關(guān)于推進(jìn)立法協(xié)商的思考與建議

李重庵

“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，是黨的十八大以來提出的推進(jìn)政治體制改革的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。其中“積極開展人大協(xié)商”，在民主立法實(shí)踐基礎(chǔ)上“深入開展立法協(xié)商”，是推進(jìn)人民代表大會制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新的一個重大課題。

一、立法協(xié)商體現(xiàn)人民當(dāng)家作主

（一）“協(xié)商民主”與“政治協(xié)商”的比較

“協(xié)商民主”既是政治學(xué)的新概念，也是發(fā)展社會主義民主政治的新要求。對它的內(nèi)涵、地位、作用，理論界的認(rèn)識至今不盡相同，原因之一可能是受到大家比較熟悉的“政治協(xié)商”概念的影響和局限。因此，探討如何深入開展立法協(xié)商，首先對“協(xié)商民主”與“政治協(xié)商”有加以比較的必要。

“協(xié)商民主”是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，于決策之前和決策實(shí)施之中，在全社會（人民內(nèi)部各方面）開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式。

“政治協(xié)商”是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派（通過直接渠道或在人民政協(xié)進(jìn)行）和各界代表人士（在政協(xié)）對黨和國家重大問題進(jìn)行的協(xié)商。

黨的十八大以來，“協(xié)商民主”已經(jīng)從理論和實(shí)踐上突破和超越了“政治協(xié)商”概念。雖然政治協(xié)商仍然是協(xié)商民主的重要內(nèi)容之一，但從前者到后者，協(xié)商的主體、范圍、渠道及其制度、地位、作用等均有跨越和發(fā)展。與執(zhí)政黨同民主黨派和社會各界代表人士之間的政治協(xié)商相比較，協(xié)商民主是全方位的，參與面擴(kuò)大到了全社會（全體公民），而不僅局限于某些方面和高層人士；協(xié)商民主的種類、渠道和方式包含但遠(yuǎn)超出了政治協(xié)商；協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，保證人民行使管理國家和社會事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的權(quán)利的重要形式和路徑，而不只是對黨和政府工作的民主協(xié)商。協(xié)商民主和選舉民主一起，成為我國人民民主的兩種重要形式。人大協(xié)商更是直接“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”。

（二）協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢

習(xí)近平總書記指出：“社會主義協(xié)商民主在我國有根、有源、有生命力，是中國共產(chǎn)黨人和中國人民的偉大創(chuàng)造，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)?！?/p>

協(xié)商民主作為黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，早已付諸實(shí)施，只是從上世紀(jì)90年代到本世紀(jì)初，在中共中央文件和領(lǐng)導(dǎo)人的講話中才逐步明確地提出了選舉民主和協(xié)商民主是我國社會主義民主兩種重要形式、二者相結(jié)合是中國社會主義民主一大特點(diǎn)的新論斷。黨的十八大把“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，作為堅(jiān)持中國特色政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，提到了全黨全國人民面前。黨的十八屆三中全會以來，中央又詳盡地規(guī)劃了從國家政權(quán)機(jī)關(guān)到社會組織多層次推進(jìn)協(xié)商民主的實(shí)踐路徑，并作出了全面部署；同時，創(chuàng)新地構(gòu)建了中國特色社會主義協(xié)商民主的理論框架。

我國的民主協(xié)商與上世紀(jì)80年代以來西方逐步發(fā)展的協(xié)商民主理論相比較，其中一些理念有相同或接近之處，如公民平等參與、基于權(quán)利和理性、以公共利益為價值訴求、通過公共協(xié)商達(dá)成共識、賦予立法和決策合法性等。但是，二者的理論基礎(chǔ)、政治現(xiàn)實(shí)、文化背景、發(fā)展路徑是不同的，尤其是西方所謂的“協(xié)商民主”至今依然更多地局限于學(xué)術(shù)界的理論和主張，很少有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可供我們借鑒。我們只有立足國情、發(fā)揮優(yōu)勢，才能發(fā)展好我國的社會主義協(xié)商民主，同時也為世界政治文明作出貢獻(xiàn)。

（三）參與立法協(xié)商是公民的政治權(quán)利

按照黨中央的部署，“積極開展人大協(xié)商”是拓展政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商之外的重要協(xié)商渠道，又是構(gòu)建協(xié)商民主體系的重要內(nèi)容。人大協(xié)商是指，人大依法行使職權(quán)，在立法和對重大問題作出決定之前進(jìn)行充分協(xié)商，廣泛聽取民意，更好匯聚民智，保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。由于立法是依法治國的前提，立法權(quán)是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，立法協(xié)商在人大協(xié)商中就顯得格外重要。

人大立法協(xié)商，是只向各界代表人士征求意見，還是全體公民應(yīng)有的參與權(quán)利？是對立法工作方法的安排，還是人民當(dāng)家作主權(quán)利的制度保障？

