歐盟調(diào)查匈塞鐵路的啟示

趙永升

根據(jù)英國《金融時(shí)報(bào)》今年2月20日的報(bào)道，歐盟委員會(huì)正在調(diào)查中國“一帶一路”計(jì)劃在歐洲的一個(gè)標(biāo)志性高鐵項(xiàng)目，即從塞爾維亞首都貝爾格萊德到匈牙利首都布達(dá)佩斯之間的高速鐵路項(xiàng)目。

匈牙利和塞爾維亞在東歐版圖上所處的地理位置頗為重要。而匈塞鐵路的建設(shè)，對這兩個(gè)國家乃至東部歐洲整個(gè)地區(qū)的交通，都將具有顯著的改善功效。

“例行公事”抑或別有用心

經(jīng)過英國《金融時(shí)報(bào)》的報(bào)道，加上國內(nèi)諸多媒體的頭版頭條，歐盟調(diào)查匈塞鐵路事件迅速成為一個(gè)熱門議題。國內(nèi)媒體《環(huán)球時(shí)報(bào)》認(rèn)為這種調(diào)查“刷存在感”“歐盟的心態(tài)比較矛盾”——“歐盟現(xiàn)在處在比較困難的時(shí)期，它要通過這種調(diào)查刷存在感?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是歐盟現(xiàn)在的投資重點(diǎn)，但對于中國的參與，歐盟的心態(tài)比較矛盾。”

面對中國國內(nèi)突起的普遍擔(dān)憂，作為匈塞鐵路調(diào)查的發(fā)起者即此事件的主角，歐盟迅速委托其駐華代表團(tuán)“澄清調(diào)查匈塞鐵路項(xiàng)目疑云”：針對有關(guān)匈牙利境內(nèi)貝爾格萊德—布達(dá)佩斯鐵路升級項(xiàng)目是否符合歐洲聯(lián)盟法律的問題，歐盟方面表示，“只要符合歐盟法律規(guī)定的投資，無論來自歐盟境內(nèi)或境外，我們都十分歡迎，此類外商投資不受歐盟委員會(huì)管理。”

從已有的國內(nèi)媒體報(bào)道以及諸多專家的點(diǎn)評，可以看出多數(shù)人都認(rèn)同此舉是歐盟出于內(nèi)心的“矛盾心理”，或是別有用心的觀點(diǎn)。那么，歐盟此舉究竟是“例行公事”抑或別有用心呢？

面對曾經(jīng)被歐洲人殖民或半殖民過的中國實(shí)力的日漸上升，居然還將鐵路修到了歐盟的家門口……歐洲人的心態(tài)之矛盾是顯而易見的。然而，這種心態(tài)是否也可以用來詮釋此次歐盟調(diào)查匈塞鐵路的事件，筆者認(rèn)為則應(yīng)另當(dāng)別論。我們不能排除歐盟絲毫沒有這種心態(tài)，但至少不應(yīng)該作為一個(gè)主要或顯著性的原由來解釋此次調(diào)查事件。

筆者認(rèn)為雙方皆有失偏頗——《環(huán)球時(shí)報(bào)》作為中國的官方媒體，自然要傳遞的是純粹中國官方的聲音；而歐盟駐華代表團(tuán)作為歐盟在華的官方機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也要完成歐盟在中國傳聲筒的任務(wù)。基于此，雙方在該問題上的偏頗也就在情理之中了。

對上述中國官方和歐盟官方之間截然不同乃至對立的這兩種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為實(shí)際上歐盟的此番調(diào)查，不能簡單地以其“矛盾心理”在作怪或是別有用心來詮釋，也不能簡單地認(rèn)為是“例行公事”或是走走過場。

在法治社會(huì)，需合規(guī)為上

歐盟是一個(gè)諸多方面皆頗為成熟的實(shí)體，算得上當(dāng)今世界上的“文明國家”集合體；尤其是西歐（此處筆者指的是廣義的西歐，與東歐對應(yīng)）國家，法制相當(dāng)健全，國民素質(zhì)也高，堪稱“法治國家”的典范。與美國人動(dòng)輒為了經(jīng)濟(jì)利益就將商業(yè)事件“政治化”相比，歐洲人顯然要更加謹(jǐn)慎，也更加注重法治。

