新形勢(shì)下人大質(zhì)詢制度發(fā)展和展望

王東亮

質(zhì)詢制度是憲法和法律規(guī)定國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督制約的一種重要手段。它通過人大代表或人大常委會(huì)組成人員依照法定程序，對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作提出質(zhì)詢案，強(qiáng)制其進(jìn)行答復(fù)，來促進(jìn)實(shí)現(xiàn)依法行政和公正司法。這項(xiàng)制度形成以來，作為人大監(jiān)督最具剛性的手段之一，被視為監(jiān)督“一府兩院”的有力手段和規(guī)范公共權(quán)力行使的重要措施。但在實(shí)際監(jiān)督中，因?yàn)閱?dòng)程序復(fù)雜、審查決定嚴(yán)格、結(jié)果落實(shí)欠缺等原因使質(zhì)詢權(quán)一直沒有真正落到實(shí)處[1]。黨的十八以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就人民代表大會(huì)制度和人大工作提出了一系列新思想、新觀點(diǎn)、新論斷。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“要通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切?！币虼耍谛滦蝿?shì)下如何激活這一長期“蟄伏”的權(quán)力，讓其真正成為完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是各級(jí)人大及其常委會(huì)義不容辭的責(zé)任和使命。對(duì)此，筆者以理論研究和實(shí)證分析相結(jié)合的方式，從我國人大質(zhì)詢制度的歷史沿革、發(fā)展現(xiàn)狀、面臨問題和發(fā)展趨勢(shì)等方面，談一些粗淺認(rèn)識(shí)和體會(huì)，希望對(duì)推進(jìn)新時(shí)期人大質(zhì)詢工作與時(shí)俱進(jìn)和創(chuàng)新發(fā)展起到借鑒作用。

一、我國人大質(zhì)詢制度的發(fā)展歷程

質(zhì)詢制度起源于英國，由請(qǐng)?jiān)笝?quán)發(fā)展而來。最早在1869年，英國下議院工作通告首次開辟題為“Questions”（即“質(zhì)詢”）的新欄目，議員在上面對(duì)內(nèi)閣的施政方針、施政報(bào)告或其他重要事項(xiàng)提出質(zhì)疑或詢問的意見，要求大臣及時(shí)回答。該制度一經(jīng)確立，因其極強(qiáng)的監(jiān)督作用，在西方議會(huì)制國家中得到廣泛實(shí)行。我國人大質(zhì)詢制度是在學(xué)習(xí)西方議會(huì)質(zhì)詢制度合理方面的基礎(chǔ)上，結(jié)合人大制度特點(diǎn)建立起來的。1954年，憲法提出的質(zhì)問制度，算是我國人大質(zhì)詢制度的萌芽。60多年來，我國人大質(zhì)詢制度經(jīng)歷了啟動(dòng)、廢止、更名、停滯、再啟動(dòng)等階段。雖然其發(fā)展歷程漫長而曲折，但經(jīng)過前輩們的努力和實(shí)踐，已初步形成了具有中國特色較為系統(tǒng)的人大質(zhì)詢制度。

