關(guān)于我國文化與自然遺產(chǎn)保護法律現(xiàn)狀的分析及完善立法的幾點建議

摘 要 本文從我國文化與自然遺產(chǎn)保護的現(xiàn)狀分析入手，指出在如今我國文化與自然遺產(chǎn)保護中存在的一系列法律問題，并總結(jié)出其主因是由于缺乏法律的支撐及相關(guān)法規(guī)制度的不健全，這嚴重影響了我國遺產(chǎn)保護事業(yè)的發(fā)展。由此本文進一步提出一些意見和建議，完善法律措施和手段達到保護文化與自然遺產(chǎn)的目的。

關(guān)鍵詞 文化 自然 遺產(chǎn)保護

基金項目：1、2015年國家社科基金藝術(shù)學(xué)項目，項目編號：15EH184；2、2014年教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目，項目編號：14YJAZH065；3、2015年甘肅省社科規(guī)劃項目，項目編號：YB062；4、2016年度甘肅政法學(xué)院校級教學(xué)改革項目，GZJG2016-B24。

作者簡介：單麗瓊，甘肅政法學(xué)院講師，研究方向：旅游資源保護。

中圖分類號：D922.6 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.025

被國際教科文組織及世界文化遺產(chǎn)委員會同意認定為世界罕見并被公認為對人類有絕對從而收錄到《世界遺產(chǎn)名錄》中的意義的文物、古跡及自然景觀統(tǒng)稱為世界文化和自然遺產(chǎn)。這些文化和自然遺產(chǎn)都具有不可替代的意義及價值，是無法忽視的人類財富。

世界文化與自然遺產(chǎn)在我國分布廣泛、數(shù)量眾多，自1985年加入《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，截止2016年12月為止，中國已擁有50處世界文化與自然遺產(chǎn)，僅次于意大利51項。雖然我國擁有如此龐大的世界遺產(chǎn)寶庫，但是相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)卻與其他發(fā)達國家相比較為落后。要實現(xiàn)合理有序地保護世界文化與自然遺產(chǎn)，法律這一手段就顯得尤為必要，而目前在世界遺產(chǎn)保護中卻出現(xiàn)一系列法律問題，已經(jīng)嚴重影響實現(xiàn)合理有序保護及延續(xù)世界文化和自然遺產(chǎn)的進程。

一、我國文化與自然遺產(chǎn)保護規(guī)律法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

當(dāng)前，國內(nèi)針對世界文化和自然遺產(chǎn)保護的相關(guān)法律制度一般采取的是國家立法與地方立法相結(jié)合的方式。國家立法方式如最為重要的《中華人民共和國文物保護法》，除了這部系統(tǒng)性的法律外，就僅有文化部頒布的《世界文化遺產(chǎn)保護辦法》，除此之外還有《憲法》第九條、第二十二條第二款、第一百一十九條和第二十六條明確規(guī)定保護世界文化與自然遺產(chǎn)在內(nèi)的自然資源、文化資源以及環(huán)境；《民法通則》第七十五條、第七十條和第八十一條規(guī)定對于世界文化與自然遺產(chǎn)的權(quán)屬問題的確定；以及《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《建筑法》等法律文本中的相關(guān)規(guī)定。地方立法機構(gòu)也相繼根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情形確立了一系列方地方性法律法規(guī)。但目前還存在以下的情況：

（一）無單獨的專門性的法律

目前在我國對于世界文化與自然遺產(chǎn)缺乏一部專門的基本法律，可以適用于全國范圍的專業(yè)性法律只有《中華人民共和國文物保護法》，這與其他國家有專門針對于世界文化與自然遺產(chǎn)保護的法律，例如法國的《遺產(chǎn)法典》、意大利的《文化與景觀遺產(chǎn)法典》等，都是比較全面系統(tǒng)的保護性法律，還有在我國的澳門特別行政區(qū)也有《文化遺產(chǎn)保護法》，與這些國家和地區(qū)相比，我國從重視程度上就顯得不足。