筆者認(rèn)為歐盟駐華代表團(tuán)的澄清——“歐盟委員會(huì)對公共項(xiàng)目是否符合相關(guān)歐洲法律進(jìn)行分析考察，項(xiàng)目投資方的國籍不在考慮因素中，我們只針對項(xiàng)目本身進(jìn)行考察”——是基本符合事實(shí)的。因此，筆者并不太認(rèn)同歐盟是出于刁難中國以及阻止中國資本進(jìn)入才發(fā)起調(diào)查匈塞鐵路的說法。

此次由于國際知名媒體英國《金融時(shí)報(bào)》的報(bào)道，才引起中國媒體界對此事的廣泛關(guān)注。實(shí)際上，匈牙利的媒體例如《匈牙利民族報(bào)》，去年就已經(jīng)對此作過報(bào)道：因有貪污腐敗的嫌疑，歐洲委員會(huì)已于2016年5月26日，啟動(dòng)了與布達(dá)佩斯-貝爾格萊德鐵路工程有關(guān)的“違背義務(wù)調(diào)查程序”的準(zhǔn)備工作；布魯塞爾認(rèn)為這條鐵路線匈牙利段的建設(shè)費(fèi)用，要超過計(jì)劃的20%，專家認(rèn)為其資金的回收可能值得懷疑；另外，匈牙利政府決定把與工程有關(guān)的可行性研究報(bào)告封存10年，也讓人疑惑，還有工程費(fèi)用籌措模式也有問題。

如此這般，匈塞鐵路的疑點(diǎn)其實(shí)很多：既有貪污腐敗的嫌疑，又有建設(shè)費(fèi)用的超標(biāo)；既有投資回報(bào)率的問題，又有可研報(bào)告的問題，更有融資模式的問題。當(dāng)然，這些疑點(diǎn)的真相如何，最終尚需歐盟調(diào)查之后才能做出結(jié)論。

作為一名在歐洲生活和工作過10余年的中國學(xué)者，筆者認(rèn)為在當(dāng)下這種境況下，一味地僅憑感性指責(zé)歐盟，除了能夠打打些許的民族主義“牙祭”之外，并無現(xiàn)實(shí)的意義；更為重要的是我們首先應(yīng)該從中方自身找原因，看看有哪些地方可以加以自我反省，以便至少在法律上做到合規(guī)，讓人就算想找也找不到把柄。

和任何其他國家一樣，歐盟也不是一個(gè)完美的國家聯(lián)合體。隨著歷史進(jìn)程的推進(jìn)，曾經(jīng)幾度領(lǐng)先世界的“老歐洲”，確實(shí)也面臨日益增多的機(jī)制性難題。然而無論如何，歐盟國家的法治程度之高，卻是諸多國家和地區(qū)難以比擬的。

而在一個(gè)法治的國度，筆者認(rèn)為尤其需合規(guī)為上，即要嚴(yán)格遵守這些國家當(dāng)?shù)氐囊约皣衣?lián)合體的法律和法規(guī)。歐盟的成員國自身已有各級地方和中央的法律法規(guī)，加上歐盟層面的監(jiān)管法令，這樣，中國企業(yè)到歐盟成員國就要同時(shí)受到不同層級的乃至紛繁復(fù)雜的法律體系的約束。

而匈塞鐵路更為復(fù)雜，由于涉及的不僅有歐盟成員國，還有歐盟的非成員國。正如歐盟委員會(huì)的一名發(fā)言人證實(shí)的那般，歐委會(huì)正在評估該項(xiàng)目是否遵守了歐盟法律。歐盟委員會(huì)的調(diào)查包括了簽訂的第三份協(xié)議，但主要的焦點(diǎn)還是作為歐盟成員國的匈牙利。按照歐盟法律，作為歐盟成員國，需嚴(yán)格遵守歐盟采購方面的法律，而塞爾維亞是“歐盟潛在成員國”，因而在法律遵守方面也相對寬松。

招標(biāo)與議標(biāo)之別：打擦邊球的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)英國《金融時(shí)報(bào)》2月20日的報(bào)道，歐委會(huì)正在調(diào)查中國提供貸款的匈塞鐵路的“財(cái)務(wù)可行性”，以及該項(xiàng)目是否違反了“大型交通項(xiàng)目必須進(jìn)行公開招標(biāo)”的歐盟法律。由此可見，除了上文中涉及五個(gè)疑點(diǎn)中的財(cái)務(wù)問題之外，第六個(gè)也是另一個(gè)關(guān)鍵的疑點(diǎn)是該項(xiàng)目的程序問題，即是否進(jìn)行過公開招標(biāo)。

