人大監(jiān)督工作要服務(wù)和推動改革

黃石松

近年來，北京市人大常委會以貫徹實施監(jiān)督法為契機(jī)和動力，結(jié)合北京市的實際情況，對人大監(jiān)督工作進(jìn)行了積極的探索和實踐，取得了一些新進(jìn)展和新成效。我們進(jìn)一步深化對人大監(jiān)督工作的認(rèn)識，既不單純“監(jiān)督人”，也不單純“監(jiān)督事”，而是把對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督作為市人大及其常委會監(jiān)督的核心，提出要做“該做、能做、有用、有效”的事。我們把監(jiān)督工作的著力點(diǎn)放在健全監(jiān)督工作機(jī)制、增強(qiáng)監(jiān)督實效上，通過深化預(yù)算績效監(jiān)督來推動建立健全科學(xué)規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，通過推動檢察院依法履行訴訟監(jiān)督職能來促進(jìn)司法權(quán)的正確行使。我們抓住涉及群眾切身利益的大氣污染、水污染防治等重點(diǎn)難點(diǎn)問題，綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式，持續(xù)數(shù)年來推動政府行政運(yùn)行方式的改革，完善城市治理體系，提高城市治理能力。

在監(jiān)督工作實踐中，我們的最大體會是，搞好人大監(jiān)督工作的關(guān)鍵是必須解決人大監(jiān)督工作的“有效性”問題，避免形式化、程序化。而要解決這個問題，就必須通過發(fā)揮人大監(jiān)督工作在服務(wù)、推動甚至倒逼改革上的作用，推動政府行政運(yùn)行方式的改革和司法體制的改革。

一、人大監(jiān)督工作的關(guān)鍵是要解決“有效性”問題

可以說，相對于行使討論決定重大事項權(quán)、人事任免權(quán)，人大行使監(jiān)督權(quán)有了監(jiān)督法這個尚方寶劍，法理依據(jù)更加充分，相關(guān)的法律法規(guī)對人大監(jiān)督的職責(zé)定位、監(jiān)督議題的來源和渠道、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、工作程序等作出了明確規(guī)定，模糊地帶比較少，大家的認(rèn)識也比較統(tǒng)一，因此在實際工作中這一職權(quán)行使得也更加普遍。特別是對于地市、縣、鄉(xiāng)一級，由于大部分都沒有立法權(quán)，監(jiān)督工作成為最主要的抓手。但另一方面，監(jiān)督工作相對來說彈性較大。從監(jiān)督議題的選擇上，可選的范圍比較寬；從工作的開展、工作力度的把握上，是多一點(diǎn)還是少一點(diǎn)，是深一點(diǎn)還是淺一點(diǎn)，是松一點(diǎn)還是緊一點(diǎn)，都相對自定。因此，監(jiān)督工作也就更容易出現(xiàn)重程序、形式，輕質(zhì)量、實效的現(xiàn)象。

究其原因，首先是如何評價監(jiān)督工作的質(zhì)量和實效的問題。從北京市人大常委會開展監(jiān)督工作的實踐來看，人民群眾普遍關(guān)心的問題，比如養(yǎng)老服務(wù)、老舊小區(qū)改造等問題，經(jīng)過前些年的努力，好辦的事、立竿見影的事都已經(jīng)辦了，現(xiàn)在存在的很多問題之所以不能切實得到解決，不是不知道問題的存在，不是不知道問題需要解決，而是推動起來都涉及現(xiàn)行的行政運(yùn)行方式的改革。對于這些問題，在現(xiàn)行的行政體制下，往往是多個部門共同管理、各負(fù)其責(zé)，問題的解決往往涉及多個部門，應(yīng)該由多個部門統(tǒng)籌來解決，而一個主責(zé)部門又統(tǒng)籌不了其他相關(guān)部門的工作，不能形成工作合力。加之群眾利益訴求多元化，利益協(xié)調(diào)比較困難。甚至，在有些方面，在涉及改革的方向和路徑、長遠(yuǎn)利益和眼前矛盾的平衡等問題上，人大和政府之間的認(rèn)識、政府內(nèi)部相關(guān)部門之間的認(rèn)識在一定程度上、在一定時間內(nèi)還不一定能取得一致。所以，很多時候現(xiàn)實情況是，人大監(jiān)督的選題很準(zhǔn)，調(diào)查研究充分，工作深入細(xì)致，提出的審議意見和建議客觀中肯，政府相關(guān)部門也都表示認(rèn)同，相關(guān)主責(zé)部門在推動和改進(jìn)工作中也很努力，但最后解決問題的效果不甚理想，出現(xiàn)錢沒少花、事沒少干，但老百姓對結(jié)果并不滿意?；蛘哒f，在一大部分人滿意的情況下，總有一些人不滿意，如何求得最大公約數(shù)是個難題。

