寬甸縣林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革研究

滕云萍

摘要：寬甸縣是遼寧省重點(diǎn)林區(qū)縣之一，集體林是寬甸縣林業(yè)所有制結(jié)構(gòu)的主體。通過分析集體林產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的主要問題，提出切實(shí)可行的解決措施，為寬甸縣林業(yè)發(fā)展提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：林業(yè)；產(chǎn)權(quán)制度；改革；必要性

中圖分類號：F326.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1161（2017）03-0024-03

寬甸縣地處遼東山區(qū)，是全省重點(diǎn)林區(qū)縣之一。全縣林業(yè)用地面積51.0萬hm2，占縣域面積的80%；其中集體林46.47萬hm2，占有林面積的91%。改革開放以來，通過穩(wěn)定山權(quán)、林權(quán)，劃定自留山，確定林業(yè)承包生產(chǎn)責(zé)任制，以及林業(yè)分類經(jīng)營和實(shí)施天然林保護(hù)工程，寬甸縣的林業(yè)經(jīng)濟(jì)得到長足發(fā)展。但是，由于大部分集體林仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營，存在林木產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題。廣大農(nóng)民作為林業(yè)經(jīng)營的主體地位沒有得到有效落實(shí)，嚴(yán)重影響和制約林業(yè)生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展。實(shí)踐表明，集體林產(chǎn)權(quán)制度改革是林業(yè)改革的核心和關(guān)鍵，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下增強(qiáng)林業(yè)活力、加快林業(yè)發(fā)展的重要舉措。全面調(diào)動(dòng)和激活廣大農(nóng)民營林、育林、管林、護(hù)林的積極性，在搞好林業(yè)生態(tài)建設(shè)的同時(shí)增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，對構(gòu)建林區(qū)和諧社會(huì)、加快農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)步伐具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的重要性和必要性

深化集體林產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)一步明晰集體林木所有權(quán)、林地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，使廣大林農(nóng)真正成為投資經(jīng)營林業(yè)的主體。2003年6月25日中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，以及2005年11月9日遼寧省政府頒發(fā)的《關(guān)于深化集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，都明確提出深化集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的政策和要求。

1.1 深化集體林產(chǎn)權(quán)制度改革是進(jìn)一步完善農(nóng)村家庭承包經(jīng)營主體和全面建設(shè)小康社會(huì)的需要

林地是土地的重要組成部分，在保持林地所有權(quán)歸集體的前提下，對林地實(shí)行家庭承包經(jīng)營，對完善雙層經(jīng)營體制、穩(wěn)定土地承包關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重要意義。

森林資源為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)及有利條件，但由于產(chǎn)權(quán)不清等原因，林業(yè)的潛在優(yōu)勢沒有真正發(fā)揮出來。目前，林業(yè)產(chǎn)業(yè)的總體收入基本集中在林木資源方面，其他森林資源的創(chuàng)收很微薄，很多可以利用的森林資源處在撂荒狀態(tài)。尤其是集體林統(tǒng)一經(jīng)營的部分森林資源，實(shí)際利益很難量化到每個(gè)村民，致使農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)的積極性不高。寬甸農(nóng)民增收致富的潛力在“山”，出路在發(fā)展多種經(jīng)營。通過集體林產(chǎn)權(quán)制度改革，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展林地經(jīng)濟(jì)，確定農(nóng)民經(jīng)營林木和使用林地的合法權(quán)益，使廣大農(nóng)民“經(jīng)營者有其山，植樹者受其益，務(wù)林者得其利”。為林業(yè)生產(chǎn)提供更廣闊的領(lǐng)域和空間，安排更多的剩余勞動(dòng)力從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，使其在建設(shè)和經(jīng)營林業(yè)中受益，最終實(shí)現(xiàn)資源增量、農(nóng)民增收、生態(tài)增效。

1.2 深化集體林產(chǎn)權(quán)制度改革是寬甸林業(yè)發(fā)展的客觀要求

寬甸縣是林業(yè)大縣，天然林禁伐后，雖然林地經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，但大多數(shù)森林資源仍由集體統(tǒng)一把握，發(fā)展速度慢、規(guī)模小，同時(shí)存在產(chǎn)權(quán)不清、投資經(jīng)營主體缺位、利益分配不合理、經(jīng)營機(jī)制不靈活、林業(yè)生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題，嚴(yán)重制約林業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。2004年以前，寬甸縣在楊木川和毛甸子2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展林權(quán)改革試點(diǎn)，受當(dāng)時(shí)的認(rèn)知水平和政府環(huán)境的影響，改革存在不徹底、不全面、不規(guī)范等問題。必須切實(shí)加大改革力度，促進(jìn)集體林產(chǎn)權(quán)制度改革深化，這是當(dāng)前全縣林業(yè)發(fā)展的客觀要求。通過體制、機(jī)制和政策創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化、經(jīng)營形式多樣化、收益分配合理化，對解決制約全縣林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本問題、進(jìn)一步調(diào)動(dòng)廣大林農(nóng)和社會(huì)各界投資建設(shè)和經(jīng)營林業(yè)的積極性非常重要，是促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