（一）人大質(zhì)詢制度的初創(chuàng)和蹣跚前行階段（1954年～1977年） 。人大質(zhì)詢制度發(fā)軔于1954年。憲法第三十六條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表有權(quán)向國務(wù)院或國務(wù)院各部、各委員會(huì)提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！彪S后，出臺(tái)的全國人大組織法和地方組織法等法律對(duì)質(zhì)問制度進(jìn)行了具體細(xì)化，將質(zhì)問范圍擴(kuò)大到了地方政府。雖然此時(shí)尚未出現(xiàn)“質(zhì)詢”概念，但“質(zhì)問”與“質(zhì)詢”性質(zhì)基本一致。只是，此時(shí)“質(zhì)問”的主體僅為人大代表、對(duì)象僅為政府。但遺憾的是，當(dāng)時(shí)沒有就代表對(duì)同級(jí)政府提出質(zhì)問的場(chǎng)合作出限制性規(guī)定，即可以在會(huì)議期間進(jìn)行，也可以在閉會(huì)期間提出，大會(huì)主席團(tuán)、人大常委會(huì)對(duì)代表提出的質(zhì)問僅僅起“轉(zhuǎn)達(dá)”作用，而非“決定”作用，并且當(dāng)時(shí)開展質(zhì)問實(shí)踐情況在現(xiàn)有的史料中也難以追尋[2]。后來，因“文化大革命”等特殊歷史原因致使人民代表大會(huì)制度遭到嚴(yán)重破壞，1975年憲法把人大撤銷決議命令、罷免、質(zhì)問、特定問題調(diào)查等4種監(jiān)督方式刪除，只保留了聽取和審議工作報(bào)告，質(zhì)詢權(quán)被取消，但人大質(zhì)詢的種子已悄然埋入國家法制之土壤。

（二）人大質(zhì)詢制度的確立和積極探索階段（1978年～2011年）。1978年，憲法將人大質(zhì)詢權(quán)恢復(fù)，將“質(zhì)問”修改為“質(zhì)詢”，并且規(guī)定除全國人大代表外，全國人大常委會(huì)組成人員也享有質(zhì)詢權(quán)，還授權(quán)法律對(duì)提出質(zhì)詢案的程序作出規(guī)定，這是我國人大質(zhì)詢制度正式確立的標(biāo)志。1982年憲法雖然修改了質(zhì)詢制度，將最高人民法院和最高人民檢察院排除在質(zhì)詢范圍外，但可喜的是，同年出臺(tái)的全國人大組織法，以及先后頒布的地方組織法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會(huì)議事規(guī)則等法律不僅對(duì)質(zhì)詢制度的立案標(biāo)準(zhǔn)、立案程序以及立案后的處理都作了較為明確的規(guī)定，而且補(bǔ)充擴(kuò)大了質(zhì)詢范圍。與此同時(shí)，部分省市人大常委會(huì)對(duì)質(zhì)詢制度也進(jìn)行了細(xì)化，出臺(tái)了相應(yīng)的地方性法規(guī)[3]。如，1983年上海市人大通過了《上海市第八屆人民代表大會(huì)關(guān)于質(zhì)詢的暫行辦法》，2001年海南省人大常委會(huì)通過了《海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)處理質(zhì)詢案的規(guī)定》，對(duì)提出質(zhì)詢范圍、程序等作出具體規(guī)定。2006年，十屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過的監(jiān)督法，專章就“詢問和質(zhì)詢”作出規(guī)定，對(duì)質(zhì)詢案的提出、處理、答復(fù)等作出較為明確規(guī)定?？傮w而言，這一階段，人大質(zhì)詢制度在積極實(shí)踐中不斷完善發(fā)展，無論主體、對(duì)象、提出、處理、答復(fù)等方面都有了框架性的規(guī)定。尤其令人欣慰的是，在這期間各級(jí)人大開展了一系列有影響的質(zhì)詢活動(dòng)。特別是1980年，五屆全國人大三次會(huì)議上，以清華大學(xué)校長劉達(dá)為首的北京代表團(tuán)179名代表，就新中國建立以來投資最大的寶鋼工程建設(shè)問題向冶金工業(yè)部提出質(zhì)詢，對(duì)廠址選擇、建設(shè)規(guī)模、進(jìn)口礦石、環(huán)境保護(hù)等問題提出質(zhì)疑。時(shí)任冶金部部長唐克等，到場(chǎng)回答了代表們的質(zhì)詢，詳細(xì)介紹了有關(guān)數(shù)據(jù)，這是全國人大歷史上第一起質(zhì)詢案，史稱“共和國質(zhì)詢第一案”。還有2000年，在廣東省九屆人大三次會(huì)議上，28位省人大代表因環(huán)保部門處理珠江一宗污染項(xiàng)目不力，向省環(huán)保局提出質(zhì)詢，在三輪質(zhì)詢沒通過后，人大代表聯(lián)名建議撤換副局長的職務(wù)，這被外界看成是“廣東人大現(xiàn)象”，吸引各地人大前來取經(jīng)。