比如，市人大常委會2008年就開始督辦北運(yùn)河水系治理的重點(diǎn)建議，2009年督辦推進(jìn)北運(yùn)河水系綜合治理議案，2010年聽取審議了市政府關(guān)于北運(yùn)河流域水系綜合治理情況的報告，2014年辦理“推進(jìn)流域水系綜合治理、提高水環(huán)境質(zhì)量”議案，市人大常委會就提出要改革現(xiàn)行的污水治理體制，吸引社會資本參與污水處理及資源化，動員社會力量參與共同治污；2015年開展水法和水污染防治法執(zhí)法檢查，進(jìn)一步提出加快治理體制改革，探索“政府抓網(wǎng)、區(qū)管水廠、管辦分離、廠交市場”的治理模式，就是想從推動行政運(yùn)行方式改革這個關(guān)鍵入手，推動問題的解決有所進(jìn)展。2016年辦理“加快管網(wǎng)建設(shè)，解決污水直排問題”議案，持續(xù)不斷推進(jìn)污水治理。盡管工作年年有進(jìn)展，但由于改革涉及面廣、難度大、利益復(fù)雜，改革沒有取得根本性突破，污水治理的效果并不能讓人民群眾滿意。

其次，人大常委會的審議意見書怎么落實、怎么問責(zé)、怎么追效，在實際工作中不好操作。人大講問責(zé)，目前還沒有一個明確的規(guī)定和制度，對于一些落實不力的問題無法啟動相應(yīng)的問責(zé)程序，更多的只是停留在口頭上、建議上，往往是審議意見書落實多少、落實得好不好，更多取決于相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識水平和重視程度。有些時候是矛盾暴露了，問題提出來了，人大監(jiān)督意見和建議也很好，最后是政府辦理態(tài)度很好，但事沒辦了。

總之，人大監(jiān)督工作要想抓出實效，歸根結(jié)底是怎么推動政府行政運(yùn)行方式改革，推動政府加強(qiáng)統(tǒng)籌的問題。

二、怎么解決人大監(jiān)督工作“有效性”的問題

立法和監(jiān)督是人大常委會的兩項重要職權(quán)。黨的十八屆四中全會提出，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。這幾年黨中央以上率下，堅持一手抓改革、一手抓立法，在立法引領(lǐng)改革、推動改革、保障改革方面做了很多探索，形成了很多好的機(jī)制，并且不斷地深化。中央政治局聽取立法規(guī)劃、立法工作中的重大問題、重要法規(guī)案和法規(guī)中的重要條款的匯報，并作出決定，成為常態(tài)。全國人大常委會黨組主動就立法工作向中央請示匯報已經(jīng)制度化、常態(tài)化。具體到北京市，市委一手抓改革、一手抓立法，改革工作與立法工作有機(jī)銜接，也已經(jīng)制度化、常態(tài)化。

與此同時，在監(jiān)督工作方面，如何發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)勢，通過人大的監(jiān)督工作，推動改革、服務(wù)改革、促進(jìn)改革，甚至是倒逼改革，同時提高監(jiān)督工作的質(zhì)量和實效，我們也做了一些初步的嘗試和探索。

（一）強(qiáng)化黨委對人大監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)

