探討當前縣鄉(xiāng)財政體制存在的問題及對策建議

楊振孝

摘 要 縣、鄉(xiāng)兩級財政是中國最基本的兩級財政部門，是我國財政治理的基礎，發(fā)揮著財政的基本功能。但是近年來，縣鄉(xiāng)的財政日益艱難，財政壓力也愈見膨脹，間接導致了農(nóng)民的收入增長緩慢，負擔加重。財政體制改革后，收支矛盾突出等問題已經(jīng)成為縣鄉(xiāng)財政發(fā)展的難點。本文對當前縣鄉(xiāng)財政體制存在的問題進行了梳理和總結(jié)，并提出了解決這些問題的關鍵改變和做法。

關鍵詞 縣鄉(xiāng)財政 問題 對策

當前，我國在縣鄉(xiāng)財政的發(fā)展上還存在著眾多難關。盡管我國縣鄉(xiāng)財政的收支規(guī)模在不斷地擴大，縣鄉(xiāng)財政總體實力也在不斷增強，但是除了少數(shù)地區(qū)之外，縣鄉(xiāng)財政還是普遍存在嚴重的問題。我國當前的縣鄉(xiāng)財政問題已經(jīng)引起了社會廣泛關注，合理的地解決這些問題，是順利構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的關鍵點。而在現(xiàn)行的財政稅收體制下，財政支出的責任逐漸向基層轉(zhuǎn)移，但稅收的政府收入?yún)s逐漸歸集于中央，地方在財政收入上也沒有調(diào)配的權(quán)利，沒有穩(wěn)定的政府收入。把握問題的根本，找出解決的對策，是改革當前縣鄉(xiāng)財政體制的關鍵所在。

一、縣鄉(xiāng)財政體制出現(xiàn)的問題

（一）現(xiàn)行財政體制運行不暢

財政體制能否做到健康發(fā)展，關鍵是運行中的收支是否平衡。近幾年來，雖然縣鄉(xiāng)政府的財政收入明顯增長，但收入水平依然偏低，依然是支出大于收入，縣鄉(xiāng)級的財政收入無法滿足該級財政支出的需要，最終造成縣鄉(xiāng)級財政體制調(diào)控能力較弱，自給率低，且支出的增長速度也大于收入增長的速度。

現(xiàn)如今，縣鄉(xiāng)財政的債務問題也越來越突出，不僅造成債務的成因復雜，而且債務種類多，債務規(guī)模龐大。債務的原因之一是隨著國有制企業(yè)的改革、社保制度的推廣和由政府擔保的融資等，都形成了財務風險，甚至是債務。財政主要是收入—支出—負債或結(jié)余的體制循環(huán)，支出大于收入和縣鄉(xiāng)財政體制債務過多的問題造成了縣鄉(xiāng)財政體制運行的不暢。

（二）支出與收入結(jié)構(gòu)不合理

縣鄉(xiāng)財政的資金供給范圍包括社會事業(yè)的各個方面，在社會服務職能等方面的支出中存在著缺位和不足。而在國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動方面，縣鄉(xiāng)政府卻把握著很復雜的審批流程，造成國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動流程復雜，效率低。縣鄉(xiāng)財政的法定支出，比如教育、醫(yī)療、文化等方面的支出過多，中央政府要求各級地方政府的法定支出在地方財政中的比例還隨著政府級次的下降而上升，與政府財力的分布呈反向關系，很多支出規(guī)定了支出范圍，增加了縣鄉(xiāng)財政的支出困難。

分稅制改革中，主要的變革就是很大一部分由地方財政支配的收入劃分進了中央財政，提高了中央財政的資金集中度。但當這種體制被過度解讀的情況下，省市等三級政府也都加強了資金稅收的集中程度。上級財政的過于集中，造成了縣鄉(xiāng)兩級的財政收入明顯下降。

（三）財政層級過多影響財政

財政層級過多，就會造成行政效率低下和行政效率不高的現(xiàn)象，組織層次雖然是組織管理的必然條件，但是層次過于豐富，也會影響到工作質(zhì)量。層級的增加意味著更多的人員費用，更多的輔助人員以及相應的場地和設施的需求，加大了部門之間相互協(xié)調(diào)的難度。各級政府和財政部門雖然是獨立的利益整體，但是實際上互相之間還是存在著行政上的隸屬關系的，不僅中央下達的命令經(jīng)過層層傳達有可能出現(xiàn)誤差，造成信息不對稱，還有可能造成基層權(quán)利無法下放的局面，壓抑基層管理層的積極性，不利于財政的正常運轉(zhuǎn)。

（四）財政體制缺乏制度保障

分級財政體制是指各級財政有著獨立的收入途徑和支配權(quán)利，上級政府為了便于管理官員，往往按照一些硬性的標準來考察下一層級政府的工作，而財政體制又是依附于行政體制的，財政分權(quán)的管理方式和行政集權(quán)的管理方式之間就有了矛盾。雖然應財政分權(quán)的規(guī)范要求，法律上明確規(guī)定了政府之間的財政關系，但是我國的大部分財政關系上的調(diào)整都是根據(jù)中央下達的指令來施行的，并沒有法律來規(guī)范，缺乏相應的法律依據(jù)。制度的缺乏導致了上下級政府之間責任的不明確，缺乏穩(wěn)定性，不利于改革的深入。

