街道政權(quán)實體化初探

李治平

街道有兩種基本涵義：一是指兩邊有房屋的比較寬闊的道路，二是我國鄉(xiāng)級行政區(qū)劃的一類。本文所稱街道是指鄉(xiāng)級行政區(qū)劃。

一、街道行政區(qū)劃及政權(quán)現(xiàn)狀

街道是我國地級市市轄區(qū)或縣級市（以下稱區(qū)或市）轄區(qū)鄉(xiāng)級行政區(qū)劃的一類。在實際工作中，部分縣（含自治縣，以下同）人民政府由于工作需要也設(shè)立了若干街道。因此，街道是縣級（含區(qū)、市，以下同）行政區(qū)域中鄉(xiāng)級行政區(qū)劃的一類，街道辦事處是縣級人民政府在街道設(shè)立的行使鄉(xiāng)級人民政府職能的派出機構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政權(quán)即地方人民代表大會和人民政府，街道因不是法定的鄉(xiāng)級行政區(qū)劃而沒有成為法定的鄉(xiāng)級政權(quán)。

根據(jù)民政部的統(tǒng)計公報顯示，截至2015年12月底，全國鄉(xiāng)級行政區(qū)劃39787個，其中鎮(zhèn)20515個、鄉(xiāng)11315個、街道7957個，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道分別占全國鄉(xiāng)級行政區(qū)劃總數(shù)的51.56%、28.44%、20%。2015年末，全國鄉(xiāng)級行政區(qū)平均人口3.46萬人，初步測算，2015年末全國鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道行政轄區(qū)人口分別為7.1億人、3.33億人、3.3億人，街道轄區(qū)人口總數(shù)占全國總?cè)丝诘?4.3%，已接近或超過全國鄉(xiāng)轄區(qū)的人口總數(shù)。毫無疑問，街道以其數(shù)量和人口分別占鄉(xiāng)級行政區(qū)劃總數(shù)的五分之一和四分之一，已成為我國鄉(xiāng)級行政區(qū)劃和政權(quán)建設(shè)體系中十分重要的組成部分。

在現(xiàn)實運行中，街道處于一個比較尷尬的地位，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是責(zé)大于權(quán)，街道各類領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)所承擔(dān)的責(zé)任與所賦予的職權(quán)不相適應(yīng)，如街道辦事處實際上承擔(dān)著有諸多責(zé)任的人民政府職能，但又不是獨立的法人，沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)等。二是虛大于實，街道實質(zhì)是鄉(xiāng)級行政區(qū)劃中單獨的一類，但在國家制度安排上由于沒有實體化的法律地位而只能按照虛體化的體制即派出機構(gòu)模式運行。因此，街道的現(xiàn)狀是實體化的行政區(qū)域、虛體化的制度安排，內(nèi)容上的實體化、形式上的虛體化。

二、街道政權(quán)實體化的必要性和可行性

街道政權(quán)實體化就是將街道作為法定的鄉(xiāng)級行政區(qū)劃，將街道政權(quán)納入法定的鄉(xiāng)級政權(quán)體系。

（一）現(xiàn)行街道政權(quán)虛體化體制的弊端

1.虛體化體制與實體化的政權(quán)建設(shè)不相適應(yīng)。目前街道政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)均是縣級黨政機關(guān)的派出機構(gòu)。按照這種制度安排，街道沒有本級“兩代表”和“兩會”即黨代表、人大代表、黨代會、人代會，所有領(lǐng)導(dǎo)干部全部實行任命制。但街道轄區(qū)內(nèi)黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城市管理、社會治理等工作，以及縣級黨委、政府對街道的各種考核獎懲等與鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有實質(zhì)區(qū)別。眾所周知，派出機構(gòu)最大的不足就是不能作為獨立的民事主體，缺乏與其工作職責(zé)相匹配的相對獨立的行政執(zhí)法等權(quán)力，街道轄區(qū)居民沒有參與本級民主政治建設(shè)的法定機會，這顯然是一種不完善、不健全的制度安排。根據(jù)全面深化改革的要求，應(yīng)將街道政權(quán)實體化作為國家行政體制改革的重要內(nèi)容納入議事日程。形象地說，就是對街道政權(quán)建設(shè)進(jìn)行“供給側(cè)”改革，即增加有效的街道本級政治民主權(quán)利和行政執(zhí)法權(quán)的供給。

