民主兼顧、經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展同步。周志忍（2006）提出了投入、過程、產(chǎn)出、公眾滿意、責(zé)任5個(gè)維度。陳振明提出公眾滿意、公共服務(wù)供給情況、社會(huì)效益的三維取向。卓越提出經(jīng)濟(jì)、質(zhì)量、效率、公平、責(zé)任、回應(yīng)性、服務(wù)等維度。姜曉萍、郭金云（2013）提出科學(xué)發(fā)展、公平正義、公共責(zé)任、公民參與、公民滿意是公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)的五維價(jià)值基礎(chǔ)。基于上述公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)價(jià)值維度梳理和效能內(nèi)涵，本文將社會(huì)組織承接公共服務(wù)的效能評(píng)價(jià)分為五大因素：服務(wù)成本、服務(wù)效率、公眾滿意、公眾參與、服務(wù)能力。（見表1）

3 量化分析

3.1 樣本選取和數(shù)據(jù)來源

湖北省在全國較早啟動(dòng)了“以錢養(yǎng)事”的行政事業(yè)單位公共服務(wù)模式改革，傳統(tǒng)縣級(jí)以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的“七站八所”逐步改制變換身份成為新社會(huì)組織中的民辦非企業(yè)單位?？紤]到公共服務(wù)效能評(píng)價(jià)所需數(shù)據(jù)資料的可獲得性、便利性和有效覆蓋性，本文選取衛(wèi)生事業(yè)類中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生服務(wù)中心（站）的公共衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)作為客體對(duì)象。

對(duì)社會(huì)組織承接服務(wù)的效能評(píng)價(jià)研究主要通過問卷調(diào)查方式完成。問卷根據(jù)上述的評(píng)價(jià)理論基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)為兩個(gè)部分。第一部分是包括性別、年齡、學(xué)歷、職業(yè)及家庭所在地信息的受訪者的個(gè)體特征；第二部分是涵蓋對(duì)成本、效率、滿意、參與和能力5個(gè)維度測量的30個(gè)題項(xiàng)。每題根據(jù)李克特五點(diǎn)量表法設(shè)計(jì)5個(gè)選項(xiàng)，根據(jù)被調(diào)查者對(duì)該問題的認(rèn)同或評(píng)價(jià)程度，分為完全贊同（或非常好）、比較贊同（或比較好）、不一定（或中等）、不贊同（或比較差）、完全不贊同（或非常差）5個(gè)等級(jí)，其程度是依次由高到低。

問卷在湖北省的鄖西縣城關(guān)鎮(zhèn)、觀音鎮(zhèn)、土門鎮(zhèn)；石首市的新廠鎮(zhèn)、九合垸鄉(xiāng)；咸豐縣的甲馬池鎮(zhèn)、丁寨鄉(xiāng)；棗陽市的吳店鎮(zhèn)、環(huán)城鎮(zhèn)；蘄春縣的漕河鎮(zhèn)、蘄州鎮(zhèn)和羅田縣的鳳山鎮(zhèn)8縣12個(gè)鎮(zhèn)予以投放。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共發(fā)放問卷30份，回收330份，回收率為91.6%，剔除無效問卷和回答不完整問卷，最終有效問卷數(shù)量為318份，有效率為88.3%。

3.2 指標(biāo)體系的實(shí)證分析

3.2.1 問卷的信度分析

本文信度分析是運(yùn)用SPSS17.0統(tǒng)計(jì)軟件，將置信區(qū)間確定為95%,模型為Two-Way Mixed,采用修正項(xiàng)目總相關(guān)系數(shù)（Corrected Item-Total Correlation，CITC）和Cronbach’s Alpha兩個(gè)指標(biāo)來檢定問卷信度水平。各評(píng)價(jià)維度的信度分析值見下頁表2所示。

表1 社會(huì)組織承接公共服務(wù)效能指標(biāo)體系、含義

3.2.2 公共服務(wù)效能因子分析

本文將6個(gè)信度不高的題項(xiàng)剔除后，對(duì)剩余24個(gè)題項(xiàng)量化指標(biāo)進(jìn)行因子分析。因子分析采用主成分分析，因素旋轉(zhuǎn)方法為方差最大法，變量相關(guān)性分析方法是巴特利球形檢驗(yàn)和KMO檢驗(yàn)。檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)：Kaiser-Meyer-Olkin度量為0.946，非常適合做因子分析。對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行因子分析，采用正交旋轉(zhuǎn)法對(duì)因子進(jìn)行轉(zhuǎn)換，結(jié)果顯示：成份1的初始特征值為11.483，旋轉(zhuǎn)后解釋了29.801%的總變異；成份2的初始特征值為4.192，旋轉(zhuǎn)后解釋了20.245%的總變異；成份3的初始特征值為4.163，旋轉(zhuǎn)后解釋了14.035%的總變異，3個(gè)成份總共可解釋累計(jì)64.080%的總方差。

在提取出3個(gè)公因子后，通過對(duì)載荷矩陣值進(jìn)行分析，可以得到因子變量與原變量的關(guān)系，進(jìn)而對(duì)新的因子變量重新命名。為增強(qiáng)因子載荷量的解釋度，利用旋轉(zhuǎn)法對(duì)負(fù)荷矩陣進(jìn)行旋轉(zhuǎn)（見表3），以改變每個(gè)變量在各公因子中的負(fù)荷量大小，得到3個(gè)公因子的具體成分，這為進(jìn)一步優(yōu)化和確立社會(huì)組織承接公共服務(wù)效能的指標(biāo)體系提供了參考。