（三）人大質(zhì)詢制度的突破和創(chuàng)新發(fā)展階段（2012年～至今）。黨的十八大以來，黨中央將堅(jiān)持好完善好發(fā)展好人民代表大會(huì)制度提高到了一個(gè)新的高度，對(duì)做好新形勢(shì)下人大工作提出了新要求、作出了新部署。特別是黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切?！边@充分表明黨中央明確支持人大及其常委會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督工作，圍繞社會(huì)關(guān)切問題，要使用詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性手段，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督，為我們推動(dòng)人大質(zhì)詢制度與時(shí)俱進(jìn)和質(zhì)詢實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展提供了千載難逢的機(jī)遇。按照中央的決策部署和精神要求，全國各級(jí)人大及其常委會(huì)積極響應(yīng)全面深化改革要求、落實(shí)全面依法治國方略，將推動(dòng)人大質(zhì)詢制度與時(shí)俱進(jìn)提上了重要議事日程，細(xì)化質(zhì)詢的組織方式和工作機(jī)制，積極開展質(zhì)詢實(shí)踐。其中，全國人大正在醞釀制定關(guān)于依法開展質(zhì)詢工作的實(shí)施意見，浙江杭州、海南?？凇⒏拭C莊浪等地出臺(tái)了有關(guān)質(zhì)詢工作的規(guī)范性文件，山東章丘、廣西欽州、浙江麗水等地開展了質(zhì)詢工作實(shí)踐，這些都為推動(dòng)質(zhì)詢制度完善提供了堅(jiān)實(shí)的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。特別是2016年9月，在河北省十二屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議上，13名常委會(huì)組成人員聯(lián)名，就清東陵近期連續(xù)發(fā)生兩起文物被盜案件所反映出來的文物保護(hù)和管理問題，對(duì)省文化廳提出了質(zhì)詢案，省文化廳主要負(fù)責(zé)同志到會(huì)答復(fù)質(zhì)詢。質(zhì)詢提案人對(duì)答復(fù)情況進(jìn)行了評(píng)議和投票表決，并就更好地貫徹實(shí)施文物保護(hù)法和實(shí)施辦法提出了意見建議。這是2007年監(jiān)督法實(shí)施以來，在全國范圍內(nèi)省級(jí)人大常委會(huì)首次就有關(guān)法律法規(guī)貫徹實(shí)施情況開展質(zhì)詢工作?？偨Y(jié)這一階段，在中央最高層的宏觀政策強(qiáng)力支持下，各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)啟用質(zhì)詢這一剛性監(jiān)督方式，制定相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件的熱情呼聲之高漲前所未有，更為關(guān)鍵的是，強(qiáng)烈呼吁已悄然轉(zhuǎn)化為積極實(shí)踐，人大質(zhì)詢制度完善與實(shí)踐創(chuàng)新可謂進(jìn)入了一個(gè)嶄新的歷史發(fā)展時(shí)期。

二、我國開展質(zhì)詢存在的主要問題

質(zhì)詢權(quán)是憲法和法律賦予人大代表和常委會(huì)組成人員的重要監(jiān)督職責(zé)。我國人大質(zhì)詢制度確立已經(jīng)有60多年的歷史了，但從目前的實(shí)際情況看，無論是全國人大還是地方各級(jí)人大，質(zhì)詢始終未能成為人大監(jiān)督的常態(tài)，質(zhì)詢制度的落實(shí)情況不容樂觀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986年以來，80%的人大沒有發(fā)生一起質(zhì)詢案，83.1%的代表從未行使過質(zhì)詢權(quán)。究其原因，當(dāng)前質(zhì)詢工作主要面臨以下幾個(gè)方面的問題。

