農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目財(cái)政資金投資改革的基本路徑

李志勇　張曉波　王愛國　胡琦

以強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為主要目標(biāo)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，一直是財(cái)政支農(nóng)的重要組成部分，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等方面發(fā)揮了積極的作用。一直以來，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目投資以財(cái)政補(bǔ)貼、貼息貸款為主，近年來在國家政策層面有了新的突破，各地在實(shí)踐中做了一些有益探索，投資方式呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)。然而，在一些地方，由于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目在資金投入、運(yùn)行、監(jiān)管等方面不夠完善，也暴露出一些問題，需要在完善體制機(jī)制方面進(jìn)行新的探索。本文針對當(dāng)前存在的突出問題，結(jié)合一些地方實(shí)踐，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目財(cái)政資金投資改革提出可能的對策思路。

一、改革的動(dòng)因：傳統(tǒng)財(cái)政資金投資方式存在一些弊端

從我國實(shí)踐看，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目財(cái)政資金投資的主要模式有政府直接投資直接管理模式和財(cái)政直接補(bǔ)助模式。在實(shí)際運(yùn)作過程中，政府職能機(jī)構(gòu)直接參與項(xiàng)目選擇，項(xiàng)目采取逐級申報(bào)審批的方式。

（一）政府直接投資直接管理方式

政府直接投資直接管理模式，即在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目中，項(xiàng)目資金的籌集、項(xiàng)目的組織與建設(shè)、項(xiàng)目建成后其運(yùn)作的管理主要由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)。這種模式主要適用于資金量大、建設(shè)周期長，并且項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)濟(jì)效益偏低的項(xiàng)目。

從實(shí)踐看，這一模式存在兩個(gè)方面的問題：一是由于政府相關(guān)部門間業(yè)務(wù)和職能的界定不清、各部門間缺乏有效的協(xié)作，上級“重審批、輕監(jiān)管”、下級“重申報(bào)、輕使用”等現(xiàn)象比較普遍，資金審批與使用脫節(jié)，激勵(lì)約束機(jī)制不夠有力，導(dǎo)致項(xiàng)目管理的效率較低；二是由于政府財(cái)政能力有限，使得許多具有較好經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的項(xiàng)目難以啟動(dòng)，從而呈現(xiàn)出財(cái)政支農(nóng)力度不足。

（二）財(cái)政直接補(bǔ)助方式

依靠政府財(cái)政資金對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助和貸款貼息是世界各國政府支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展普遍采取的方式。其基本思路是，基于市場力量的挖掘和釋放，通過政府向金融部門和農(nóng)戶提供必要的財(cái)政補(bǔ)助或補(bǔ)貼，來扶持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目[1]。基于此，為農(nóng)戶、涉農(nóng)工商企業(yè)、金融部門等微觀經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移和分散部分風(fēng)險(xiǎn)，刺激金融部門和涉農(nóng)企業(yè)等相關(guān)經(jīng)濟(jì)組織的積極互動(dòng)，最終達(dá)到保護(hù)農(nóng)業(yè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目的。

這種模式的優(yōu)勢在于：一是通過政府為商業(yè)銀行提供必要的信用擔(dān)?；蛱峁┮欢ū壤睦⒙恃a(bǔ)貼，為金融部門參與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)投資分散和轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險(xiǎn)，增加其對涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域融資的動(dòng)力；二是為農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體開展商業(yè)性融資降低門檻，可以在一定程度上解決農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)內(nèi)部資本積累能力弱和財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資不足等問題。

從實(shí)踐看，這種模式也存在一些問題：一是由于財(cái)政資金投資、運(yùn)營、監(jiān)管主要運(yùn)用行政手段，市場機(jī)制未能充分發(fā)揮作用，資金供需不夠匹配，財(cái)政政策的效應(yīng)遞減，資金使用效率和效益不高；二是由于農(nóng)業(yè)企業(yè)遭遇自然風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)率高，抵御市場風(fēng)險(xiǎn)能力弱，貼息貸款風(fēng)險(xiǎn)依然較大；三是政府的不同部門以及不同層級的政府部門之間行為缺乏協(xié)調(diào)性以及政府部門與金融部門之間職權(quán)、責(zé)任、利益關(guān)系和權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明晰。