1.3 深化集體林產(chǎn)權(quán)制度改革是促進(jìn)資源型產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要基礎(chǔ)

森林資源具有特殊的生態(tài)作用，加強(qiáng)森林資源保護(hù)和管理，促進(jìn)森林資源生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益協(xié)調(diào)發(fā)展，是林業(yè)發(fā)展必須堅(jiān)持的準(zhǔn)則。寬甸縣作為資源大縣，資源包括森林資源的利用水平不高，資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展比較落后。必須堅(jiān)持從縣情出發(fā)，認(rèn)真解決資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的各種問題，走節(jié)約資源、充分利用資源、可持續(xù)發(fā)展之路。加快林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，調(diào)動(dòng)廣大林農(nóng)和社會(huì)各界參與林業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)建設(shè)的積極性，依托森林資源投資旅游業(yè)和中藥材、山野菜、食用菌、林蛙等產(chǎn)業(yè)，建立規(guī)模型產(chǎn)業(yè)基地，可以有效促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)，為資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展探索道路、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從而促進(jìn)全縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2 林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的問題及對策

集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的操作過程很復(fù)雜且情況千變?nèi)f化，需要靈活掌握、區(qū)別對待。

2.1 集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的方法步驟

集體林產(chǎn)權(quán)制度改革工作涉及面廣，情況復(fù)雜，法律政策性強(qiáng)，工作量大，只靠林業(yè)部門很難完成，必須在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下成立領(lǐng)導(dǎo)小組、設(shè)立辦公室，從有關(guān)部門抽調(diào)足夠的力量組成工作組，才能分期分批完成。

2.1.1 宣傳發(fā)動(dòng)，提高認(rèn)識 改革的前期準(zhǔn)備工作十分重要，必須到位。這階段要求加強(qiáng)對改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立領(lǐng)導(dǎo)小組和改革辦公室，制定改革實(shí)施意見和方案，逐級組織骨干進(jìn)行培訓(xùn)，使之成為集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的“明白人”。加大對集體林產(chǎn)權(quán)制度改革目的、意義、做法及有關(guān)法律、法規(guī)、政策的宣傳力度，消除干部、群眾的疑慮，讓廣大基層干部、林農(nóng)支持改革、參與改革。

2.1.2 先行試點(diǎn)，制定方案 這階段要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)真開展調(diào)查研究，摸清現(xiàn)有集體山林經(jīng)營管理狀況，了解基層干部群眾對改革的想法。在改革全面鋪開之前，選擇具有一定代表性的鄉(xiāng)、村先行試點(diǎn)。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以鎮(zhèn)鄉(xiāng)為單位征求實(shí)施意見，村、組制定具體實(shí)施方案。方案必須在廣泛聽取干部群眾意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)討論通過后再付諸實(shí)施。

2.1.3 規(guī)范實(shí)施，有序推進(jìn) 這階段要深入細(xì)致地開展工作，充分依靠群眾，發(fā)揚(yáng)民主，廣泛開展民主協(xié)商，尊重大多數(shù)群眾意愿，同時(shí)，必須依法、依規(guī)進(jìn)行規(guī)范操作，具體落實(shí)林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，然后簽訂書面合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，及時(shí)發(fā)換林權(quán)證，并建立和健全檔案制度，作到先易后難、有序推進(jìn)，不趕時(shí)速、不走過場，確保質(zhì)量和實(shí)效。

2.1.4 檢查驗(yàn)收，總結(jié)完善 鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)加強(qiáng)對改革實(shí)施情況的跟蹤調(diào)查，改革工作基本結(jié)束后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室要對村組林權(quán)制度改革工作進(jìn)行檢查驗(yàn)收，及時(shí)解決改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，確保不出現(xiàn)偏差。

