農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整標準之理性思考

摘 要 農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整中，中央政府、地方政府、家長之間的利益博弈，導致地方政府在調(diào)整學校布局時出現(xiàn)諸多偏差。農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整，應當以人為本，即以學生為本、以家長為本、以村民為本；應當廣泛征求意見，完善學校布局調(diào)整的程序。

關鍵詞 農(nóng)村 義務教育 布局調(diào)整 以人為本

伴隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村義務教育生源越來越少，許多農(nóng)村學校被降為教學點或被撤并，即使被保留的農(nóng)村學校也日益被邊緣化，師資力量、教學設施無法保障學生接受公平的義務教育。在執(zhí)行中央關于農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的政策時，地方政府出臺了各種各樣的細化標準，其中不夠合理的標準，例如簡單地以服務半徑、服務人口數(shù)量、學校規(guī)模等為標準撤并農(nóng)村學校，既影響農(nóng)村義務教育的普及，又影響新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，應當引起我們的高度重視和認真思考。

一、農(nóng)村學校之衰微

改革開放以來，村村辦學校，農(nóng)村學校迅速發(fā)展，為普及義務教育做出了巨大貢獻。但小而散的學校格局效率低、質(zhì)量差。國家關于義務教育學校布局的調(diào)整政策出臺后，各地紛紛撤并農(nóng)村中小學。再加上城鎮(zhèn)化的影響，農(nóng)民擁進城鎮(zhèn)打工，適齡兒童、少年隨父母進城讀書，農(nóng)村學校生源減少，日漸萎縮，許多農(nóng)村學校逐漸消失。2000年，我國有農(nóng)村小學440284所，教學點157519個；[1]2014年，我國有農(nóng)村小學128703所，教學點78565個。[2]這就意味著，從2010年至2014年，我國農(nóng)村平均每天大約有61所小學和15個教學點消失。

從農(nóng)村學校的規(guī)模來看，許多農(nóng)村學校在校生數(shù)量少、師資力量薄弱、教學條件差，面臨被降格為教學點甚至被自然淘汰的危險。筆者在豫西某縣調(diào)研時獲悉，截至2012年年底，該縣有鄉(xiāng)村小學26所，在校生4100人，校均158人；教學點191個，在校生3885人，校均20人。許多教學點不足10人，且面臨著嚴重的招生危機，如果不采取積極的補救措施，隨時可能被自然淘汰。

農(nóng)村學校之衰微，后果是嚴重的。新型城鎮(zhèn)化，并不是去農(nóng)村化，而是要讓農(nóng)民分享改革紅利，享受包括優(yōu)質(zhì)教育在內(nèi)的城市文明。缺失了優(yōu)質(zhì)教育的城鎮(zhèn)化，并不是理想的城鎮(zhèn)化，很難受到老百姓的歡迎。

二、農(nóng)村學校布局調(diào)整之利益博弈

農(nóng)村學校之衰微，其原因是復雜的，農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整中存在的過度集中應是重要原因。適度集中和過度集中，雖一字之差，但差之毫厘，失之千里。從中央精神的“適度集中”到地方政府執(zhí)行中的“過度集中”，表面上看是各級地方政府對中央政策執(zhí)行的偏差，但實際上反映了農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整中各方利益的博弈?？傮w上，中央調(diào)整農(nóng)村義務教育學校布局以教育公平為出發(fā)點和旨歸，地方政府則更偏重于考慮教育的規(guī)模效應和地區(qū)教育質(zhì)量的提高。

1.教育公平：農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整之初衷

2001年《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》提出：小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置。針對實踐中單純追求教育規(guī)模和提高教育質(zhì)量的現(xiàn)象，2012年《國務院辦公廳關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》明確要求“處理好提高教育質(zhì)量和方便學生就近上學的關系”，旨在糾正農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整中的偏差。普及義務教育之后，需要鞏固義務教育普及的成果、進而提高義務教育的質(zhì)量。農(nóng)村學校辦學條件較差、師資水平低等因素直接導致農(nóng)村教育質(zhì)量低下。雖然在形式上實現(xiàn)了義務教育，但是農(nóng)村學校，特別是教學點的學生享受不到優(yōu)質(zhì)的教育資源，享受不到與中心校學生同等質(zhì)量的教育，更享受不到與城市學校同等質(zhì)量的教育，導致對農(nóng)村義務教育學生的不公平。基于此種考慮，中央文件強調(diào)在保障農(nóng)村適齡兒童接受義務教育的前提下，盡量通過適度集中提高義務教育的規(guī)模效應，從而提高義務教育的質(zhì)量，讓盡可能多的孩子接受公平的義務教育。