近年來，北京市人大常委會堅持從人民代表大會制度的本質(zhì)特征和內(nèi)在優(yōu)勢出發(fā)，不斷深化對監(jiān)督工作性質(zhì)和特點(diǎn)的認(rèn)識。一是要立足于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的制度優(yōu)勢，來探討人大監(jiān)督工作的性質(zhì)和特點(diǎn)。人大的監(jiān)督，不能單純地理解為人大監(jiān)督“一府兩院”，人大督、“一府兩院”辦，而是在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以人大依法行使國家權(quán)力為前提，人大與“一府兩院”在統(tǒng)一工作目標(biāo)基礎(chǔ)上的監(jiān)督。二是人大監(jiān)督的核心不是簡單地監(jiān)督人，也不是簡單地監(jiān)督事，核心是監(jiān)督國家權(quán)力的運(yùn)行，核心是通過監(jiān)督來推動政府行政運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變，推動司法機(jī)關(guān)正確行使司法權(quán)，使其適應(yīng)全面深化改革的要求。

可以說，這幾年在北京市人大常委會的監(jiān)督工作中，黨委、人大、“一府兩院”已經(jīng)形成了共識：必須緊緊依靠黨委來抓監(jiān)督。每年的年度監(jiān)督議題和工作計劃，市人大常委會黨組都要向市委常委會匯報，一些重大的監(jiān)督工作安排、重要的監(jiān)督議題的審議意見書、人大常委會執(zhí)法檢查報告等由市人大常委會黨組向市委請示、匯報已經(jīng)形成機(jī)制。比如2015年辦理“加強(qiáng)機(jī)動車停車服務(wù)與管理，構(gòu)建科學(xué)完備的靜態(tài)交通體系”議案，2016年辦理“加強(qiáng)老舊小區(qū)管理和基礎(chǔ)設(shè)施改造，改善居民居住條件”議案，市委常委會都專題聽取了市人大常委會和市政府關(guān)于議案辦理情況的報告，對具體工作提出了明確要求，為市人大常委會形成審議意見和下一步市政府改進(jìn)具體工作指明了方向。

（二）激活“一府兩院”內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制

激活“一府兩院”內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，就是讓“一府兩院”根據(jù)制度設(shè)計自己來監(jiān)督自己。我們這幾年針對大額專項資金使用情況的監(jiān)督，實際上就是支持審計局依法開展審計監(jiān)督，支持監(jiān)察局依法開展問責(zé)，激活政府內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制。比如，從2012年到2015年，常委會結(jié)合聽取和審議市政府相關(guān)工作報告，先后對市政府大額專項資金、旅游發(fā)展專項資金、文化創(chuàng)新發(fā)展專項資金、重大科技成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化專項資金的使用情況開展了專題詢問，每一次專題詢問，市審計局都提供了對相關(guān)專項資金的審計報告，為市人大常委會開展監(jiān)督提供數(shù)據(jù)支持。2016年，市人大常委會還專門針對年度審計報告查出的問題，聽取審議市政府關(guān)于審計查出問題整改落實情況的報告，讓政府自己監(jiān)督自己，把審計、監(jiān)察等政府內(nèi)部的監(jiān)督職能激活起來，把發(fā)現(xiàn)問題、分析原因、問題整改和制度改革有機(jī)統(tǒng)一起來，推動形成審查問題、問題整改、行政問責(zé)、審計分析、制度建設(shè)有機(jī)銜接的完整工作鏈條。

在司法監(jiān)督方面，2008年，市人大常委會著眼于發(fā)揮中國特色社會主義司法制度的內(nèi)在優(yōu)勢，在全國率先作出了關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的決議，明確要求人民檢察院把依法行使法律監(jiān)督職能放在更加突出的地位，切實加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)、審判機(jī)關(guān)行使審判權(quán)、監(jiān)獄機(jī)關(guān)行使監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督，并要求公安、人民法院和監(jiān)獄等機(jī)關(guān)自覺接受檢察院的法律監(jiān)督，切實加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督工作。通過作出決議并加強(qiáng)對決議執(zhí)行情況的監(jiān)督，把檢察院的監(jiān)督職能激活起來，把人大的司法監(jiān)督、檢察院的法律監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)特別是法院的內(nèi)部監(jiān)督統(tǒng)籌銜接、有機(jī)結(jié)合起來，強(qiáng)化司法體制內(nèi)部各機(jī)關(guān)之間的制約和監(jiān)督。