2.2 村級深化集體林產(chǎn)權(quán)制度改革基本流程

1） 組織林改工作組進(jìn)村；2） 召開村“兩委”會(huì)議和村民大會(huì)，選舉產(chǎn)生林改工作小組，制定工作計(jì)劃；3） 開展宣傳發(fā)動(dòng)和“回頭看”，認(rèn)真分析具體情況；4） 以村、組為單位調(diào)查摸清本村（組）的人口數(shù)、農(nóng)戶數(shù)、改革地塊面積、集體林等級和價(jià)值測算評估等基本情況，按要求進(jìn)行準(zhǔn)確登記；5） 制定村、組改革具體操作實(shí)施方案；6） 召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，討論深化改革的實(shí)施方案；7） 采取抓鬮或其他辦法組織村民討論通過后的改革方案；8） 現(xiàn)場實(shí)地測定和承包地塊落實(shí)，如林業(yè)站和村、組干部帶領(lǐng)戶主指認(rèn)邊界、認(rèn)定林相、確定面積；9） 公示方案落實(shí)結(jié)果；10） 依法簽定各種承包合同，申請登記發(fā)換林權(quán)證；11） 工作總結(jié)、合同報(bào)表等材料歸檔，做好接受檢查驗(yàn)收準(zhǔn)備工作。

2.3 發(fā)包方、承包方主體的確立

發(fā)包方主體是集體林木所有者的法人。寬甸縣絕大多數(shù)集體山林為村管，因此發(fā)包方主體為村委會(huì)，法人代表為村長。承包方主體為家庭式承包農(nóng)戶，代表為戶主。

2.4 個(gè)人承包經(jīng)營的責(zé)任山與自留山責(zé)權(quán)

自留山與承包經(jīng)營的責(zé)任山是性質(zhì)不同的兩個(gè)概念。自留山雖然林地所有權(quán)仍屬集體，但農(nóng)戶享有無償使用權(quán)且長期不變，并對其種植的樹木享有所有權(quán)；而個(gè)人承包經(jīng)營的責(zé)任山，其林地所有權(quán)屬于集體，個(gè)人只享有承包經(jīng)營管理權(quán)，雙方的責(zé)任權(quán)利以合同形式成立。對自留山經(jīng)營者全部遷出的，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)收回自留山，同時(shí)對山上的樹木給予補(bǔ)償。若原經(jīng)營者想繼續(xù)經(jīng)營的應(yīng)變更為私有林，補(bǔ)充合同并收取林地使用費(fèi)。新搬入戶不得重新劃分自留山。村組將原來自留山轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)將其性質(zhì)變?yōu)樗接辛帧?/p>

2.5 合同期限的確定

合同期限應(yīng)根據(jù)不同經(jīng)營形式、林分狀況、林木原輪伐期及林下發(fā)展種植業(yè)所栽品種的生長周期合理確定，一般為30～50 a，最長不能超過70 a。如因采伐限額等政策性因素導(dǎo)致林木未采伐而逾期的，可按原合同約定延長林地使用期限并繼續(xù)交納林地使用費(fèi)；如到期后承包者仍想繼續(xù)使用林地的，應(yīng)當(dāng)按時(shí)價(jià)重新簽訂合同。在簽訂各類經(jīng)營合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)有明確條款。

2.6 改革的相關(guān)程序

2.6.1 集體林流轉(zhuǎn)履行的程序 1） 村民大會(huì)或村民代表大會(huì)研究；2） 對內(nèi)承包經(jīng)營的由村委評估委員會(huì)負(fù)責(zé)評估，對外的由專業(yè)評估組織評估；3） 公示；4） 公開競價(jià)拍賣并簽訂合同；5） 經(jīng)村、鄉(xiāng)簽署意見后到縣區(qū)林業(yè)主管部門辦理林權(quán)變更手續(xù)。

2.6.2 依法修改、廢止原合同的程序 1） 召開村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論；2） 雙方協(xié)商；3） 協(xié)商不成的向法院起訴。

2.6.3 林權(quán)變更的程序 1） 村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論；2） 簽訂合同；3） 填寫林權(quán)證變更登記表；4） 村、鄉(xiāng)簽署意見；5） 到縣林業(yè)局資源林政部門辦理變更手續(xù)并換發(fā)林權(quán)證。

3 結(jié)語

集體林產(chǎn)權(quán)制度改革只解決權(quán)屬明晰這一帶有根本性的問題，若想有效解決改革中存在的其他問題，還需要開展一系列的相關(guān)改革。應(yīng)建立健全林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，規(guī)范林木林地流轉(zhuǎn)，放寬放活商品林經(jīng)營和公益林限制性利用政策，創(chuàng)新林業(yè)“三防”體系，拓寬農(nóng)村融資渠道，同時(shí)，還要進(jìn)一步完善各級林業(yè)管理部門的管理體制和管理機(jī)制，適應(yīng)當(dāng)前集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的大形勢。總之，不斷深化相關(guān)配套改革是集體林產(chǎn)權(quán)制度改革取得成效的重要保障。

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