2.優(yōu)質(zhì)教育：家長“望子成龍”的需求

從家長來說，由于家庭經(jīng)濟水平的提升，受“不讓孩子輸在起跑線上”的思想的影響，家長不再滿足于讓子女“有學上”，而是對“上好學”提出了明確的要求。根據(jù)2010年教育部基礎教育一司委托國家教育發(fā)展研究中心等單位進行的調(diào)查結果，57.5%的家長表示對子女接受更好教育有“非常強烈”的愿望，39.3%的家長對子女接受更好教育有“比較強烈”愿望。[4]家長對鄉(xiāng)村學校、教學點的情感是復雜的，就近上學經(jīng)濟、方便，卻不能讓孩子接受優(yōu)質(zhì)教育。與城鎮(zhèn)學校相比，農(nóng)村學校教學設施相對簡陋；教師平均年齡偏大，教學觀念、教學手段落后；英語、音樂、體育、美術等學科教師稀缺。這使得農(nóng)村學校的教育教學質(zhì)量普遍偏低。在這種情況下，村民普遍認為農(nóng)村學校是末流學校，隨時有可能被撤銷，因此對農(nóng)村學校由大力支持轉(zhuǎn)為不聞不問甚至是變相破壞。農(nóng)村學校的現(xiàn)狀不能滿足家長讓孩子接受優(yōu)質(zhì)義務教育的需求，因而重視孩子教育的家長都想方設法把孩子轉(zhuǎn)入中心小學、私立學校[5]。家長的期盼對教育主管部門形成了很大的壓力，更為嚴重的是，家長對農(nóng)村教育的“用腳投票”直接抽空了農(nóng)村學校的生源。

3.提高教育質(zhì)量：地方政府對政績的追求

地方政府要完成保障適齡兒童接受義務教育的法定義務，但地方政府同樣有追求政績的沖動。公平的義務教育投入大、見效慢，高質(zhì)量的義務教育能夠為地方政府帶來政績，因此地方政府可能會更關注義務教育的質(zhì)量，以最小成本獲得最快的教育質(zhì)量提升自然就成為各級地方政府教育主管部門的首選。

提高義務教育的質(zhì)量首先需要保證義務教育的規(guī)模?！坝幸?guī)模才有效應”，這是經(jīng)濟學早已證實的規(guī)律。教育同樣也不例外，生師比的規(guī)定決定了農(nóng)村學校達不到一定的規(guī)模，就不可能實現(xiàn)和城鎮(zhèn)學校同等的師資配置。教師的減少既意味著學科教師的不齊備，也意味著承擔多個學科教學任務的教師不可能保證所承擔學科教學的質(zhì)量。在農(nóng)村學校布局調(diào)整過程中，為提高規(guī)模效益，各地對條件差的村小和教學點采取逐步撤并的政策。就地區(qū)教育質(zhì)量來說，農(nóng)村學校保障了農(nóng)村適齡兒童就近入學，但是在整體上卻拖了地區(qū)教育質(zhì)量的后腿。從地方政府來說，花費大力氣提高農(nóng)村偏遠學校質(zhì)量的政績，遠不如將財力、人力投入優(yōu)質(zhì)學校來得快。因此，地方政府為了快速提升本地區(qū)的教育質(zhì)量，往往忽視農(nóng)村偏遠學校的質(zhì)量提高，甚至抽走優(yōu)秀教師，人為地促使教學點自然滅亡。