（一）對(duì)開展質(zhì)詢的思想障礙比較嚴(yán)重，普遍存在“不愿開展”的問題。質(zhì)詢作為一種較為嚴(yán)厲的監(jiān)督手段，無論是作為質(zhì)詢主體的人大，還是作為質(zhì)詢對(duì)象的“一府兩院”，對(duì)質(zhì)詢的重要性和必要性都認(rèn)識(shí)不足，同時(shí)因?yàn)楦鞣N原因，在思想上存在嚴(yán)重的障礙。一方面，有的人大代表或常委會(huì)組成人員存在畏難情緒，認(rèn)為如果開展質(zhì)詢有為難被質(zhì)詢?nèi)说囊馑?，往往?dān)心被指責(zé)和“一府兩院”唱“對(duì)臺(tái)戲”，有不支持其工作之嫌，因而不愿行使質(zhì)詢權(quán)[4]。有的人大代表或常委會(huì)組成人員監(jiān)督責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，因與質(zhì)詢對(duì)象比較熟悉，而不好意思行使質(zhì)詢權(quán)。有的地方人大迫于形勢(shì)壓力不得不開展質(zhì)詢，操作上只好“應(yīng)景作秀”“猶抱琵琶半遮面”，走走過場(chǎng)、擺擺樣子，追求一種“花拳繡腿”式的結(jié)果。另一方面，長期以來政府主導(dǎo)的改革發(fā)展模式，在“一府兩院”工作人員的心理上形成一種思維定勢(shì)，認(rèn)為“一府兩院”是掌握實(shí)權(quán)的管理部門，承擔(dān)繁重的改革發(fā)展任務(wù)已經(jīng)精力不夠，加上擔(dān)心質(zhì)詢會(huì)嚴(yán)重影響自身的權(quán)威和形象，甚至覺得質(zhì)詢手段太過剛性怕被問責(zé)，影響自己的政治前途，因而產(chǎn)生了嚴(yán)重的抵觸情緒。同時(shí)，有的地方領(lǐng)導(dǎo)，也因怕影響團(tuán)結(jié)、弄僵關(guān)系，而不愿意讓人大代表和常委會(huì)組成人員行使質(zhì)詢權(quán)，進(jìn)而說服改為提出建議、批評(píng)和意見。有的新聞媒體，對(duì)質(zhì)詢案件過度炒作，尤其在新聞報(bào)道中用過激的語言，從而導(dǎo)致人民群眾對(duì)此反應(yīng)過度，使監(jiān)督雙方產(chǎn)生了對(duì)立情緒。

（二）對(duì)開展質(zhì)詢的制度規(guī)定不夠完善，普遍存在“不便開展”的問題。雖然我國憲法和法律已確立了人大質(zhì)詢制度，但現(xiàn)行法律對(duì)質(zhì)詢的規(guī)定較為原則和籠統(tǒng)，在質(zhì)詢案的內(nèi)容和范圍、提交期限、準(zhǔn)備時(shí)限、質(zhì)詢?nèi)说陌l(fā)問、被質(zhì)詢?nèi)说拇饛?fù)和辯解等均未作出詳細(xì)具體可操作性的規(guī)定[5]。同時(shí)，地方上也普遍缺少操作細(xì)則，即使有細(xì)則，也是根據(jù)自行制定的議事規(guī)則開展質(zhì)詢，這樣造成各地形式也不統(tǒng)一、實(shí)際操作也不一致，缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年以來，僅有上海、海南、內(nèi)蒙古等3個(gè)省份出臺(tái)過進(jìn)行質(zhì)詢的地方性法規(guī)，在全國僅占不到10%，且多是10年前出臺(tái)的。雖然部分設(shè)區(qū)市和縣區(qū)也出臺(tái)了有關(guān)質(zhì)詢的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，但數(shù)量寥寥，即使有規(guī)定也是泛泛之規(guī)。正是因?yàn)檫@些法律規(guī)定比較籠統(tǒng)、操作性較弱和具體制度涉及存在不足等原因。因此，導(dǎo)致質(zhì)詢?cè)诰唧w實(shí)踐中產(chǎn)生了許多問題。比如，代表回避、代表“官員化”、普通人大代表的質(zhì)詢權(quán)很有限等問題。再比如，質(zhì)詢事項(xiàng)和質(zhì)詢程序不明確問題，質(zhì)詢對(duì)象方面存在對(duì)“兩院”質(zhì)詢?nèi)狈椃ㄒ罁?jù)問題，質(zhì)詢不能針對(duì)具體官員問題，沒有緊急質(zhì)詢制度問題等等[6]。