現(xiàn)實是，我國對于世界文化與自然遺產(chǎn)的保護性法規(guī)在國內(nèi)現(xiàn)行的諸多法規(guī)條例中都有體現(xiàn)，但是體現(xiàn)出來的內(nèi)容大多是分散的、不完整的，沒有系統(tǒng)的合理的關(guān)于世界文化與自然遺產(chǎn)保護的政策規(guī)章。

例如，可以零散見于如《憲法》第九條、第二十二條第二款、第一百一十九條和第二十六條中有明確規(guī)定保護包括世界文化與自然遺產(chǎn)在內(nèi)的自然資源、文化資源以及環(huán)境；《物權(quán)法》第四十六條、四十八條、四十九條、五十一條；《著作權(quán)法》第三條、《合同法》第五十二條等很多法規(guī)條例及地方規(guī)章內(nèi)，這些法條對世界文化與自然遺產(chǎn)的保護雖有涉及，但針對性不強。

即使針對特定的某一項世界文化與自然遺產(chǎn)，也只是在某些國家級別的法律法規(guī)中以的通知辦法及指示安排等不太正式的形式體現(xiàn)，比如：《長城保護條例》，保護法規(guī)層次低、體系不完整，較為散亂。

既是各地方政府在中央《保護法》頒布施行后，根據(jù)本地區(qū)文化與自然遺產(chǎn)的實際情況，陸續(xù)和地方性保護相結(jié)合后，相繼出臺了地方對于文化與自然遺產(chǎn)保護的相關(guān)規(guī)定和一系列措施。新推出的規(guī)章措施在將文化與自然遺產(chǎn)保護法細化分解的同時也根據(jù)當(dāng)?shù)匚幕c自然遺產(chǎn)保護中存在的具體問題及面臨的實際困難進行了分析并提出了完善的解決辦法。但是，這并不能代表這些措施就是完美的，其漏洞在于各地區(qū)雖然分別制定了針對本地區(qū)的文化和自然遺產(chǎn)保護措施及辦法，但是這些措施普遍存在指向性，即只針對地區(qū)內(nèi)某一個或某幾個意義最重大影響力最廣泛的文化與自然遺產(chǎn)，例如：《四川省世界遺產(chǎn)保護條例》，而很少從整體上關(guān)注所有的文化與自然遺產(chǎn)項目，各個地方的法規(guī)之間關(guān)聯(lián)性不強，無法達到綜合保護的目的。

（二）立法時未將國際公約的內(nèi)容融入我國法律體系中

關(guān)于世界文化與自然遺產(chǎn)保護的相關(guān)立法的制定，必須遵從所參加的各種國際組織制定的國際公約，例：《保護世界遺產(chǎn)文化和自然遺產(chǎn)公約》、《保護和促進文化表現(xiàn)形式多樣性公約》。國際公約作為國與國之間相互達成的協(xié)議，并無絕對的權(quán)利針對某一國家的內(nèi)法，強制約束力有限。只有在國內(nèi)法中融入或借鑒、采納國際制度和規(guī)范時，這種國際公約的精神和內(nèi)涵才可以真正被轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的一部分，從而發(fā)揮其法律效力。

但是現(xiàn)實是在我國的立法過程中，有關(guān)世界文化與自然遺產(chǎn)保護的國際公約或宣言很少被作為立法的依據(jù)。在國家層面的立法中雖有體現(xiàn)，但是內(nèi)容涉及較少，地方性的法規(guī)則更是鮮見其中，這與其他國家將國際公約納入本國法律的慣例相比較為落后。

（三）缺乏法律監(jiān)督機制，公眾參與度不高

由于世界文化與自然遺產(chǎn)會給當(dāng)?shù)貛碡S厚的經(jīng)濟收入，使得地方政府的權(quán)利得以凸顯，但相應(yīng)的監(jiān)督機制并未跟上，導(dǎo)致地方政府“政由己出”的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時在我國現(xiàn)行的法律規(guī)范中，對于世界文化與自然遺產(chǎn)的保護只有籠統(tǒng)的概念界定，缺乏關(guān)于處罰金額、財政投入比例等具體方面法律條文的規(guī)定，特別是資金的投入方式、管理機構(gòu)、各級政府的義務(wù)卻無明確的規(guī)定。而且我國對于世界文化與自然遺產(chǎn)保護的法律大多集中在對于遺產(chǎn)破壞后的事后處罰，沒有起到提前預(yù)防和監(jiān)督作用，而且大多也是行政處罰，與刑法處罰相比缺乏一定的威懾性。

