縣級道路綠化工程建設(shè)養(yǎng)護(hù)模式探討

黃海燕

摘 要 近年來，私營經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，為私營企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。在實(shí)體經(jīng)濟(jì)不景氣的大環(huán)境下，社會(huì)資本對有政府背書的交通基礎(chǔ)設(shè)施投資有著強(qiáng)烈的愿望。本文將從縣級道路綠化工程建設(shè)養(yǎng)護(hù)這一領(lǐng)域?qū)ふ彝黄瓶?，探討社?huì)資本參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可行性，嘗試構(gòu)建政府主導(dǎo)下社會(huì)資本積極參與的道路綠化工程建設(shè)養(yǎng)護(hù)模式。

關(guān)鍵詞 道路綠化建設(shè) 養(yǎng)護(hù)模式 投融資創(chuàng)新

一、縣級道路綠化工程建設(shè)與養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀

（一）縣級交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資現(xiàn)狀

近年來，縣級交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資呈現(xiàn)井噴式增長勢頭，規(guī)模逐年擴(kuò)大.不斷擴(kuò)大的投資規(guī)模一方面為了匹配縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 另一方面為了滿足人民群眾日漸增長的出行需要。以南通市某縣數(shù)據(jù)為例： 2013-2015年交通基礎(chǔ)設(shè)施投資額分別為5.74億元、12.18億元、15.68億元，但同期上級補(bǔ)助資金分別為2.05億元、5.89億元、4.49億元。由此可見，該縣近年來基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模增長較快，但上級補(bǔ)助資金占比較小，加上連創(chuàng)新高的地方債務(wù)余額所需支付的利息，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著巨大的資金缺口，僅依靠縣級財(cái)政是不現(xiàn)實(shí)的，長期依賴于地方政府通過舉債也難以為繼，需引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入交通基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，創(chuàng)新發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。

（二）公路綠化工程建設(shè)及養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀

綠化工程建設(shè)及養(yǎng)護(hù)作為公路基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，其發(fā)展同樣受制于資金的短缺。另一方面，因公路綠化線長面窄，土壤、地形、氣候復(fù)雜，作為主管部門受制人員編制，人力資源嚴(yán)重不足，專業(yè)人才嚴(yán)重匱乏?，F(xiàn)行的模式為：綠化工程建設(shè)由業(yè)主（主管部門）負(fù)責(zé)招標(biāo)，中標(biāo)企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)期的養(yǎng)護(hù)，建設(shè)期結(jié)束后，根據(jù)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)移交，再由業(yè)主進(jìn)行綠化日常養(yǎng)護(hù)的招標(biāo)，采取政府購買勞務(wù)的方式委托園林企業(yè)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)。其優(yōu)點(diǎn)是政府購買勞務(wù)可彌補(bǔ)專業(yè)人才的短缺和人力資源不足；其缺點(diǎn)是公路綠化產(chǎn)權(quán)屬政府，受托養(yǎng)護(hù)企業(yè)責(zé)權(quán)利不一致，在日常養(yǎng)護(hù)中不可避免出現(xiàn)短視行為：比如用化肥替代有機(jī)肥；樹形美觀規(guī)格大的被樹形不好小規(guī)格的樹木替換；在養(yǎng)護(hù)期內(nèi)只管數(shù)量而不管質(zhì)量。

二、公路綠化工程的特點(diǎn)

公路綠化工程既不同于一般的交通基礎(chǔ)設(shè)施工程，也不同于園林綠化工程，二者有區(qū)別又有一定的聯(lián)系。

（一）綠化工程與其他交通基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)系與區(qū)別

公路基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目包含路基、路面工程，安保工程，綠化工程、其他輔助工程，作為社會(huì)固定資產(chǎn)的重要組成部分，和一般固定資產(chǎn)一樣，建成投入使用后其價(jià)值隨著使用和自然損耗而發(fā)生折舊便不斷減少。但綠化工程則不然，其價(jià)值不但不會(huì)發(fā)生折舊，反而由于自然生長，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值不斷增加。并隨苗木市場的價(jià)格波動(dòng)而波動(dòng)，但作為政府資產(chǎn)的公路綠化通常以原始價(jià)值入賬且不參與市場交易，如何盤活這塊資產(chǎn)，保證政府資產(chǎn)的保值增值，也是應(yīng)該思考和嘗試的。