（三）對(duì)開展質(zhì)詢的實(shí)施要求門檻過高，普遍存在“不好開展”的問題。考慮到人大質(zhì)詢權(quán)具有較強(qiáng)的問責(zé)意味，因而，我國法律規(guī)定了較高的實(shí)施門檻。這雖然有一定的合理之處，有利于避免質(zhì)詢權(quán)的濫用，但實(shí)施門檻偏高，也會(huì)阻礙人大質(zhì)詢權(quán)的正常行使。如，根據(jù)我國法律規(guī)定，只有一定數(shù)量的人大代表或人大常委會(huì)組成人員書面聯(lián)名，才有權(quán)提出質(zhì)詢案。這就無形中增加了人大質(zhì)詢權(quán)行使的難度，因?yàn)槿绻骋毁|(zhì)詢案得不到法定人數(shù)的贊同，就根本無法提出。又如，根據(jù)我國法律規(guī)定，各級(jí)人大代表或人大常委會(huì)組成人員只能在各級(jí)人大會(huì)議或人大常委會(huì)會(huì)議期間提出質(zhì)詢案，其他時(shí)間則無權(quán)提出。而各級(jí)人大會(huì)議一般每年才舉行一次會(huì)議，各級(jí)人大常委會(huì)一般兩個(gè)月舉行一次會(huì)議，且各級(jí)人大會(huì)議和人大常委會(huì)會(huì)議議程本來就非常多，這就導(dǎo)致人大質(zhì)詢工作無法經(jīng)常性開展，難以做到常態(tài)化，等等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，全國31個(gè)省市區(qū)中僅有黑龍江、江蘇、湖南、廣東等7個(gè)省份開展過質(zhì)詢，全國2856個(gè)縣區(qū)中僅有40個(gè)縣區(qū)人大及其常委會(huì)行使過80次質(zhì)詢權(quán)，不少地方從人大常委會(huì)成立起就沒有提出過一起質(zhì)詢案。究其原因，根據(jù)調(diào)查問卷顯示，門檻過高是影響各地人大不愿開展質(zhì)詢的重要因素之一。

（四）對(duì)開展質(zhì)詢的素質(zhì)能力還很欠缺，普遍存在“不會(huì)開展”的問題。行使質(zhì)詢權(quán)，需要熟悉“一府兩院”的相關(guān)工作，對(duì)有關(guān)專業(yè)知識(shí)進(jìn)行深入了解，需要對(duì)國家社會(huì)及本地區(qū)的相關(guān)情況進(jìn)行深入調(diào)研分析，還需要與相關(guān)民眾有深入的溝通和聯(lián)系，這些都要求提出質(zhì)詢者有發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力及相當(dāng)?shù)臅r(shí)間、財(cái)力和精力，否則很難提出有分量的質(zhì)詢案。而我國的人大代表是兼職制，目前人大常委會(huì)組成人員也多為兼職。在實(shí)際工作中，不少人大代表和常委會(huì)組成人員由于受限于專業(yè)知識(shí)和閱歷的局限性等，有的對(duì)有關(guān)法律法規(guī)不熟悉，有的對(duì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域不了解，導(dǎo)致對(duì)于提出質(zhì)詢案“心中無數(shù)”，不懂得如何質(zhì)詢，致使質(zhì)詢權(quán)多是處于“閑置”狀態(tài)[7]。因此，要激活人大質(zhì)詢權(quán)，提高人大代表和常委會(huì)組成人員履職的素質(zhì)能力非常重要，要把好代表入口關(guān)，引入競爭機(jī)制，切實(shí)把政治素質(zhì)較高、群眾觀念較好、履職能力較強(qiáng)的人選入代表隊(duì)伍中來，并健全代表激勵(lì)機(jī)制，提高代表專職化比率。同時(shí)，要按照職業(yè)機(jī)構(gòu)合理化、年齡結(jié)構(gòu)梯次化、知識(shí)結(jié)構(gòu)多元化的要求，合理配備常委會(huì)組成人員，使他們明確自身所擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任和使命，積極依法履職，科學(xué)合理地行使好質(zhì)詢權(quán)。