既然人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，選舉民主和協(xié)商民主是人民民主的兩種重要形式，那么，在人民代表大會制度的實(shí)施中，人民通過行使選舉權(quán)組成各級人大是公民的政治權(quán)利，人民通過人大協(xié)商參與立法和對重大問題作出決定的活動理所當(dāng)然地也是公民的政治權(quán)利。習(xí)近平總書記指出：“人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的。”

參與立法活動是憲法和法律賦予公民的一項(xiàng)重要政治權(quán)利。按照憲法和法律的規(guī)定，人大代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求。立法法規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！?/p>

公民參與立法協(xié)商是深化政治體制改革、全面推進(jìn)依法治國的要求。黨的十八大提出的深化政治體制改革和全面推進(jìn)依法治國的任務(wù)，就包括了“拓展人民有序參與立法途徑”。黨的十八屆三中、四中全會重申了這一戰(zhàn)略任務(wù)，要求完善人大工作機(jī)制，健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制，深入開展立法協(xié)商。

在我國政治生活中，協(xié)商民主已經(jīng)逐漸成為公民行使政治權(quán)利的重要途徑，立法協(xié)商已經(jīng)開始常態(tài)化，成為公民實(shí)際享有的政治權(quán)利的一種表現(xiàn)形式。

二、積極推進(jìn)立法協(xié)商

（一）加深對立法協(xié)商特性和意義的認(rèn)識

立法協(xié)商的基本特性，一是黨領(lǐng)導(dǎo)立法協(xié)商；二是人大主導(dǎo)、組織、引導(dǎo)立法協(xié)商；三是依照立法協(xié)商制度和工作機(jī)制，拓寬公民有序參與立法的途徑；四是通過立法協(xié)商，匯聚民智，凝聚共識，使法律法規(guī)反映人民共同意志、維護(hù)人民根本利益、得到人民衷心擁護(hù)。

立法協(xié)商的重要意義，一是有利于把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，保障人民行使參與管理國家事務(wù)的權(quán)利；二是有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，提高立法質(zhì)量，克服“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)”的問題；三是有利于實(shí)現(xiàn)民主立法，通過開門立法，使社會公眾參與立法的全過程，可以更好地抑制和克服“立法工作中部門化傾向”和“爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象”；四是在立法協(xié)商過程中，經(jīng)過表達(dá)和匯集，博弈和妥協(xié)，有利于凝聚社會共識，促進(jìn)社會和諧；五是立法協(xié)商過程也是對主流價值、法制文化、法律知識的宣傳和教育過程，有利于干部群眾知法守法用法，弘揚(yáng)法制精神，推進(jìn)依法治國。

（二）廣泛、多層地拓展立法協(xié)商的參與范圍

首先，充分發(fā)揮人大代表（常委會組成人員可以說是常務(wù)代表）在立法活動中的主體作用。一是增加列席常委會審議法律（法規(guī)）案會議的代表數(shù)量。為此，需要建立對立法涉及的各領(lǐng)域?qū)嶋H情況比較熟悉的代表庫；對安排代表列席常委會會議參與審議的法律（法規(guī)）案，事先對有關(guān)代表的會內(nèi)會外協(xié)商活動作出具體安排，并盡早通知他們作好準(zhǔn)備。二是邀請代表列席法律（法制）委員會等專門委員會審議法律（法規(guī)）案的會議。三是要求和支持有條件的代表在其所在地方、單位，組織群眾進(jìn)行立法協(xié)商。四是在基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的設(shè)計和實(shí)施中，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)馗骷壢舜蟠碓诹⒎▍f(xié)商中的作用。

第二，發(fā)揮人大系統(tǒng)優(yōu)勢，建立、健全上級人大向下級人大征詢立法意見的普遍化、常態(tài)化工作機(jī)制。凡依法享有立法權(quán)的人大，普遍實(shí)行上級人大審議的法律（法規(guī)）案向下級人大征求意見的制度，同時在上級人大和下級人大的立法工作機(jī)構(gòu)之間建立常態(tài)化的信息交流和工作聯(lián)系制度。

第三，在人大向社會公開征求對法律（法規(guī)）案的意見實(shí)踐基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富社會公眾有序參與立法的形式和渠道，增強(qiáng)立法聽證會、論證會、研討會的透明度，對公眾意見比較集中的問題做好與社會公眾的交互式協(xié)商及反饋。

第四，建立、改進(jìn)立法機(jī)構(gòu)與法學(xué)教學(xué)研究機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、專家、智庫的立法協(xié)商工作方式和機(jī)制，建立、健全立法咨詢制度。