2.虛體化體制與擴大基層民主政治不相適應(yīng)。政治民主主要分為選舉民主和協(xié)商民主兩大類，就廣大的普通居民而言以選舉民主為主。由于街道現(xiàn)行虛體化的體制機制，極大地削弱了全國總?cè)丝谒姆种坏慕值谰用駞⑴c街道本級民主政治建設(shè)和國家事務(wù)管理的法定權(quán)利的機會，而占全國總?cè)丝谕瑯颖壤摹班l(xiāng)”轄區(qū)居民可享有這種權(quán)利的機會，這與健全和完善人民代表大會制度、加強基層民主法治建設(shè)的要求不相適應(yīng)。

3.虛體化體制與城市化進(jìn)程不相適應(yīng)。我國的鄉(xiāng)級行政區(qū)劃的設(shè)置，主要是根據(jù)縣級行政區(qū)域內(nèi)人口狀況、城市化程度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素設(shè)置的。雖然街道是縣域內(nèi)城鎮(zhèn)化程度最高的區(qū)域，但街道轄區(qū)居民參與本級國家事務(wù)管理的法定權(quán)利在事實上被剝奪了，沒有直接聽取和審議街道行政機關(guān)工作報告等法定機會，顯然，這是對街道轄區(qū)居民極大的不公平。從這個角度說，每設(shè)立一個街道，客觀上剝奪了這個街道轄區(qū)居民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能享有的參與本級國家事務(wù)管理權(quán)利的法定機會，這是我國城市化進(jìn)程同時也是我國法治進(jìn)程中極為尷尬的事情，在一定程度上也挫傷了街道居民參與轄區(qū)其他基層類別民主政治的積極性。

（二）街道政權(quán)實體化的必要性

1.完善、健全街道政權(quán)法律體系建設(shè)的需要。從國家層面的立法看，建國以來，國家調(diào)整街道的法律依據(jù)分兩個階段：一是在2009年7月以前，由兩部法律即《城市街道辦事處組織條例》（以下簡稱《條例》）和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》）同時調(diào)整，2009年6月第十一屆全國人大常委會第九次會議決定廢止該《條例》，不再作為調(diào)整街道辦事處的法律規(guī)范。二是2009年7月以后僅由《組織法》調(diào)整，該法第六十八條第三款規(guī)定：“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)”。從該法律條文看，至少存在兩個瑕疵：一是調(diào)整范圍沒有包括縣人民政府；二是沒有明確街道辦事處的職能職責(zé)、產(chǎn)生方式等。因此，調(diào)整街道政權(quán)建設(shè)的國家層面的法律規(guī)范嚴(yán)重缺失，特別是縣行政轄區(qū)內(nèi)設(shè)立街道可以說沒有法律依據(jù)?？傊?，作為全國8000個左右的街道和街道辦事處，缺乏必要的法律調(diào)整依據(jù)應(yīng)當(dāng)說是我國法制建設(shè)過程中的一個較大缺陷，按照全面依法治國的要求，需要對涉及街道和街道辦事處的法律規(guī)范予以修正和完善，切實做到有法可依、于法有據(jù)。

2.擴大基層民主政治建設(shè)的需要。隨著人們物質(zhì)生活水平的提高，廣大居民的精神需求隨之增加，民主政治權(quán)利是精神需求的重要內(nèi)容，特別是其中的選舉權(quán)、被選舉權(quán)和表決權(quán)更是不少居民渴望依法享有的權(quán)利。街道政權(quán)實體化，必然產(chǎn)生本級“兩代表”，按照平均每個街道70名本級黨代表和人大代表計算，全國8000個左右的街道將新產(chǎn)生110萬名左右的本級“兩代表”。這將是一個龐大的直接參與基層民主政治建設(shè)的群體，這些新當(dāng)選的“兩代表”及受其直接影響的居民會有較大的“成就感”和“獲得感”，同時，通過這個群體可引導(dǎo)和帶動其他居民提高對基層民主政治建設(shè)的積極參與，進(jìn)而提升基層民主政治建設(shè)的廣度和深度。