各方利益博弈的結果是，家長對農(nóng)村學校特別是教學點的支持力度越來越弱，對優(yōu)質(zhì)教育的期盼抽空了農(nóng)村學校的優(yōu)質(zhì)生源；地方政府為了迎合家長對優(yōu)質(zhì)學校的期望，滿足創(chuàng)造政績的需要（提高地區(qū)教育質(zhì)量），抽空了農(nóng)村學校的優(yōu)秀師資。優(yōu)秀生源不斷流失，優(yōu)秀師資紛紛調(diào)離，農(nóng)村學校日趨衰微。更為嚴重的是，面對日益衰微的農(nóng)村學校，許多地方政府不是積極采取補救措施，而是以服務半徑、服務人口數(shù)量、學校規(guī)模等硬性指標“冠冕堂皇”地撤并農(nóng)村學校。在中央政策干預下，或者群眾、媒體呼吁下，地方政府恢復了部分農(nóng)村學校、教學點，但態(tài)度消極，導致許多教學點恢復之后再被自然淘汰。如何正確理解中央的適度集中政策，合理確定學校布局調(diào)整標準，事關農(nóng)村教育的發(fā)展，事關農(nóng)村社會的發(fā)展。

三、以人為本：農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整應堅持之標準

農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整事關人民群眾根本利益，不應該僅以教育質(zhì)量的提高作為唯一考量因素，而應當把以人為本、辦人民滿意的教育作為根本標準。農(nóng)村義務教育學校布局之調(diào)整，涉及學生、家長、村民諸方面的利益。以人為本，調(diào)整教學點布局，就應當以學生為本，以家長為本，以村民為本。

1.以學生為本，調(diào)整農(nóng)村學校布局

農(nóng)村學校布局的調(diào)整首先應當考慮學生的利益。就近入學既是《義務教育法》的規(guī)定，又是學生身心健康發(fā)展、全身心投入學習的需要。以人為本調(diào)整學校布局首先必須以學生為本。簡單、機械調(diào)整義務教育學校布局，嚴重損害了學生的利益。首先，上學過遠必然增加就學成本，可能導致學生輟學。經(jīng)對豫西某縣部分寄宿生的食宿支出情況調(diào)查，有的學生在使用政府對貧困家庭寄宿生的補助后，年均還需支出伙食費用400～1000元；未享受政府補助的學生，年均需支出伙食費用1500～2300元左右。就近入學能節(jié)省相當數(shù)量的交通費和食宿費，偏遠農(nóng)村學生大多家庭貧困，他們最先關心的是自己的生活、上學成本問題。[6]寄宿上學增加的這些成本很有可能成為壓死駱駝的最后一根稻草，導致學生輟學。其次，上學距離過遠增加了不安全因素。學者的調(diào)查結果顯示，25.6%的學生將“路遠不安全”排在第一位，44.4%的家長將“孩子的安全問題”排在第一位。[7]事實情況也的確如此。農(nóng)村學校一般較為偏僻，特別是教學點多在山區(qū)，公共交通不發(fā)達，各學校的校車良莠不齊，這就很難保障學生上下學的安全。學生寄宿，不但增加成本，而且可能會因為脫離監(jiān)護人的保護而增加其他的不安全因素。再次，小學生過早寄宿容易導致親情的缺失，不利于培育學生健全的心智。上學距離過遠還導致學生經(jīng)常奔波于上下學途中，精力不濟，影響聽課情緒，影響學習質(zhì)量。

目前部分地方教育主管部門不考慮農(nóng)村（特別是山區(qū)）的實際情況，簡單以服務半徑、服務人口數(shù)量、學校規(guī)模等調(diào)整農(nóng)村學校的機械做法與以人為本是背道而馳的。從現(xiàn)實情況來看，需要撤并的學校大多處于山區(qū)，交通不發(fā)達，實際路程可能要遠遠大于服務半徑。這就導致服務半徑標準實際上失去意義。因此，以學生為本，首先應先征求學生的意見，如果學生不同意撤并，就一定要慎重，應繼續(xù)廣泛征求意見，必要時進行聽證。