二、改革的實(shí)踐：拓寬投資渠道的探索

基于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的客觀需要，為解決傳統(tǒng)投資模式存在的問題，近年來各地都在財(cái)政資金投資方式路徑方面作出新的實(shí)踐探索。

（一）政府資金引導(dǎo)模式

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)往往是一項(xiàng)投資規(guī)模較大的項(xiàng)目，因而需要多元化的投資渠道，這也是國際上通行的一種政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的投資模式。在日本，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目一般財(cái)政資金負(fù)擔(dān)50%～80%的項(xiàng)目投入金，剩余資金需通過其他渠道解決，美國的流域治理模式、以土地改良為核心的開發(fā)模式等[2]也屬此種模式。這種投資模式以財(cái)政資金作為重要的投資渠道，同時(shí)撬動(dòng)社會(huì)資本，多渠道籌集資金共同完成農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)建設(shè)任務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展。

在實(shí)踐中，逐步形成以下幾種模式：“公司+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”、“公司+專業(yè)合作組織+農(nóng)戶”和“公司+專業(yè)合作組織+基地+農(nóng)戶”[3]。這些模式，依托于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，不僅促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，同時(shí)有效吸引了銀行資金并帶動(dòng)社會(huì)資本流向農(nóng)業(yè)部門，有效解決了社會(huì)資本和銀行資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)動(dòng)力不足的問題。此外，通過產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路子，為農(nóng)民提供了一個(gè)分享工業(yè)化進(jìn)程經(jīng)濟(jì)果實(shí)的途徑，顯著增加了農(nóng)民的收入。

但是，從這種投資模式實(shí)際實(shí)施的效果看，也存在著一些問題，主要是作為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目主體的農(nóng)民主體地位的缺失，從項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備、申報(bào)審批、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收到運(yùn)行管護(hù)各環(huán)節(jié)，農(nóng)民未能廣泛、深入地參與到項(xiàng)目中，導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施效果并不樂觀。具體表現(xiàn)為：一是重點(diǎn)扶持的企業(yè)資產(chǎn)確有增加，但是對項(xiàng)目合作基地建設(shè)的發(fā)展帶動(dòng)不夠；二是有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目出現(xiàn)了虧損倒閉，致使其不能履行與農(nóng)民簽到的合約，不僅不能帶動(dòng)農(nóng)民收入增加，反而成為政府的負(fù)擔(dān)；三是有的農(nóng)民毀約，使得通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目而建的廠房出現(xiàn)閑置，導(dǎo)致無效投資。

（二）股權(quán)化投資模式

近年來，隨著公共財(cái)政框架的建立和完善，在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實(shí)踐中探索并引入了股權(quán)化基金投資模式，即國家財(cái)政資金以參股形式投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的扶持方式[4]。它是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府對農(nóng)業(yè)支持方式的重大變革和有益嘗試。

這種投資模式的優(yōu)點(diǎn)在于綜合運(yùn)用政府和市場兩種機(jī)制，提升資金的使用效率。具體表現(xiàn)為：一是基于“政府出資、市場運(yùn)作、非盈利性、參股不控股、適時(shí)保本退出”的原則，避免了多頭申報(bào)、騙取財(cái)政資金、未按照項(xiàng)目申報(bào)時(shí)承諾使用資金等傳統(tǒng)上采用的單一無償使用財(cái)政資金的弊端。二是創(chuàng)新了財(cái)政資金管理模式，變無償補(bǔ)助為股權(quán)投資，使得資金由一次性使用變?yōu)檠h(huán)使用。這一循環(huán)使用模式不僅提高了財(cái)政資金的使用效益，而且也為新項(xiàng)目開發(fā)注入了資金和活力。三是這種模式不僅可以固化本地資金，還可以有效挖掘市場的力量，牽引和激活民間社會(huì)資本，最終使得項(xiàng)目獲得的資金扶持更大、更集中，滿足了新常態(tài)下農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的資金需求。四是股權(quán)投資模式秉承非盈利性、參股不控股的新投資方式，積極參與項(xiàng)目建設(shè)，但卻不做第一大股東，不參與日常經(jīng)營活動(dòng)，并根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)作狀況及時(shí)退出。