（二）公路綠化工程與園林工程的聯(lián)系與區(qū)別

園林綠化在功能上強(qiáng)調(diào)美化效果， 整體的藝術(shù)性、美觀性，滿足人們的觀賞性需求，其次是生態(tài)效果。而公路綠化則相反， 首先強(qiáng)調(diào)作為基礎(chǔ)設(shè)施的功能性作用， 注重的是生態(tài)效果和對公路的保護(hù)，其次才是美化效果。這就要求公路綠化在設(shè)計(jì)方案時(shí)首先考慮生態(tài)功能，強(qiáng)調(diào)降塵阻音，遮陰防沙， 考慮地形地貌以及氣候因素，因地制宜對公路進(jìn)行綠化，不要過多地考慮樹形和花形。但兩者有一個(gè)共同點(diǎn)，即兩者都是向特定人群提供綠色產(chǎn)品。

三、縣級道路綠化工程建設(shè)養(yǎng)護(hù)模式創(chuàng)新路徑

（一）現(xiàn)行道路綠化工程建設(shè)和管養(yǎng)模式下的資金成本

道路綠化工程的資金成本包括：綠化工程建設(shè)資金，養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，資金的融資成本。仍以該縣的數(shù)據(jù)為例：

說明：第一，融資利率為該年度年初時(shí)央行1年期貸款利率上浮20%。第二，投融資成本=（上年度累計(jì)總成本+該年度綠化建設(shè)投資額+綠化養(yǎng)護(hù)投資額）*融資利率。

由于縣級交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金多為融資取得，所以融資成本的壓力尤為突出.從上表也可看出：隨著時(shí)間的推移，總成本中融資成本的占比越來越大。

（二）解放思想，勇于創(chuàng)新，嘗試“特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)”新模式

根據(jù)上述，公路綠化工程其實(shí)質(zhì)是政府向公路使用者提供綠色產(chǎn)品.政府不妨放棄公路綠化所有權(quán)，向園林企業(yè)購買綠色產(chǎn)品。嘗試“特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)”新模式，大力推進(jìn)道路綠化運(yùn)營體制和投資體制的改革，打破政府單一融資投入模式，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的社會(huì)資本積極參與。具體思路為：政府將公路綠化帶土地的經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離，把土地經(jīng)營權(quán)無償提供給園林企業(yè)使用，引導(dǎo)其將園林（苗圃）搬到公路綠化帶，并向公眾提供符合公路綠化要求的社會(huì)產(chǎn)品。由政府每年組織相關(guān)部門驗(yàn)收，并根據(jù)驗(yàn)收情況支付一定的財(cái)政補(bǔ)貼。在合同存續(xù)期內(nèi)，園林企業(yè)可按照合同規(guī)定將部分苗木自由移栽經(jīng)營，在合同結(jié)束時(shí)按合同約定的品種，數(shù)量，規(guī)格移交政府。這種BOOT（建設(shè)-經(jīng)營-擁有-回購）模式不僅可以利用市場手段填補(bǔ)資金缺口，大大節(jié)省政府投資道路綠化工程建設(shè)和養(yǎng)護(hù)所需的人力、物力和財(cái)力，而且可以有效利用園林企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢，保證公路綠化整體景觀效果，進(jìn)一步釋放政府公共服務(wù)的產(chǎn)能潛力。對于園林企業(yè)而言，不僅解決了苗木用地問題，大大減少企業(yè)成本，而且還可以通過提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)獲得一定的財(cái)政補(bǔ)貼。

四、結(jié)語

筆者只是提供了一個(gè)基本的想法，社會(huì)資本如何參與還需要進(jìn)一步論證和探討，具體的投資建設(shè)規(guī)模，資金回報(bào)率，回購年限等還要政府相關(guān)部門共同測算。在實(shí)際操作過程中存在的問題更應(yīng)認(rèn)真對待、充分重視，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，尋找解決對策及辦法.希望能從道路綠化工程和養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目上尋找突破口，讓社會(huì)資本參與到更多的政府投資項(xiàng)目中，既讓政府性基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)“不差錢”，又讓民間資本“有錢賺”，進(jìn)而促進(jìn)道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的更好發(fā)展。

（作者單位為如東縣交通運(yùn)輸局）