3.加強城市管理的需要。由于街道是縣級行政區(qū)域中城市化程度最高的區(qū)域，其管理服務(wù)的對象主要是城市居民，管理服務(wù)的內(nèi)容主要是城市管理、城市執(zhí)法、城市創(chuàng)建、舊城改造、基層社會治理、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)等，顯然現(xiàn)行虛體化的街道體制機制不能完全與其管理和服務(wù)對象及內(nèi)容相匹配。因此，適應(yīng)城市管理的需要必須完善和健全實體化的街道政權(quán)體制機制。

4.健全和完善鄉(xiāng)級政權(quán)體系建設(shè)的需要。如前所述，法定的鄉(xiāng)級行政區(qū)劃包括鄉(xiāng)（含民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)兩類。事實上，縣級人民政府早已將街道等同甚至優(yōu)于轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對待和管理，民政部、國家統(tǒng)計局等國務(wù)院職能部門的相關(guān)口徑也早已將街道作為與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)并列的鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單獨統(tǒng)計并公布。因此，街道已是事實上的鄉(xiāng)級行政區(qū)劃，只是沒有正名。這需要法律上的認(rèn)可并由此建立規(guī)范的體制機制，真正做到形式與內(nèi)容的統(tǒng)一。

（三）街道政權(quán)實體化的可行性

1.修改法律在技術(shù)上簡便。將街道政權(quán)實體化，首先是修改法律法規(guī)。從修法的技術(shù)上說，僅需對憲法、相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件的相關(guān)條款增加“街道”字樣或者調(diào)整相關(guān)文字表述，不需另起爐灶單獨立法。當(dāng)然這仍是一個系統(tǒng)性的修法工程，但相對其他立法而言比較簡便，在立法技術(shù)上難度較小。

2.對財政供給人員編制和財政支出影響較小。實體化的街道政權(quán)建設(shè)需要增加一定的財政支出，如黨代會、人代會經(jīng)費等，但這些經(jīng)費額度不大。人員編制也可在保持相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上適度增加，也可在縣域內(nèi)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道和縣級部門、單位之間進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整或調(diào)劑。

3.社會震動較小，可操作性強。街道政權(quán)實體化涉及層級僅限于街道這一級，調(diào)整的是基層政權(quán)建設(shè)的一部分，是國家政權(quán)體系內(nèi)部的變動，基本不涉及普通民眾的民計民生，對普通居民的日常生活沒有負(fù)面影響，反而可增加街道居民行使民主政治權(quán)利的機會，因此街道政權(quán)實體化不存在社會風(fēng)險和矛盾，能為廣大街道居民接受。

三、街道政權(quán)實體化的初步設(shè)想

街道政權(quán)實體化首先需要修改憲法相關(guān)條文和相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件，在此基礎(chǔ)上，重組街道各種政權(quán)機構(gòu)并按照實體性政權(quán)機構(gòu)運行。

（一）確定街道及行政首長的稱謂

有兩個選項：第一，街道、主席體制。即行政區(qū)劃名稱仍稱“街道”，行政機構(gòu)稱“街道人民政府”，街道人民政府行政首長稱“主席”（比照自治區(qū)人民政府行政首長）。這種體制的好處是“街道”作為行政區(qū)劃已被人們所習(xí)慣，但也有弊病：如將“街道”作為行政區(qū)劃名稱，其行政首長不便稱“長”，如“街道長”或“道長”顯然不妥當(dāng)甚至?xí)鹌缌x。第二，里、里長體制。即行政區(qū)劃名稱稱“里”，行政機構(gòu)稱“里人民政府”，行政首長稱“里長”，因為在我國古代的基層行政區(qū)劃中有“里、里長”的建制。這種體制的好處是行政首長可稱“長”，弊病是“里”作為行政區(qū)劃名稱被人們接受和習(xí)慣還有一定的適應(yīng)階段。綜合這兩種體制的利弊，“街道、主席體制”仍可作為比較恰當(dāng)?shù)拿Q稱謂選擇。

（二）修改憲法及相關(guān)法律法規(guī)