（五）對(duì)開展質(zhì)詢的問責(zé)辦法沒有明確，普遍存在“不想開展”的問題。質(zhì)詢只是方式手段，督促改進(jìn)才是目的。正如全國人大常委會(huì)原委員長吳邦國所言：“要使詢問開展得更加有聲有色、更富有成效，就是希望能通過詢問解決實(shí)際問題，從而扎實(shí)有效地推動(dòng)相關(guān)工作?！庇纱丝梢姡|(zhì)詢答復(fù)并不是意味著監(jiān)督就此結(jié)束，其實(shí)真正的監(jiān)督工作才正式開始。而我國關(guān)于質(zhì)詢的現(xiàn)有法律中，僅規(guī)定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)必須做好答復(fù)，提質(zhì)詢案的代表或委員有權(quán)列席會(huì)議和發(fā)表意見，代表或委員表決不能通過時(shí)可以要求受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)，但如果代表或委員對(duì)再次答復(fù)還是不滿意時(shí)怎么辦沒有作出規(guī)定，答復(fù)后不去糾正或者不去辦理又該怎么辦沒有作出規(guī)定，現(xiàn)行法律、地方性法規(guī)及地方的相關(guān)的實(shí)施辦法對(duì)此缺少相關(guān)的責(zé)任落實(shí)或者追責(zé)機(jī)制[8]。這樣，導(dǎo)致了即使質(zhì)詢也軟弱無力，更沒有實(shí)效，讓質(zhì)詢的權(quán)威性和監(jiān)督性大打折扣。

三、我國人大質(zhì)詢制度的趨勢(shì)展望

黨的十八報(bào)告強(qiáng)調(diào)了“兩個(gè)支持”，即“支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力”“支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國家機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)”。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“要通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切?！币虼?，隨著推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)、人大工作創(chuàng)新發(fā)展的逐步深入，隨著人大監(jiān)督向多元化、實(shí)效化的逐步邁進(jìn)，人大質(zhì)詢制度面臨良好發(fā)展趨勢(shì)，在建設(shè)法治中國進(jìn)程中將會(huì)發(fā)揮更加重要的作用。

（一）人大質(zhì)詢將更加重要化。隨著黨的十八大、十八屆三中和四中全會(huì)作出全面深化改革和全面依法治國的決策部署，推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)被擺上了重要位置，促進(jìn)依法行政和公正司法既是要求，更是責(zé)任和使命。質(zhì)詢作為監(jiān)督各級(jí)“一府兩院”的重要舉措，完善人大質(zhì)詢制度、開展人大質(zhì)詢實(shí)踐，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是其現(xiàn)實(shí)需要，更是其重要內(nèi)容。因此，各級(jí)黨委、人大和“一府兩院”對(duì)質(zhì)詢將會(huì)更加重視，進(jìn)一步凝聚思想共識(shí)，形成推動(dòng)質(zhì)詢開展的工作合力，將這項(xiàng)法定職權(quán)落實(shí)到位。其中，黨委對(duì)人大及其常委會(huì)開展質(zhì)詢實(shí)踐會(huì)“真支持”，通過主動(dòng)點(diǎn)題、及時(shí)回復(fù)質(zhì)詢問題請(qǐng)示等方式解決人大質(zhì)詢舉步維艱的問題。人大及其常委會(huì)開展質(zhì)詢實(shí)踐會(huì)“真行動(dòng)”，心中充滿強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和使命感，推動(dòng)質(zhì)詢邁出實(shí)質(zhì)性步伐。 “一府兩院”對(duì)人大質(zhì)詢監(jiān)督會(huì)“真配合”，通過質(zhì)詢這個(gè)強(qiáng)有力的手段助推依法行政、公正司法。