那么，匈塞鐵路項(xiàng)目是否進(jìn)行過公開“招標(biāo)”呢？從已有的資料可以查到，該項(xiàng)目采用的是“議標(biāo)”形式。招標(biāo)與議標(biāo)，雖然只有一字之差，兩者含義卻相去甚遠(yuǎn)。前者要按照嚴(yán)格的招投標(biāo)程序，要組織招標(biāo)委員會(huì)，在廣泛的范圍之內(nèi)乃至全球進(jìn)行公開招標(biāo)；在投標(biāo)人遞交投標(biāo)書之后，也要按照嚴(yán)格的程序進(jìn)行評標(biāo)等。而議標(biāo)就無需這些復(fù)雜的程序，只要相關(guān)的幾方內(nèi)部協(xié)商而定即可。

匈塞鐵路的塞爾維亞段采取的是“議標(biāo)”形式，即以中、塞兩國政府間的經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議為基礎(chǔ)，采用傳統(tǒng)優(yōu)買貸款（即具有一定優(yōu)惠條件的，由中國進(jìn)出口銀行自籌資金承辦的特定貸款）支持下的EPC總承包模式，商務(wù)合同通過議標(biāo)方式確定。最終確定，塞爾維亞段由中國鐵路國際公司和中國交建組成的聯(lián)合體承擔(dān)項(xiàng)目總承包，由中國進(jìn)出口銀行提供融資。

“議標(biāo)”形式對塞爾維亞是合適的，由于它至少現(xiàn)在還不是歐盟成員國，自然也不就受歐盟的法律法規(guī)的約束。前文所提的“歐盟潛在成員國”，就是歐洲人將其稱之為“歐盟候選國”。歐盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人2012年3月1日在布魯塞爾召開的春季峰會(huì)上決定，給予塞爾維亞歐盟候選國的地位。

所以，歐盟此番調(diào)查的目標(biāo)直接對準(zhǔn)匈塞鐵路的匈牙利段。根據(jù)《匈牙利民族報(bào)》此前的報(bào)道，歐盟于2016年5月啟動(dòng)的對匈塞鐵路調(diào)查程序的第一個(gè)步驟，歐委會(huì)主要質(zhì)疑的也是中國政府與匈牙利政府簽署的政府間協(xié)議，將項(xiàng)目的執(zhí)行工作，直接授權(quán)給了由中、匈兩國國有鐵路公司合資成立的企業(yè)，因而違反了公開競爭的招標(biāo)規(guī)則。

那么，中國企業(yè)是不明就里還是打擦邊球呢？筆者認(rèn)為答案顯而易見是后者。作為中國最為龐大的央企之一的中鐵集團(tuán)和交建集團(tuán)，分別是中國鐵路和公路建設(shè)行業(yè)的龍頭老大，不可能不了解歐盟在有關(guān)“大型交通項(xiàng)目必須進(jìn)行公開招標(biāo)”方面的法律。常規(guī)而言，只要達(dá)到50萬歐元的項(xiàng)目就需要進(jìn)行公開招標(biāo)，更何況將耗資約28.9億美元的這條匈塞鐵路建設(shè)項(xiàng)目了。

因此，筆者認(rèn)為中國企業(yè)深知?dú)W盟公開招標(biāo)的法規(guī)，也知曉匈牙利由于要遵循歐盟公共采購原則，不能直接議標(biāo)給中方企業(yè)，因此需要由中匈鐵路合資公司進(jìn)行公開招標(biāo)。經(jīng)過數(shù)輪談判之后，中國鐵路總公司、中國中鐵和匈牙利國家鐵路公司于去年10月成立中匈鐵路合資公司。

從現(xiàn)有可查資料來看，最終這家合資公司并沒有按照計(jì)劃，在條件具備后三個(gè)月內(nèi)完成招標(biāo)文件。實(shí)際采用的還是“議標(biāo)”方式，換言之，中國企業(yè)并非不明就里，而是想打擦邊球試試。估計(jì)中國企業(yè)考慮到匈塞鐵路連接的兩個(gè)國家的不同之處，一個(gè)是歐盟成員國匈牙利，另一個(gè)是仍在申請入盟的非歐盟成員塞爾維亞；兩者在公共采購政策的自主性和靈活度上有所不同，項(xiàng)目實(shí)施模式也不盡相同；因而，抱著僥幸心理嘗試一下在匈牙利也用“議標(biāo)”形式。所以，筆者認(rèn)為這次匈塞鐵路受到歐盟調(diào)查，在很大程度上，其實(shí)是中國企業(yè)在公開“招標(biāo)”與“議標(biāo)”之別上打擦邊球的風(fēng)險(xiǎn)所致。

