農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查和確權(quán)中存在的問題與改進(jìn)建議

劉清華

摘要：通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作情況調(diào)研，從發(fā)包方、承包方、承包地塊、公示審核和承包合同等方面總結(jié)常見問題，提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，為提高確權(quán)工作的準(zhǔn)確性及效率提供參考。

關(guān)鍵詞：土地承包；確權(quán)；調(diào)查；承包合同

中圖分類號：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1161（2017）03-0073-03

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是集中開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的重要基礎(chǔ)性工作，事關(guān)億萬農(nóng)民的切身利益。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作應(yīng)按照法律政策規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，嚴(yán)格遵循準(zhǔn)備、調(diào)查（權(quán)屬調(diào)查、糾紛調(diào)處、公示審核）、確權(quán)（既完善合同）、建立健全數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)、建立登記簿、頒發(fā)證書、資料歸檔等程序進(jìn)行。其中關(guān)鍵在于權(quán)屬調(diào)查，核心是確權(quán)。權(quán)屬調(diào)查是所有工作的重中之重，是確權(quán)的依據(jù)，也是后續(xù)工作的基礎(chǔ)。調(diào)查和確權(quán)階段工作量大、內(nèi)容細(xì)碎、地點分散、涉及人員繁雜，極容易出現(xiàn)錯誤。通過對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作情況進(jìn)行調(diào)研，梳理調(diào)查和確權(quán)階段的常見問題，為今后土地確權(quán)工作提供參考。

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查和確權(quán)的內(nèi)容

1.1 權(quán)屬調(diào)查

權(quán)屬調(diào)查的重點是做好發(fā)包方、承包方和承包地塊調(diào)查，如實填寫發(fā)包方調(diào)查表、承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表，制作調(diào)查結(jié)果公示表和權(quán)屬歸戶表。調(diào)查以農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記結(jié)果為基礎(chǔ)，以第二次全國土地調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，充分利用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資料繪制工作底圖、調(diào)查草圖，采用符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、農(nóng)民群眾認(rèn)可的技術(shù)方法查清農(nóng)戶承包地塊的面積、四至、空間位置，制作承包地塊分布圖。調(diào)查成果經(jīng)公示審核確認(rèn)，作為土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的現(xiàn)實依據(jù)。依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查規(guī)程》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范開展方案制定、權(quán)屬調(diào)查、公示審核、勘誤修正等各項工作。

1.2 公示審核

發(fā)包方要對調(diào)查勘測的土地承包經(jīng)營權(quán)信息進(jìn)行公示審核。公示期內(nèi)有異議的，發(fā)包方應(yīng)及時調(diào)查處理；公示期內(nèi)無異議的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)對公示結(jié)果進(jìn)行審核。

1.3 確權(quán)

確權(quán)即完善土地承包合同。根據(jù)公示確認(rèn)的調(diào)查成果，以及承包經(jīng)營權(quán)糾紛處理結(jié)果，修訂集體土地臺賬，完善土地承包合同，作為承包戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)的法定依據(jù)。沒有簽訂土地承包合同的，要重新簽訂承包合同；承包合同丟失、殘缺的，應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)簽、完善。實際承包面積與原土地承包合同、權(quán)屬證書記載面積不一致的，要根據(jù)集體通過的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證方案進(jìn)行確權(quán)。屬于原承包地塊四至范圍內(nèi)的，原則上應(yīng)確權(quán)給原承包農(nóng)戶。未經(jīng)本集體成員協(xié)商同意，不得將承包方多出的承包面積轉(zhuǎn)為其他方式承包并收取承包費。土地承包合同記載期限應(yīng)以當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一組織二輪延包的時點計算，承包期為30 a。本輪土地承包期限屆滿，按屆時的法律和保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的政策執(zhí)行。

2 調(diào)查和確權(quán)中存在的問題

2016年，對全省36個縣（市、區(qū)）的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證情況進(jìn)行調(diào)研，涉及45個發(fā)包方、225個承包方、1 350塊承包地塊。調(diào)查結(jié)果顯示，全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的各個程序均不同程度存在問題，其中調(diào)查、確權(quán)程序中的問題高發(fā)多發(fā)。

2.1 調(diào)查程序存在的問題

發(fā)包方調(diào)查成果存在以下問題：一是部分地方發(fā)包方調(diào)查不詳實、不全面；二是有的發(fā)包方審核環(huán)節(jié)不符合要求，沒有填寫審核意見。

承包方調(diào)查結(jié)果存在三個方面的問題：一是部分地方承包方代表信息不齊全、不準(zhǔn)確、不規(guī)范；二是有些承包方的家庭成員信息不真實、不詳盡，例如共有人記錄不正確、備注記錄不詳實、身份證號碼有誤、調(diào)查檔案涂改、戶籍證明與表中人員情況不符等；三是部分地方承包方調(diào)查記事不詳實、不全面。