（二）人大質(zhì)詢將更加法律化。依法治國是我國的基本方略，是國家長治久安的重要保證。黨的十八大指出“法治是治國理政的基本方式”。我國憲法規(guī)定“全國人大及其常委會(huì)有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)”。今后，各級(jí)人大將從實(shí)施憲法的高度，從加快建設(shè)法治中國的力度，從推進(jìn)人大制度與時(shí)俱進(jìn)的角度，強(qiáng)化法治意識(shí)和質(zhì)詢意識(shí)，針對(duì)社會(huì)和人民群眾反映強(qiáng)烈的問題敢于質(zhì)詢。全國人大將更加支持和鼓勵(lì)地方人大探索行使質(zhì)詢權(quán)的規(guī)則程序，這既是推進(jìn)社會(huì)主義民主法治的必然要求，更是推進(jìn)法治中國建設(shè)的重要舉措。同時(shí)，將進(jìn)一步完善質(zhì)詢的法律法規(guī)，全國人大及其常委會(huì)高度重視和加強(qiáng)質(zhì)詢監(jiān)督立法，以實(shí)現(xiàn)質(zhì)詢監(jiān)督全過程的法律化，據(jù)了解會(huì)盡快制定出臺(tái)一部關(guān)于質(zhì)詢的法律或完善質(zhì)詢法規(guī)，對(duì)質(zhì)詢的內(nèi)容、方式、程序進(jìn)行明確規(guī)定，健全完善依法進(jìn)行質(zhì)詢監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，確保各級(jí)人大代表在質(zhì)詢權(quán)的行使上既有法律可依，又有規(guī)則可循，更有責(zé)任可追，讓質(zhì)詢權(quán)“落地”。

（三）人大質(zhì)詢將更加經(jīng)常化。黨的十八大報(bào)告提出：“要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！边@既是法治精神的體現(xiàn)，更是法治政府建設(shè)的必然要求。要確保國家機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，必須強(qiáng)化各級(jí)人大對(duì)政府的常態(tài)化監(jiān)督，應(yīng)針對(duì)目前我國存在的政府公共權(quán)力過于強(qiáng)大、一些公共權(quán)力明顯“越位”和“缺位”的現(xiàn)狀進(jìn)行常態(tài)化的監(jiān)督，以推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)。為此，各級(jí)人大會(huì)更加自覺將行使質(zhì)詢權(quán)作為促進(jìn)依法治國和民主法治建設(shè)的重要舉措，徹底改變不敢不愿使用質(zhì)詢權(quán)的觀念，將質(zhì)詢權(quán)作為人大及其常委會(huì)依法監(jiān)督“一府兩院”的一種常態(tài)監(jiān)督方式，真正激活沉睡在法律條文中的質(zhì)詢權(quán)，將其廣泛運(yùn)用于人大的監(jiān)督實(shí)踐，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。同時(shí)，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)將建立質(zhì)詢案的登記制度和形式審查制度，經(jīng)常委會(huì)主任會(huì)議形式審查后直接向常委會(huì)報(bào)告，并由常委會(huì)表決是否開展質(zhì)詢案，保證“一府兩院”被置于常態(tài)的監(jiān)督之中。