2.以家長為本，調(diào)整農(nóng)村學校布局

家長作為學生的監(jiān)護人，既要從事農(nóng)業(yè)等生產(chǎn)勞動、養(yǎng)家糊口，又要承擔子女的教育費用。撤并農(nóng)村學?？梢越档凸步逃С觯瑓s增加了私人教育成本。對于大部分學生來說，農(nóng)村學校撤并后到離家遠的學校上學加重了家長的經(jīng)濟負擔。對于收入低的家庭，學生還是家庭的輔助勞動力，住校就不能幫助家里做農(nóng)活。因此，對于偏遠農(nóng)村的學生來說，綜合考慮節(jié)省開支和幫家里做活等因素，他們還是愿意在本村上學。但是在現(xiàn)實中，許多家長為了讓孩子接受優(yōu)質(zhì)義務教育，放棄了本來收入還可以的農(nóng)牧業(yè)，造成不小的損失。因此，以人為本調(diào)整教學點必須考慮家長的因素，征求家長的意見。

3.以村民為本，調(diào)整教學點布局

農(nóng)村學校布局調(diào)整不但涉及學生及家長的利益，而且涉及村民的利益。教育之于農(nóng)村，并非是單純的教書育人，學校對農(nóng)村的社會發(fā)展具有重要的作用。首先，農(nóng)村學校是人才聚集的地方，學校教師是老百姓心目中的“文化人”，在農(nóng)村文化發(fā)展中能起到宣傳新風尚，傳遞傳統(tǒng)文化，同時起到移風易俗的作用。[8]農(nóng)村學校的撤并意味著教師群體在這些村莊的消失。缺失了“文化精英”和“行為楷?！保S多村民也就在很大程度上失去了“主心骨”和科技文化引路人，容易造成農(nóng)村地區(qū)文化的荒漠化。其次，在村民心目中，學校不僅是孩子們接受教育的場所，也是他們居住環(huán)境的文化中心、體育活動中心，是偏遠貧困農(nóng)村地區(qū)“文化”存在的一個重要標志。因此，農(nóng)村學校布局調(diào)整必須考慮科技興農(nóng)、繁榮農(nóng)村文化的需要，征求村民的意見。

農(nóng)村學校是義務教育系統(tǒng)的神經(jīng)末梢，對義務教育公平與均衡發(fā)展具有重要的作用；適齡兒童就近上學是民生工程，農(nóng)村學校對實施民生工程具有重要的支撐作用；農(nóng)村學校是農(nóng)村的文化中心、是村民的精神支柱，是科技興農(nóng)、建設豐富農(nóng)村文化的重要陣地。因此，農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整，不能簡單地以服務半徑、服務人口數(shù)量、學校規(guī)模等為標準撤并農(nóng)村學校，而必須以人為本，即以學生為本、以家長為本、以村民為本，廣泛征求各方意見，充分聽取師生、家長、村民的意見，必要時舉行聽證會，從程序上保障相關利益各方能夠充分發(fā)表意見。更為重要的，對目前的農(nóng)村學校、教學點，應當扎扎實實解決諸如師資之類的問題，保障農(nóng)村義務教育學生就近接受高質(zhì)量的義務教育。

————————

參考文獻

[1] 教育部.教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)[EB/OL].[2016-05-07].http：//www.moe.edu.cn/s78/A03/moe_560/moe_566/moe_591/201002/t20100226_792

4.html.

[2] 教育部.教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)[EB/OL].[2016-05-07].http：//www.moe.edu.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2014/2014_qg/201509/t20150901_20

4658.html.

[3] 柯進.拉直中國農(nóng)村教育發(fā)展的問號——關注新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下的農(nóng)村教育發(fā)展現(xiàn)狀[J].中國教工，2014（8）.

[4] 王定華.關于我國農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的調(diào)查與思考[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2012（6）.

[5] 陳昌平.農(nóng)村教學點寫真[N].中國教育報，2008-08-05.

[6] 趙丹，吳宏超.農(nóng)村教學點的現(xiàn)狀、困境及對策分析[J].教育與經(jīng)濟，2007（3）.

[7] 趙丹，王一濤.教學點在農(nóng)村學校布局中的地位探析——基于中西部六省的實證分析[J].教育科學，2008（2）.

[8] 高山丹.農(nóng)村教學點教師隊伍建設研究[D].武漢：華中師范大學，2012.

[作者：段茹宏（1967-），女，河南盧氏人，河南教育學院教育系副教授。]

【責任編輯 劉永慶】