（三）緊緊依靠人民群眾開展監(jiān)督

一是從選題上立足于回應(yīng)人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。民有所呼，我有所應(yīng)。只有在議題設(shè)定上堅持以人民為中心，才能引起代表的廣泛參與，才能發(fā)揮代表的主體作用，才能引起人民群眾和社會各界的廣泛關(guān)注，形成社會壓力，激發(fā)社會動力。近幾年，北京市人大常委會從老百姓的需求出發(fā)設(shè)定工作議題，許多都是老百姓房前屋后的事，包括連續(xù)九年持續(xù)抓污水治理的問題，連續(xù)四年持續(xù)抓居家養(yǎng)老服務(wù)的問題，連續(xù)三年抓停車服務(wù)與管理的問題。二是通過網(wǎng)絡(luò)直播，通過新聞媒體的全程參與，把新聞輿論的監(jiān)督和人大的監(jiān)督結(jié)合起來。每年，市人大常委會都選擇人民群眾普遍關(guān)注的問題開展網(wǎng)絡(luò)直播，比如2016年對常委會審議機(jī)動車停車管理與服務(wù)、加快管網(wǎng)建設(shè)解決污水直排、老舊小區(qū)改造三項議題的情況進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)直播，還對居家養(yǎng)老服務(wù)條例執(zhí)法檢查議題進(jìn)行了全程跟蹤報道，擴(kuò)大了人民群眾的參與，增強(qiáng)了人民群眾的監(jiān)督。

（四）加強(qiáng)立法和監(jiān)督工作的有效銜接

北京市人大及其常委會近年來先后開展了大氣污染防治、居家養(yǎng)老服務(wù)、院前醫(yī)療急救等方面的立法，發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)、推動作用，推動相關(guān)領(lǐng)域行政運(yùn)行方式的改革，推動建立公共治理的新體制新機(jī)制，立出了良法，得到了社會的廣泛認(rèn)同。比如，在大氣污染防治條例的立法中，確立了政府主導(dǎo)，政府、法人和公民共同負(fù)責(zé)的公共治理體制；在居家養(yǎng)老服務(wù)條例的立法中，抓住北京市96%的老人在家庭和社區(qū)養(yǎng)老的實際，著力構(gòu)建以家庭為基礎(chǔ)，政府主導(dǎo)、專業(yè)運(yùn)營、社會參與的社會合作型居家養(yǎng)老服務(wù)新模式，滿足居住在家老年人社會化服務(wù)需求；在院前醫(yī)療急救服務(wù)條例的立法中，著力構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、政府服務(wù)為主體、社會力量為補(bǔ)充的，布局合理、規(guī)范統(tǒng)一、富有活力、監(jiān)管有力、優(yōu)質(zhì)高效的院前醫(yī)療急救服務(wù)體系。

立了一部好法后，能不能得到執(zhí)行，一部新法確立的新的價值取向、新的利益格局和新的體制機(jī)制能不能盡快落地生根，就有賴于如何把立法、執(zhí)法工作銜接起來。否則，就有可能把一本好經(jīng)念歪了，反過頭來卻說經(jīng)不好。這幾年，北京市人大常委會也做了一些探索。像大氣污染防治條例、居家養(yǎng)老服務(wù)條例、院前醫(yī)療急救服務(wù)條例、全民健身條例等幾項立法，都是當(dāng)年通過，當(dāng)年就開始執(zhí)法檢查，把執(zhí)法檢查的過程變成一個普遍動員、普遍學(xué)習(xí)、普遍推動改革、建立新體制機(jī)制的過程，充分發(fā)揮監(jiān)督工作對改革措施落地生根、開花結(jié)果、推動促進(jìn)的作用。

綜上所述，我們總的一個體會是做好人大的監(jiān)督工作，關(guān)鍵是如何把人民代表大會制度的內(nèi)在優(yōu)勢發(fā)揮出來，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，堅持密切聯(lián)系人民群眾，堅持充分發(fā)揮代表的主體作用，推動、促進(jìn)、服務(wù)改革，真正解決監(jiān)督的“有效性”問題。

（作者系北京市人大常委會副秘書長、研究室主任）