（四）人大質(zhì)詢將更加責(zé)任化。我國現(xiàn)行質(zhì)詢制度缺乏責(zé)任落實(shí)機(jī)制和質(zhì)詢結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制，導(dǎo)致了有質(zhì)詢而無力、有質(zhì)詢而無果的狀況，影響了質(zhì)詢剛性監(jiān)督實(shí)效。下一步，各級(jí)人大將會(huì)建立三項(xiàng)制度推動(dòng)工作落實(shí)。一是責(zé)任落實(shí)機(jī)制。比如，代表和委員們對(duì)質(zhì)詢案的再次答復(fù)還是不滿意的，人大常委會(huì)可以依法作出相應(yīng)的決議、決定，并將不滿意的測(cè)評(píng)結(jié)果匯報(bào)黨委，通過組織程序提出免職或撤銷職務(wù)的建議，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。對(duì)不屬于人大常委會(huì)任命的人員，可以由常委會(huì)建議其上級(jí)主管部門作出相應(yīng)處理。 二是追蹤問責(zé)機(jī)制。對(duì)因重大決策失誤造成重大經(jīng)濟(jì)損失或?qū)е聡?yán)重群體性事件的，人大質(zhì)詢后將監(jiān)督政府啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制，對(duì)被質(zhì)詢?nèi)艘婪ㄟM(jìn)行相應(yīng)的刑事、行政責(zé)任的追究。三是結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制。強(qiáng)化對(duì)質(zhì)詢處理結(jié)果的綜合運(yùn)用，建立質(zhì)詢結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，如將質(zhì)詢結(jié)果匯報(bào)黨委，讓人大對(duì)依法任免干部的監(jiān)督與黨委對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理相銜接，讓各級(jí)人大代表在質(zhì)詢權(quán)的行使上既有法律可依，又有規(guī)則可循，更有責(zé)任可追[9]。

（五）人大質(zhì)詢將更加公開化。按照法律和信息公開的要求，質(zhì)詢的過程和結(jié)果要向全社會(huì)進(jìn)行公開。各級(jí)人大會(huì)要將質(zhì)詢案及其答復(fù)、質(zhì)詢問題的處理、違法失職行為及相關(guān)責(zé)任人的追究等內(nèi)容，除印發(fā)給全體代表及常委會(huì)組成人員外，還會(huì)在人大公報(bào)和人大信息網(wǎng)上予以刊載和公布[10]。同時(shí)，質(zhì)詢案的辦理和處理過程及結(jié)果會(huì)通過報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)、微博等傳統(tǒng)與現(xiàn)代傳媒方式向全社會(huì)公布，真正將人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督延伸和拓展到全社會(huì)和人民群眾的監(jiān)督，充分保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。正如黨的十八大報(bào)告指出的“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。隨著我國民主法治進(jìn)程的加快，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，質(zhì)詢權(quán)將被依法激活，因?yàn)橘|(zhì)詢體現(xiàn)法治理念！質(zhì)詢彰顯憲法精神！

參考文獻(xiàn)：

[1]田必耀：《對(duì)人大質(zhì)詢制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐的審視》，載《人大研究》2005年第11期。

[2]騰修福：《人大質(zhì)詢制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)用》，載《人大建設(shè)》2013年第8期。

[3]周鑫：《人大質(zhì)詢史話》，載《法治與社會(huì)》2011年第3期。

[4][7]許美群：《人大質(zhì)詢的實(shí)踐與思考》，載《人大研究》2015年第12期。

[5]許美群：《激活“休眠”的人大職權(quán)——人大質(zhì)詢的實(shí)踐與思考》，載《人民之聲》2016年第3期。

[6]李進(jìn)成：《理性質(zhì)詢依法監(jiān)督——對(duì)完善我國質(zhì)詢監(jiān)督制度的法律思考》，載《法治與社會(huì)》2015年第4期。

[8]李國義：《地方人大應(yīng)成為質(zhì)詢的探索者與實(shí)踐者》，載《人民代表報(bào)》2013年7月30日。

[9][10]曾慶輝：《應(yīng)依法激活人大質(zhì)詢權(quán)》，載《人大研究》2016年第3期。

（作者系甘肅省人大常委會(huì)研究室綜合處副處長）