承包地塊調(diào)查結(jié)果存在六個方面的問題：一是承包地塊四至、用途等描述信息不正確、不詳盡，例如未標(biāo)注地力等級、涂改測繪材料、無地塊示意圖、四至不完全等。二是界址點和界址線設(shè)置不正確，描述信息與實地不一致，例如界址點號錯誤、界址線類型中“田埂”“田壟”混淆、實測坐標(biāo)點未完全形成界址點、界址線未說明或說明不清晰，未標(biāo)注基本農(nóng)田，兩村界址線均無說明，涂改測繪材料等。三是調(diào)查指界手續(xù)和材料不真實、不齊備，存在非本人簽字（毗鄰人、權(quán)利人、指界人、調(diào)查員筆跡相同）、簽字錯位和沒簽字等現(xiàn)象。四是承包地塊調(diào)查記事信息不詳實、不全面、不準(zhǔn)確。五是調(diào)查草圖繪制不屬實、不清晰、不完整，存在草圖未歸檔、無草圖、草圖不標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象。六是地塊分布圖與調(diào)查表、調(diào)查草圖的描述不一致，例如分布圖涂改、依據(jù)不清晰、制作不符合要求、與原合同不符、分布圖未套合影像圖等。

公示審核成果存在五個方面的問題：一是公示材料不符合要求，存在公示表未寫時間、公示面積單位錯誤、公示表沒簽字、公示圖內(nèi)容不完整、沒有合同面積等問題。二是公示審核不符合規(guī)定，存在時間不符、不明晰、未標(biāo)注，未標(biāo)注第幾輪，公示面積有誤，簽字不完全，家庭成員信息標(biāo)注不全等問題。三是勘誤修正方面存在不足，如無勘誤修正資料、無勘誤修正過程、修正料材未歸檔等；四是結(jié)果確認(rèn)手續(xù)不齊全、材料不齊備，存在公示表村民未簽字、同一人的簽字字跡不一致或不是本人簽字、共有人情況不詳實、承包方代表人未標(biāo)注“同意”等現(xiàn)象；五是糾紛無材料（或材料內(nèi)容不詳實）、無記錄。

2.2 確權(quán)程序存在的問題

土地承包合同不完善、不合規(guī)的現(xiàn)象極其普遍，存在合同未經(jīng)村民會議通過、承包合同里有非共有人、幾個資料中共有人不一致、沒有合同面積、合同與歸戶表不符等現(xiàn)象。

3 調(diào)查和確權(quán)工作改進(jìn)建議

針對上述常見問題，建議在今后的工作中著力抓好以下工作：

1） 增強(qiáng)責(zé)任意識和標(biāo)準(zhǔn)意識，認(rèn)真做好有關(guān)工作。針對各地對規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求理解不一而產(chǎn)生漏填錯填及各類表格填寫不規(guī)范的現(xiàn)象，加強(qiáng)有關(guān)法律政策規(guī)定學(xué)習(xí)，使相關(guān)人員正確掌握技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求。除自學(xué)外，還應(yīng)加大培訓(xùn)力度，力爭讓所有相關(guān)人員領(lǐng)會、掌握確權(quán)工作細(xì)節(jié)，保質(zhì)保量完成確權(quán)工作。

2） 加大督查力度。省市縣各個層級都要加大督查力度，確保相關(guān)人員各司其職、各負(fù)其責(zé)。

3） 確權(quán)成果要進(jìn)一步修改完善，對已經(jīng)形成的確權(quán)成果進(jìn)行一次全面檢查，對于不規(guī)范、不正確的調(diào)查信息進(jìn)行細(xì)致地查缺補(bǔ)漏，沒有履行規(guī)定程序的要堅決糾正，審核、公示、確認(rèn)等資料要按要求整理齊全，確保內(nèi)容真實有效、簽字真實。

4） 高度重視村級確權(quán)工作方案的制定、執(zhí)行，確保村級方案科學(xué)、合理、真實、合規(guī)。

4 結(jié)語

黨中央高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，從2014年起連續(xù)4 a的中央一號文件都提出要抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，加快推進(jìn)農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點范圍。遼寧省的工作目標(biāo)是：在2015—2016年完成266.7萬hm2的基礎(chǔ)上，2017年完成剩余的185.3萬hm2，2018年做好收尾工作，而要圓滿完成這一目標(biāo)，需要及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，避免常見錯誤再現(xiàn)，這對提高調(diào)查確權(quán)工作質(zhì)量、加快推進(jìn)工作進(jìn)度意義重大。

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