二、縣鄉(xiāng)財政體制問題的改進對策

（一）穩(wěn)定、完善財政體系

各級財政制度的改革應該將財政體制改革作為一個整體去調(diào)整，同時還應該注重協(xié)調(diào)運作，并整體推進，例如通過集中收付，來深化收支兩線的管理，保證基層財政能夠正常運轉(zhuǎn)。自國家1994年實行分稅制以來，依然實施的是稅收財力高度集中于中央的政策。大部分的稅收收入依然劃分為中央收入，只有一些小稅種是劃分為地方財政收入的。想要穩(wěn)定財政體系，就要擴大地方稅收的收入范圍，建立完備的稅收收入體系，改善縣鄉(xiāng)財政收不抵支的局面。

一方面，是改變硬性的財政體制指標，靈活處理，對于經(jīng)濟發(fā)達的地方要進一步完善分稅制體制，而對于貧困的縣鄉(xiāng)應給予政策和稅收上一定程度的優(yōu)惠，同時增強透明度。另一方面，合理歸并一些已經(jīng)落后的稅種，將一些稅率的微調(diào)權(quán)力下放，構(gòu)建先進靈活的縣鄉(xiāng)稅收體系。同時規(guī)范縣鄉(xiāng)的非稅收入，落實有關規(guī)定，規(guī)范審批程序，嚴格管理非稅收入的票據(jù)，將非稅收入逐漸納入前期預算管理，盡可能地排除縣鄉(xiāng)收入的不確定因素。

（二）規(guī)范縣鄉(xiāng)政府收支制度

合理界定縣鄉(xiāng)財政支出的范圍是規(guī)范支出制度的關鍵。負有支出義務的財政層級原則上應與收益層級一致。社會福利和社會保障方面的支出劃分給地方是不當?shù)?，而應劃分給中央政府，而公共衛(wèi)生支出具有收益的外溢性，因此，中央政府應加大貧困地區(qū)的公共衛(wèi)生的投入，完善貧困地區(qū)的公共衛(wèi)生制度。中央財政投入比例的加大可以有效緩解縣鄉(xiāng)財政收不保支的局面。上級政府也應該出臺一些規(guī)范的法規(guī)，取消不合理的政府財政支出，同時，事權(quán)的下放也應該配以重組的資金，解決財政困難。

縣鄉(xiāng)財政收入的來源主要是稅收和其他非稅收入，目前，“營改增”這一政策已將地方稅的主要收入來源——營業(yè)稅劃分進了增值稅，縣級財政現(xiàn)以財產(chǎn)稅為主，少部分的增值稅、個人所得稅和企業(yè)所得稅以及其他小稅種為輔的主要稅收來源。因此，應該建立一個完善的財產(chǎn)估價制度，提高有效稅率，增加縣鄉(xiāng)的地方財產(chǎn)稅收收入。

（三）簡化財政層次

財政級次過多會造成機構(gòu)臃腫、人員職責重疊等現(xiàn)象，降低了行政效率。沒有法制規(guī)范的財政關系是非常不穩(wěn)定的，只有完善財政立法，簡化財政層次，才能建立一個穩(wěn)定的長期財政體制。我國目前施行五級財政級次，過于復雜，且存在著很多問題。簡化財政級次可以縮短信息鏈，精簡行政機構(gòu)，還可以降低成本?，F(xiàn)應以總體框架為基礎進行調(diào)整，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。其中的“省直管縣”就是典型的簡化財政級次的舉措之一。實際上，就是使縣級政府與地市級政府的財政制度平級，直接歸屬省級直接管理，設立縣鄉(xiāng)財政業(yè)務核算部門，統(tǒng)一核算全縣鄉(xiāng)的財政資金，從根本上提高財政效率，深化國內(nèi)財政支出的改革。

三、結(jié)語

縣鄉(xiāng)財政處于我國財政體系的底層，其發(fā)展影響著國家財政的建設?，F(xiàn)行的縣鄉(xiāng)財政體制存在著很多的不確定因素，隱藏著許多未知的風險?？h鄉(xiāng)財政收入除了稅收收入上移外，還源于農(nóng)村經(jīng)濟的不發(fā)達，農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)民收入微薄，財政的困難已經(jīng)影響到了政府的正常運作。我國的經(jīng)濟發(fā)展雖然整體上呈現(xiàn)良好局勢，但是也要注意基層存在的問題和隱藏的風險。只有不斷改善這些問題，縣鄉(xiāng)財政才能展現(xiàn)其應有的活力，發(fā)揮其根基作用，帶動我國整個經(jīng)濟財政體制的運行和發(fā)展。

（作者單位為海陽市發(fā)展和改革局）

參考文獻

[1] 胡楚玲.縣鄉(xiāng)財政困難問題研究[D].財政部財政科學研究所，2010.

[2] 孫琳.縣鄉(xiāng)財政困境與對策研究[D].山東大學，2013.