修改法律法規(guī)包括五個方面：一是憲法，由全國人民代表大會負(fù)責(zé)修訂。二是法律，主要包括組織法、選舉法、代表法、村委會組織法、居委會組織法等，由全國人大或全國人大常委會負(fù)責(zé)修訂。三是行政法規(guī)、部門規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件，由國務(wù)院及各部委和直屬機構(gòu)負(fù)責(zé)修訂。四是地方性法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件，由省級人民代表大會及其常委會和省級人民政府及其職能部門負(fù)責(zé)修訂。五是黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件，由中共中央及直屬部門、地方各級黨委及部門負(fù)責(zé)修訂。憲法是具有最高法律效力的法律，是國家的根本大法，是制定和修改其他法律法規(guī)的“母法”，按照我國立法權(quán)限和程序的相關(guān)規(guī)定，下位法的制定和修改必須服從上位法。因此，街道政權(quán)實體化建設(shè)應(yīng)首先通過修法確立街道的法律地位，而修法的關(guān)鍵和核心是修改憲法，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)根據(jù)憲法修正案及時修改。本文僅就憲法的修改提出如下具體建議：

本文提出的憲法修改建議的前提是以“街道”和“主席”分別作為街道行政區(qū)劃和行政首長名稱。據(jù)此，需要修改的憲法條文涉及“第一章總綱”和“第三章國家機構(gòu)第五節(jié)地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”，共七條八款，具體包括：

1.第三十條第三款：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。”修改意見：在“縣”前面或“自治縣”后面增加“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)”，在“鎮(zhèn)”后面增加“街道”字樣，即縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道。

2.第九十五條第一款：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府?！毙薷囊庖姡涸凇版?zhèn)”后面增加“街道”字樣，即街道設(shè)立人民代表大會和人民政府。

3.第九十七條第一款：“縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表由選民直接選舉”。修改意見：在“鎮(zhèn)”的后面增加“街道”字樣，即街道人民代表大會代表由選民直接選舉。

4.第一百零一條第一款：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長”。修改意見：在“鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長”后面增加“主席和副主席”字樣，即街道人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免街道人民政府主席和副主席。

5.第一百零二條第一款：“縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表受選民的監(jiān)督”。修改意見：在“鎮(zhèn)”后面增加“街道”字樣，即街道人民代表大會代表受選民的監(jiān)督。

6.第一百零五條第二款：“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制?！毙薷囊庖姡涸凇版?zhèn)長”后面增加“主席”字樣，即街道人民政府實行主席負(fù)責(zé)制。

7.第一百零七條第二款：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令?！毙薷囊庖姡涸凇版?zhèn)”后面增加“街道”字樣，即街道人民政府執(zhí)行街道人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令。第三款：“省、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分”。修改意見：在“鎮(zhèn)”后面增加“街道”字樣，即省級人民政府決定街道的建置和區(qū)域劃分。

（三）重建街道政權(quán)組織體系

1.設(shè)立街道黨委。撤銷街道黨工委和紀(jì)工委。按照黨章和相關(guān)規(guī)定產(chǎn)生街道黨代表，通過召開街道黨代會選舉產(chǎn)生街道黨委和紀(jì)委。街道黨委向街道黨代會報告工作、執(zhí)行街道黨代會決議，接受上級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。街道紀(jì)委受街道黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

2.設(shè)立街道人民代表大會。取消縣級人大常委會街道工作委員會。按照代表法和選舉法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定產(chǎn)生街道人大代表，通過召開街道人代會選舉產(chǎn)生街道人大主席團(tuán)及主席、副主席，街道人代會的職能職責(zé)比照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會并適當(dāng)調(diào)整。

3.設(shè)立街道人民政府。取消街道辦事處。通過召開街道人代會選舉產(chǎn)生街道人民政府主席、副主席，街道人民政府向街道人代會負(fù)責(zé)并報告工作、執(zhí)行街道人代會決議，接受上級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，街道人民政府職能職責(zé)比照鎮(zhèn)人民政府并適當(dāng)調(diào)整。

4.同步調(diào)整街道其他機構(gòu)。如增設(shè)或調(diào)整街道城市綜合執(zhí)法機構(gòu)等，縣級部門在街道設(shè)立的派出機構(gòu)實行街道和派出部門雙重管理等。

作者單位：重慶市巫溪縣寧河街道

責(zé)任編輯：張 波