同時(shí)，這一新的投資模式在實(shí)際操作過程中，也會(huì)面臨兩難選擇：國有資本出資方不參與日常管理，往往會(huì)造成出資人利益得不到有效保護(hù)，不能保證國有資本保值并適時(shí)退出，甚至造成國有資本流失；國有資本出資方參與日常管理，有可能造成政企不分、產(chǎn)權(quán)不清，扭曲私有私營靈敏機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)投資目的。

（三）PPP模式

PPP模式本質(zhì)上是政府與社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵(lì)約束機(jī)制，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，最終實(shí)現(xiàn)使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運(yùn)營、社會(huì)評價(jià)”的良性互動(dòng)格局。

PPP模式在發(fā)達(dá)國家城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，取得顯著進(jìn)展和成效?；趯庥幸娼?jīng)驗(yàn)的效仿和我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)對資金的巨大需求，我國在城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域積極引入并推廣PPP模式。農(nóng)村土地確權(quán)后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)與PPP模式的特點(diǎn)不謀而合，且市場規(guī)模巨大?；诖?，一些地方在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目上積極引入并推廣PPP模式。

該投資模式塑造了立足于項(xiàng)目合作各方各自的資源、能力、競爭優(yōu)勢基礎(chǔ)上的制度性框架，通過合理的風(fēng)險(xiǎn)分配等機(jī)制作用，基于商業(yè)原則吸引社會(huì)資本，產(chǎn)生多方協(xié)同多贏的局面。一是能夠整合多種資金來源，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，有利于轉(zhuǎn)移和降低風(fēng)險(xiǎn)。在標(biāo)準(zhǔn)PPP模式下的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，政府對項(xiàng)目債務(wù)不再承擔(dān)無限擔(dān)保，減輕了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而由于采用PPP模式的項(xiàng)目建設(shè)周期較長，投資者基于利潤最大化以及降低項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)，必然會(huì)采用更有效率的管理方法，進(jìn)而提高了項(xiàng)目的運(yùn)作效率。二是采用PPP模式下的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目往往具有有限追索權(quán)。即采用該投資模式的項(xiàng)目若出現(xiàn)任何問題，項(xiàng)目投資人除該項(xiàng)目資產(chǎn)、現(xiàn)金流量以及所承擔(dān)義務(wù)之外的任何資產(chǎn)，任何法人均不能追索。正是基于此，該投資模式解除了投資者的后顧之憂，從而較好地發(fā)揮了投資人的積極性和創(chuàng)新活力。

但是也應(yīng)看到，這種融資模式同樣有它的弊端。其一，不是所有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目都適應(yīng)采用PPP模式。PPP模式主要適用于具有公共服務(wù)屬性、政府無法獨(dú)立承擔(dān)、期限較長又具有微利的項(xiàng)目。其二，由于該模式是一個(gè)涉及項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營和轉(zhuǎn)移等環(huán)節(jié)，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過程，在此過程中如何平衡政府部門、投資者、農(nóng)民之間的利益，也是一個(gè)不易解決的問題。第三，項(xiàng)目合作各方信用和守法意識(shí)，也是影響項(xiàng)目運(yùn)作效率的關(guān)鍵問題。這些問題，往往會(huì)對項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗和終止。

三、對策建議：完善投資體制機(jī)制

針對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目財(cái)政資金投資改革實(shí)踐中存在的問題，提出以下對策建議：

（一）分類選擇投資策略，多種投資模式并舉

政府資金引導(dǎo)模式，需強(qiáng)化農(nóng)民主體地位，引導(dǎo)農(nóng)民有序參與。該模式主要適用于與農(nóng)民專業(yè)合作社或農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營利益聯(lián)結(jié)緊密的產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，以及以“土地流轉(zhuǎn)”適度規(guī)模經(jīng)營的項(xiàng)目。實(shí)際操作中，在龍頭企業(yè)控股的前提下，將財(cái)政補(bǔ)助資金投入的部分量化給項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織。通過組建股份合作社或農(nóng)民持股會(huì)參與項(xiàng)目建設(shè)持股，并鼓勵(lì)農(nóng)民以現(xiàn)金或土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和宅基地“三權(quán)”等形式折資入股，實(shí)現(xiàn)同股、同權(quán)、同利，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，建立龍頭企業(yè)與股份合作社或農(nóng)民利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互惠互利的長效利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