切莫把歐洲當(dāng)非洲

這次匈塞鐵路受到歐盟調(diào)查，估計(jì)也大大出乎中國企業(yè)高層決策層的意料之外。那么，此次調(diào)查事件最終會(huì)不會(huì)對匈塞鐵路造成大的負(fù)面影響呢？筆者估計(jì)會(huì)有一定的影響：如果經(jīng)過調(diào)查，證實(shí)確實(shí)違反了歐盟的相關(guān)法規(guī)，那么除了有可能收到罰單之外，嚴(yán)重的情況下，匈牙利還有可能遭到歐盟方面起訴。

當(dāng)然，要從既往經(jīng)驗(yàn)來看，歐盟對匈牙利的基建項(xiàng)目招標(biāo)程序展開調(diào)查，匈塞鐵路并非首例。早在2014年，匈牙利政府就曾因?qū)⒁豁?xiàng)投資額達(dá)125億歐元的核能項(xiàng)目合同，授予俄羅斯的國有能源企業(yè)而招致歐盟調(diào)查，并遭到歐委會(huì)的侵權(quán)起訴。不過，歐委會(huì)已于2016年12月終止調(diào)查，接受了匈方關(guān)于“只有俄羅斯能提供所需技術(shù)”的申辯理由。

匈塞鐵路項(xiàng)目的180公里共將分三段實(shí)施，由中鐵國際與中國交建組成的中方聯(lián)營體將負(fù)責(zé)修建其中兩段，總長為141公里，建設(shè)工期為兩年，剩余的40多公里將由俄羅斯公司實(shí)施建設(shè)。盡管有俄羅斯參與，但對匈塞鐵路，歐盟是否會(huì)效仿舊案，現(xiàn)在下結(jié)論，尚且為時(shí)過早。

但從筆者的分析來看，歐盟此番調(diào)查不會(huì)對匈塞鐵路的項(xiàng)目產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，由于畢竟歐盟現(xiàn)在自身無力對此類基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目加以投資。既然歐洲人沒有這個(gè)能力，讓中國人（中國出資85%）來替而為之又何嘗不可。盡管難免有一定的“矛盾心理”在作怪，但遠(yuǎn)不足以由此否決匈塞鐵路。

盡管歐盟調(diào)查事件最終估計(jì)不會(huì)對匈塞鐵路項(xiàng)目造成實(shí)質(zhì)性的負(fù)面影響，但給中國企業(yè)留下的教訓(xùn)尚需謹(jǐn)記。值得中國企業(yè)注意的一點(diǎn)是，切莫把歐洲當(dāng)非洲。絕大部分在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的中國大企業(yè)，幾乎無一不在非洲和其他落后地區(qū)大刀闊斧地拓展了業(yè)務(wù)?？芍^風(fēng)生水起，掙得盆滿缽滿。數(shù)十年非洲的成功經(jīng)驗(yàn)給了這些中國企業(yè)的高層決策層“金錢萬能”的秘鑰以及“法規(guī)可調(diào)”的印象，一旦轉(zhuǎn)戰(zhàn)歐盟，他們就簡單地復(fù)制、粘貼了。豈知?dú)W盟是一個(gè)法治的社會(huì)、一個(gè)成熟的社會(huì)，在落后的非洲國家能夠行得通的那些常規(guī)招數(shù)，在歐盟極有可能會(huì)失靈。

總之，筆者認(rèn)為此次歐盟調(diào)查之所以尤其引起中國媒體的特別注意，很大原由在于匈塞鐵路位于中國正在推行的“一帶一路”倡議的特殊地位，無論從時(shí)間上，還是從空間上——從時(shí)間上，這是“一帶一路”在歐盟境內(nèi)的第一個(gè)大型基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)項(xiàng)目；從空間上，這條鐵路所處的地理位置恰位于“一帶一路”的一個(gè)要位。中國企業(yè)尤其是大型國有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)集團(tuán)，應(yīng)該切實(shí)改變觀念，切莫把歐洲當(dāng)非洲，要謹(jǐn)記在歐盟內(nèi)需合規(guī)為上。