表2 社會(huì)組織承接公共服務(wù)效能評(píng)價(jià)信度分析

表3 效能題項(xiàng)旋轉(zhuǎn)后成分矩陣

根據(jù)表3得到的服務(wù)效能題項(xiàng)旋轉(zhuǎn)后成分矩陣，第一公因子主要包括11個(gè)題項(xiàng)，變量特征涵蓋了服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)滿意、服務(wù)成本、服務(wù)效率等多個(gè)維度，總體上呈現(xiàn)出一種客觀性結(jié)果評(píng)價(jià)，可將該公因子命名為服務(wù)結(jié)果因子。第二公因子主要包括8個(gè)題項(xiàng)，變量特征涵蓋了服務(wù)參與和服務(wù)能力維度，這與社會(huì)組織服務(wù)供給過程和方式密切相關(guān)，可將其命名為服務(wù)運(yùn)營因子。第三公因子主要包括3個(gè)與公眾抱怨相關(guān)題項(xiàng)，可將其命名為服務(wù)抱怨因子，且該因子與效能呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)關(guān)系。

4 結(jié)論

社會(huì)組織承接公共服務(wù)效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的理論建構(gòu)中設(shè)計(jì)了服務(wù)成本、服務(wù)效率、公眾滿意、公眾參與、服務(wù)能力5個(gè)維度，而經(jīng)過因子提取后的統(tǒng)計(jì)分析顯示對(duì)效能的評(píng)價(jià)可提取出服務(wù)結(jié)果、服務(wù)運(yùn)營和服務(wù)抱怨3個(gè)公因子，說明理論上指標(biāo)體系建構(gòu)中存在著統(tǒng)計(jì)上的重疊和交叉之處，可以進(jìn)一步優(yōu)化指標(biāo)體系。

評(píng)價(jià)指標(biāo)的初始設(shè)計(jì)中包括了能力維度的測度，經(jīng)過公因子提取分析后發(fā)現(xiàn)：能力作為一種滲透性要素融入到服務(wù)供給的全過程之中。這種滲透特性的能力基礎(chǔ)在于服務(wù)提供與獲得的感受，它往往通過服務(wù)過程中的成本、效率、參與等體現(xiàn)出來；滲透性能力的核心在于對(duì)服務(wù)的認(rèn)知與理解，它通過服務(wù)的滿意度、質(zhì)量、預(yù)期差異等體現(xiàn)出來；滲透性能力的最高體現(xiàn)則是對(duì)服務(wù)的自我評(píng)價(jià)和改進(jìn)能力，它往往通過服務(wù)滿意、質(zhì)量和服務(wù)抱怨予以反饋。

整體而言，社會(huì)組織承接公共服務(wù)效能的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)可以從服務(wù)實(shí)績的客觀性評(píng)價(jià)和服務(wù)體驗(yàn)的主觀性評(píng)價(jià)兩個(gè)層面展開。前者的實(shí)績評(píng)價(jià)對(duì)服務(wù)供給投入-運(yùn)作-產(chǎn)出全過程中的諸多客觀的、可觀測的結(jié)果指標(biāo)實(shí)施度量；后者則通過服務(wù)投訴行為和經(jīng)歷這些可觀測度量的指標(biāo)將主觀性的服務(wù)評(píng)價(jià)予以客觀刻度。

如果以各公因子對(duì)應(yīng)的方差貢獻(xiàn)率為權(quán)重參照，第一公因子服務(wù)結(jié)果因子的權(quán)重最高，說明以結(jié)果實(shí)績?yōu)榇淼目陀^評(píng)價(jià)與社會(huì)組織承接公共服務(wù)效能高低的相關(guān)程度更高。因此，與傳統(tǒng)的政府服務(wù)供給相比，社會(huì)組織承接公共服務(wù)高效能的關(guān)鍵在于它要為服務(wù)對(duì)象提供數(shù)量更多、質(zhì)量更好、選擇更多、更為低成本、便捷化、專業(yè)化和個(gè)性化服務(wù)，而這些關(guān)鍵因素恰恰是政府供給失靈的原因和社會(huì)組織服務(wù)供給優(yōu)勢所在，提升社會(huì)組織承接服務(wù)的效能就是要進(jìn)一步挖掘和發(fā)揮其在承接服務(wù)供給中的諸多優(yōu)勢。

[1]姜仁良.政府效能問題研究[J].經(jīng)濟(jì)師,2005,(4).

[2]李斌.試論電子治理與政府效能建設(shè)[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(1). [3]諸大建,王歡明.公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)[J].上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2013,(2).

[4]姜曉萍,郭金云.基于價(jià)值取向的公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)體系研究[J].行政論壇,2013,(6).

（責(zé)任編輯/易永生）

C936

A

1002-6487（2017）10-0075-03

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（15YJA810005）

孫浩（1976—），男，湖北武漢人，博士研究生，副教授，研究方向：公共服務(wù)供給及績效評(píng)價(jià)。徐文宇（1989—），女，湖北棗陽人，碩士研究生，研究方向：公共服務(wù)供給及績效評(píng)價(jià)。