（三）建議在五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)深入開展立法協(xié)商

第一，建議常委會五年立法規(guī)劃草案和年度立法計劃草案由常委會黨組報經(jīng)同級黨委原則同意后，由委員長（主任）會議提請常委會審議通過。規(guī)劃和計劃在實(shí)施中如有較大變動，建議按照相同程序辦理。

第二，法律（法規(guī)）案經(jīng)常委會初次審議，向社會公開征求意見時，建議說明該法律（法規(guī)）案制度設(shè)計的基本精神、重要原則和主要爭議，以引導(dǎo)社會公眾的關(guān)注點(diǎn)。

第三，關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、群眾切身利益、社會普遍關(guān)注、爭議又比較大的法律（法規(guī)）案，常委會二審后，建議梳理出常委會審議中和社會集中反映的突出問題和爭議焦點(diǎn)，組織有關(guān)專家、實(shí)際工作者和公眾代表進(jìn)行協(xié)商，展開討論、互動，從理論與實(shí)踐的結(jié)合上加以引導(dǎo)，力求形成共識。

第四，常委會審議法律（法規(guī)）案期間，法律（法制）委員會先后所作的關(guān)于該法律（法規(guī)）案審議結(jié)果和修改情況的報告，集中反映了對常委會組成人員、列席人員和社會公眾的重要意見反饋，也是對該法律（法規(guī)）案主要問題的進(jìn)一步闡釋，建議及時向社會公布（不要等到常委會通過后再公布），以利于社會公眾對法律法規(guī)制定全過程的關(guān)注和認(rèn)同。

第五，法律法規(guī)頒布后，建議立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)和新聞媒體、社會公眾互動，用各種生動活潑的方式加強(qiáng)對該法律法規(guī)的宣傳、解釋，普及相關(guān)法律知識，解疑釋惑，以增強(qiáng)法律法規(guī)的執(zhí)行力。

（四）以廣泛、公開的立法協(xié)商，遏制“部門化傾向”和“爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象”

在立法過程中，一個現(xiàn)實(shí)的問題是，如何摒除“部門利益法律化”？如何應(yīng)對某些部門的強(qiáng)勢博弈？實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，除深化行政管理體制改革和立法工作機(jī)制改革，從根源上解決問題外，在審議過程中增強(qiáng)立法協(xié)商的透明度，把相關(guān)利益方的博弈放到廣泛、多層的立法協(xié)商環(huán)境，讓社會公眾參與立法，實(shí)行陽光立法，無疑是一項(xiàng)治本之策。

（五）做好人大對立法協(xié)商的主導(dǎo)和引導(dǎo)工作

在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的前提下，對立法項(xiàng)目的確定、每個法律（法規(guī)）案關(guān)鍵問題的把握、爭議較大問題的解決、通過協(xié)商形成社會共識和增強(qiáng)法制理念等，人大都要負(fù)起主導(dǎo)和引導(dǎo)的責(zé)任。其中，下列幾個問題尤其需要人大把握好方向。

一是引導(dǎo)社會公眾把注意力集中到每部法律法規(guī)的基本原則、核心理念、重大關(guān)系調(diào)整等要害問題。

二是引導(dǎo)社會公眾更多地關(guān)注和參與那些涉及公民基本權(quán)利、重大改革舉措等問題的協(xié)商。

三是在集中多數(shù)人意見的同時，引導(dǎo)社會公眾理解和尊重少數(shù)人的意見和權(quán)益。

四是對涉及群眾切身利益、社會公眾普遍關(guān)心的問題，在充分聽取和采納合理訴求的同時，防止福利主義，警惕民粹主義，避免傷害最廣大人民的根本利益、長遠(yuǎn)利益、共同利益。

五是在行政管理機(jī)關(guān)和管理相對人之間、不同利益群體之間、專家學(xué)者和實(shí)際工作者之間進(jìn)行立法協(xié)商過程中，引導(dǎo)“換位思考”，溝通信息，相互理解，形成共識。

三、堅(jiān)持和發(fā)揮黨在立法協(xié)商中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用

（一）在立法協(xié)商中必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

立法協(xié)商的政治原則和最高目標(biāo)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。黨領(lǐng)導(dǎo)立法協(xié)商，理應(yīng)成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律法規(guī)不可或缺的環(huán)節(jié)。

（二）立法協(xié)商要服從并服務(wù)于黨和國家工作大局

根據(jù)黨對改革發(fā)展穩(wěn)定大局的統(tǒng)籌部署，按照立法進(jìn)程，安排立法協(xié)商，實(shí)現(xiàn)立法決策與改革決策相銜接，為“四個全面”戰(zhàn)略布局和“六個建設(shè)”統(tǒng)籌推進(jìn)提供法律支持和保障。

（三）加強(qiáng)和完善黨領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各方開展立法協(xié)商

立法協(xié)商是社會多方高度參與的一盤棋，必須發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，堅(jiān)持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署”。