而在國外較為普遍的大眾參與監(jiān)督機制，由于在我國沒有法律依據(jù)而無法得到認可，學(xué)者和民眾即使反對但因無話語權(quán)和訴求渠道不暢通，逐漸導(dǎo)致本應(yīng)由全民參與保護世界文化與自然遺產(chǎn)的工作，公眾參與熱情卻不高。

面對我國世界文化與自然遺產(chǎn)范圍之廣、內(nèi)容之多、狀態(tài)之雜這一情況，卻無完善的法律保障。在現(xiàn)實中落后的保護理念、涸澤而漁的開發(fā)方式、處罰較輕的違法犯罪成本，這種法律的滯后情況將會嚴重影響我國的世界文化與自然遺產(chǎn)保護事業(yè)，給遺產(chǎn)資源帶來難以估量的巨大損失。法律作為一種社會規(guī)范及對社會發(fā)生作用的機制，最具有權(quán)威性和約束性，可以為保護世界文化與自然遺產(chǎn)提供最強有力的保障，因此對于相關(guān)法律的完善迫在眉睫。

二、對于我國文化與自然遺產(chǎn)保護立法的建議

中國是全球公認的文化和自然遺產(chǎn)大國，各類具有深遠意義的自然景觀及文化遺產(chǎn)不計其數(shù)，所以我們更應(yīng)該緊隨全球趨勢，秉承可持續(xù)發(fā)展的社會理念，不斷的細化國內(nèi)有關(guān)文化和自然遺產(chǎn)保護方面的法律法規(guī)。

（一）注意區(qū)分世界文化與自然遺產(chǎn)與民法意義中的財產(chǎn)

在制定過程中要注意與民法意義中“財產(chǎn)”概念的區(qū)分，相關(guān)法律制定時要注意世界文化與自然遺產(chǎn)與民法意義中的財產(chǎn)要有所區(qū)別，因此對于兩者的保護而適用的法律也會存在差異。民法意義中財產(chǎn)一般具有可替代性，對于造成的損失可以通過“恢復(fù)原狀”或“賠償損失”等私法的途徑得以彌補。而世界文化與自然遺產(chǎn)具有絕對的不可替代性，一旦被毀損或破壞，它所蘊含的歷史文化價值將永遠無法通過私法的方式得以彌補。這一特性就決定了我們必須在其尚未被破壞之前就要加以保護，要將世界文化與自然遺產(chǎn)的歷史性、文化性真實而完整地保留下來，因此相關(guān)法律在立法之初，就要把重點建立在防止世界文化與自然遺產(chǎn)遭到破壞的法律機制上來。

（二）立法時要積極借鑒他國的立法經(jīng)驗

立法是整個法制系統(tǒng)中最基本的環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)有法可依的根本依據(jù)。針對世界文化與自然遺產(chǎn)保護的立法完全可以借鑒其他國家的立法的先進經(jīng)驗，可選擇進行兩種立法模式。

第一種可以采用國際上通行的模式——國家統(tǒng)一立法，即制定全國統(tǒng)一的“中華人民共和國文化遺產(chǎn)保護法”，例如法國的《遺產(chǎn)法典》、意大利的《文化與景觀遺產(chǎn)法典》澳大利亞的《世界遺產(chǎn)財產(chǎn)保護法》等。把世界文化與自然遺產(chǎn)的保護從《文物保護法》中單列出來，我國現(xiàn)行的《文物保護法》中的“文物”與一般意義上的世界遺產(chǎn)還有一定的區(qū)別，它主要針對可移動文物，而世界文化與自然遺產(chǎn)大多數(shù)是不可移動文物，因此具有一定的局限性，僅依靠這一法律來保護世界文化與自然遺產(chǎn)恐怕難以起到真正的實效。制定符合我國國情適用于全國范圍的系統(tǒng)性法律。只有形成單獨的法律，才可以使各級政府和公眾真正關(guān)注對于世界文化與自然遺產(chǎn)的保護，才可以使得保護精神貫徹下來。