股權(quán)化投資模式，需要落實(shí)國有出資人權(quán)益。該模式主要適用于資源豐富獨(dú)特，產(chǎn)品或技術(shù)優(yōu)勢明顯，投資規(guī)模較大，市場前景好，成長性高、帶動(dòng)能力強(qiáng)、投入產(chǎn)出率高、愿意國有資本參股的特色效益農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，以及龍頭企業(yè)投入對產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造、產(chǎn)品升級和廢棄污染物綜合利用、質(zhì)量檢驗(yàn)、衛(wèi)生防疫及動(dòng)植物檢疫等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。財(cái)政資金以國有股“投資參股”經(jīng)營，只參股、不控股，投資收益每年按照實(shí)際收益率計(jì)算和收繳。所形成的股權(quán)通過清算、回購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式適時(shí)退出。

傳統(tǒng)的種養(yǎng)業(yè)等前端產(chǎn)業(yè)仍以補(bǔ)助為主，PPP模式需謹(jǐn)慎探索。

（二）組建或委托投資管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)，明確投資主體責(zé)任

財(cái)政投資諸多問題的一個(gè)關(guān)鍵因素，在于財(cái)政資金缺乏有效的產(chǎn)權(quán)代理，存在運(yùn)營主體和監(jiān)督主體的缺位問題。為此，建議組建或委托投資管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)，代行出資人職責(zé)，由投資專家和專業(yè)人士，以其專業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)對項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化管理和市場運(yùn)作，實(shí)施財(cái)政投資管理運(yùn)營以及國有股“投資參股”經(jīng)營的國有股權(quán)管理，減少運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，各級財(cái)政或農(nóng)綜資金管理部門作為投放資金的主管部門，負(fù)責(zé)項(xiàng)目選項(xiàng)立項(xiàng)，監(jiān)管投資管理。通過探索，逐步形成“財(cái)政部門——投資管理機(jī)構(gòu)——出資企業(yè)”三級架構(gòu)。

（三）加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)，確保財(cái)政資金安全有效運(yùn)營

建立科學(xué)的決策機(jī)制。建議設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營項(xiàng)目財(cái)政資金投資決策和風(fēng)險(xiǎn)控制咨詢委員會(huì)，委員會(huì)由相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成，可適當(dāng)吸收農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資者，負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目選項(xiàng)立項(xiàng)決策審議，參與項(xiàng)目中期評估。

建立科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)對投資管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，確保財(cái)政資金不得投資于上市企業(yè)、股票、期貨、企業(yè)債券、信托產(chǎn)品、理財(cái)產(chǎn)品、保險(xiǎn)計(jì)劃及其他金融衍生品及從事?lián)?、抵押、委托貸款、房地產(chǎn)（包括購買自用房地產(chǎn)）等業(yè)務(wù)；不得吸收或變相吸收存款，或向任何第三人提供貸款和資金拆借。

建立科學(xué)的責(zé)任機(jī)制。投資管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)實(shí)行項(xiàng)目專員制度，做到每個(gè)項(xiàng)目專人監(jiān)管。項(xiàng)目監(jiān)管員的職責(zé)是監(jiān)督項(xiàng)目是否按規(guī)劃實(shí)施、資金是否?？顚Ｓ?、是否按照企業(yè)章程運(yùn)作、利益的分配是否按當(dāng)初的承諾兌現(xiàn)，資金的使用是否用在公共、公益以及項(xiàng)目當(dāng)初的規(guī)劃論證上，切實(shí)做到項(xiàng)目建設(shè)有人管，資金風(fēng)險(xiǎn)有人擔(dān)。

本文系重慶市農(nóng)綜辦委托課題“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目財(cái)政資金投資改革路徑研究”成果。

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作者單位：中共重慶市委黨校

責(zé)任編輯：宋英俊