加強(qiáng)和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)人大、政府、司法以及政協(xié)等方面的立法協(xié)商制度和工作機(jī)制。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一各方對立法協(xié)商和重大問題的認(rèn)識，協(xié)調(diào)、銜接相應(yīng)的工作制度和程序，明確各自開展立法協(xié)商的角色和任務(wù)，各司其職、協(xié)調(diào)有序地做好立法協(xié)商。

在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃、部署下開展政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商中，凡與立法有關(guān)的內(nèi)容，由人大分別通過適當(dāng)?shù)臋C(jī)制、渠道和程序，或事先溝通、交流，或積極參與、配合，形成以人大為主導(dǎo)、各方協(xié)調(diào)、分工合作的立法協(xié)商局面，以求提高立法質(zhì)量，確保法制統(tǒng)一。

這里，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展立法協(xié)商，有兩個問題需要準(zhǔn)確把握、妥善處理。

第一個問題是人大與“一府兩院”的關(guān)系。按照憲法規(guī)定，人民代表大會制度是我國的根本政治制度；人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人大和地方各級人大；國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。以此為據(jù)，人大在立法活動中同“一府兩院”的關(guān)系，從國家制度層面看，并非通常意義上平等主體之間的協(xié)商關(guān)系。以全國人大與國務(wù)院的關(guān)系為例，一個是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，一個是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，前者決定，后者執(zhí)行。但是，從工作層面看，人大立法又要重視國務(wù)院及其有關(guān)部門的意見，進(jìn)行溝通、協(xié)商，原因有二，一是依照憲法規(guī)定，凡是屬于國務(wù)院職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，法律要作規(guī)定，人大理應(yīng)尊重國務(wù)院的意見；二是國務(wù)院及其各部門處于行政管理第一線，對各方面、各領(lǐng)域的實(shí)際情況最了解，立法從實(shí)際出發(fā)，同樣應(yīng)當(dāng)聽取國務(wù)院及其有關(guān)部門的意見。司法機(jī)關(guān)處于司法工作第一線，人大在有關(guān)立法活動中同樣應(yīng)當(dāng)聽取司法機(jī)關(guān)的意見。

第二個問題是人大與民主黨派和政協(xié)的關(guān)系。黨的十八屆四中全會要求立法機(jī)關(guān)“開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織在立法協(xié)商中的作用”。人大在立法活動中，如何理解和落實(shí)這一要求，正確處理與民主黨派和政協(xié)的關(guān)系？眾所周知，作為我國一項(xiàng)基本政治制度，我國實(shí)行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，這同西方國家實(shí)行的政黨制度是不同的。政協(xié)就是執(zhí)政黨同參政黨對黨和國家重大問題包括重要立法進(jìn)行政治協(xié)商的重要平臺和制度載體。按照我國的政治制度，人大不設(shè)議會黨團(tuán)，這也是同西方國家議會不同的。因此，人大進(jìn)行立法協(xié)商，并不直接以民主黨派和政協(xié)為對象。他們對立法的意見是通過政黨協(xié)商、政府協(xié)商，分別吸納進(jìn)中共黨委的主張和政府的意見，或由中共黨委、政府轉(zhuǎn)向人大提出。這是我們的一貫做法。至于人大代表中的民主黨派成員，其身份并不是黨派代表，他們同其他人大代表一樣，在立法協(xié)商中反映的是原選區(qū)選民或者選舉單位和人民群眾的意見。由于他們有各自聯(lián)系的社會群體，在不同領(lǐng)域有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)特的知識優(yōu)勢，應(yīng)該充分發(fā)揮他們的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]黨的十八屆三中全會決定（2013.11.12.）。

[2]中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見（2015.2.9.）。

[3]《人民日報》中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議的報道（2014.10.28.）。

[4]江澤民：《在統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的團(tuán)結(jié)、民主、和諧的合作共事關(guān)系》，見《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（中），中央文獻(xiàn)出版社、中國文史出版社2009年版，第506頁。

[5]《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》（2006.3.1.）。

[6]《中國的政黨制度》白皮書，國務(wù)院新聞辦公室（2007.11.）。

[7]習(xí)近平：《在人民政協(xié)成立65周年紀(jì)念大會上的講話》（2014.9.21.）。

[8]俞可平：《當(dāng)代西方政治理論的熱點(diǎn)問題》，載《學(xué)習(xí)時報》2003年第166期。

[9]陳家剛：《協(xié)商民主研究在東西方的興起與發(fā)展》，載《協(xié)商民主與政治發(fā)展》，陳家剛主編，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年5月版。

[10]李龍：《論協(xié)商民主—從哈貝馬斯的商談?wù)撜f起》，載《中國法學(xué)》2007年第1期。

（作者系原全國人大法律委員會副主任委員，中國人大制度理論研究會常務(wù)理事）