第二種模式是對于專門的世界文化與自然遺產(chǎn)，分別頒布有針對性的專門性法律，并輔之以相關(guān)部門法來協(xié)調(diào)配合，如韓國實行的《自然公園法》等，英國頒布的《古代遺址與考古地域法》等一起構(gòu)成這些國家的文化與自然遺產(chǎn)保護法律體系。對于這種立法的形式，我國也開始慢慢借鑒和推進，例如《中華人民共和國遺址保護條例》、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》、《長城保護條例》等，但是立法速度較慢，由于文化與自然遺產(chǎn)的保護的特殊性，一旦遭到破壞，無法恢復(fù)，因此要加快相關(guān)專門法的制定。

（三）建立立法層面的保護

鑒于世界文化與自然遺產(chǎn)保護的關(guān)鍵是要在城鄉(xiāng)規(guī)劃、舊城改造、工程建設(shè)、房屋征收以及旅游開發(fā)等環(huán)節(jié)對文化與自然遺產(chǎn)保護做出制度安排，而這些環(huán)節(jié)通常是公法調(diào)控的領(lǐng)域，因此文化與自然遺產(chǎn)的保護主要應(yīng)通過公法調(diào)控建立起防止其被破壞的法律機制。在立法中應(yīng)當(dāng)對文化與自然遺產(chǎn)的確定標(biāo)準、保護范圍、保護原則和目的、責(zé)任主體、管理體制、保護性規(guī)劃、法律責(zé)任等方面進行規(guī)定，責(zé)任追究機制部分應(yīng)做好與行政法和刑法的銜接，以彌補行政法震懾力不足的情況。同時，也要要求與頒布實施的相關(guān)《文物保護法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境保護發(fā)》等專項立法有機配合，解決它們之間的法律沖突，合理地選擇法律適用。在遇到具體問題時，地方政府也可根據(jù)法律規(guī)定的職權(quán)范圍，結(jié)合具體文化與自然遺產(chǎn)保護的實際，需要通過地方性法規(guī)、規(guī)章、條例、管理規(guī)定等方式，細化具體的實施性規(guī)定，從而共同完成對文化與自然遺產(chǎn)的法律保護和制度建設(shè)的目標(biāo)。

（四）將參加的國際組織的公約和宣言精神內(nèi)法化

《世界遺產(chǎn)公約》規(guī)定，世界遺產(chǎn)所在國領(lǐng)土內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)的確定、保護、保存、展出，責(zé)任在本國，在世界遺產(chǎn)的保護上，遺產(chǎn)所在國的作用首先體現(xiàn)在保護政策、法津的制定上。一系列的以保護世界遺產(chǎn)為目的的公約的締結(jié)，為我國提供了國際法律保護的依據(jù)，我們要與其他的國際組織合作，要和他國建立國際間的合作關(guān)系，就要成立專門機構(gòu)，要致力于如何使國際法內(nèi)法化。因此，相關(guān)人才的培養(yǎng)是對這項事業(yè)最有力的支持，不僅要在管理領(lǐng)域培養(yǎng)專業(yè)性人才，尤其要在法學(xué)方向培養(yǎng)專業(yè)性人才。

對于世界文化與自然遺產(chǎn)保護相關(guān)法律的制定，要有專業(yè)性人才，其不僅要精通、了解我國參加的相關(guān)簽署的國際公約和國際組織，同時還要熟悉我國整體和地方區(qū)域性的國情，掌握我國現(xiàn)有的各項法律制度，只有將其三者有效地結(jié)合起來，才可以使制定出的保護性法律上下銜接得緊密，避免相關(guān)法律沖突的發(fā)生。目前我國世界遺產(chǎn)保護相關(guān)法律專業(yè)人才較少，建議在我國法學(xué)研究生教育的人才培養(yǎng)方向上設(shè)置專門的“世界遺產(chǎn)保護”方向，以此培養(yǎng)出適應(yīng)國際社會對于世界文化與自然遺產(chǎn)保護工作人員基本要求的專業(yè)人才。

（五）繼續(xù)加強地方立法

對于保護世界文化與自然遺產(chǎn)，雖然國家的立法起到指導(dǎo)作用，但是地方政府作為世界文化與自然遺產(chǎn)的第一保護人，應(yīng)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，特別是擁有重要知名世界遺產(chǎn)的省份，可以針對實際情況或某一特定對象加快制定地方性法規(guī)，爭取在全國范圍內(nèi)做到各項世界文化與自然遺產(chǎn)保護立法無遺漏。除此之外，由于有些世界文化與自然遺產(chǎn)保護的科學(xué)性和程序性較強，需要一些指導(dǎo)性“標(biāo)準”、“指南”和“流程”等作為法律規(guī)范的補充，為法律的實施者提供專門指導(dǎo)，這些“標(biāo)準”、“指南”和“流程”應(yīng)當(dāng)由國家相關(guān)主管部門統(tǒng)一制定、發(fā)布。

最后，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府部門觀念，不能只把經(jīng)濟發(fā)展放在第一位。在地方立法建設(shè)時，所制定的法律、法規(guī)要充分尊重當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化的情感內(nèi)容，防止因利益驅(qū)動而失去其民族性和地域性。

（六）完善和加強公眾參與世界遺產(chǎn)保護的法律機制

世界遺產(chǎn)的文化性決定其還承載著公共利益，這種公共性不僅僅體現(xiàn)在世界遺產(chǎn)是屬于全人類的歷史遺跡和見證，而且還應(yīng)讓全民參與到保護世界遺產(chǎn)這項偉大的事業(yè)中。在我國，有效的保護文化與自然遺產(chǎn)就是在保護中華民族的發(fā)展歷程、保護中華民族的文化精神，這不僅是政府機構(gòu)的任務(wù)，也是全社會甚至每個人的義務(wù)和職責(zé)，所以要有效的組織社會團體及個人積極的參與到這一行列中，使其體現(xiàn)出自身的人文和歷史價值，達到人人參與、人人受益的目的。

國家通過立法形式建立起來保護世界遺產(chǎn)的法律規(guī)范，必須由公眾去遵守，這才能達到約束人們行為規(guī)范機制的法律終極目標(biāo)，如果公眾不了解、不參與，就失去了保護世界遺產(chǎn)應(yīng)有的作用和目的。許多公眾在不知情的情況下，一些行為就觸及了法律底線，待到發(fā)現(xiàn)時已給世界遺產(chǎn)造成無法挽回的損失。而目前，我國北上廣地區(qū)的社工組織、群眾團體發(fā)展蓬勃，他們承接相關(guān)政府事務(wù)已經(jīng)成為趨勢，我們應(yīng)該在世界遺產(chǎn)保護中，積極發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和支持群眾團體參與其中，在法律允許的框架內(nèi)，依法組織和鼓勵群眾團體開展世界遺產(chǎn)保護工作，并以此提高公眾參與度，實現(xiàn)良性循環(huán)，達到雙贏。

世界文化與自然遺產(chǎn)是屬于全人類的共同財富，它是人類在漫長的發(fā)展過程中在世間的遺留，是向世人展示不同時期不同地域在歷史發(fā)展中的走向及輝煌歷程的標(biāo)志，保護世界文化與自然遺產(chǎn)就是在保護我們幾千年延續(xù)下來的文明，是構(gòu)成世界各民族特性的重要載體。在現(xiàn)如今，經(jīng)濟發(fā)展與傳統(tǒng)文化沖突碰撞下，對于世界文化與自然遺產(chǎn)保護工作每個國家都十分重視，借助法律這一具有強制約束力的手段，使人們在法律的框架下，可以采用良性發(fā)展模式保護本國、本地區(qū)的文化與自然遺產(chǎn)。

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