國(guó)外首都城市群協(xié)同發(fā)展對(duì)京津冀的啟示

◎何芬

國(guó)外首都城市群協(xié)同發(fā)展對(duì)京津冀的啟示

◎何芬

本文分析了倫敦、東京和柏林等首都城市群在深化區(qū)域合作、促進(jìn)協(xié)同發(fā)展方面進(jìn)行的探索及其成效，從構(gòu)建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群、打造疏解中心城市功能的集中承載地、建設(shè)中心城市與周邊的快速交通通道等角度，提出國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的啟示與借鑒。

首都城市群；協(xié)同發(fā)展；國(guó)際借鑒

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展加速推進(jìn)，非首都功能疏解取得明顯成效。瞄準(zhǔn)建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群這一遠(yuǎn)大目標(biāo)，京津冀協(xié)同發(fā)展還有很長(zhǎng)的路要走，應(yīng)積極借鑒倫敦、東京和柏林等首都城市群在深化區(qū)域合作、促進(jìn)協(xié)同發(fā)展方面的好做法、好經(jīng)驗(yàn)，更深入、有效地推進(jìn)城市之間的對(duì)接協(xié)作，加速區(qū)域一體化進(jìn)程。

以倫敦為核心的英國(guó)中南部城市群協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)中南部城市群包括倫敦、伯明翰、謝菲爾德、曼徹斯特和利物浦等大城市和眾多中小城市，面積約4.5萬(wàn)平方公里，人口達(dá)3650萬(wàn)，是英國(guó)經(jīng)濟(jì)中心區(qū)，躋身世界六大城市群。倫敦作為該城市群的核心，通過(guò)資源擴(kuò)散、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)等途徑，輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)共同發(fā)展。

1.持續(xù)推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

20世紀(jì)50年代起，為治理“倫敦霧”，倫敦加快工業(yè)改造和外遷，同時(shí)大力發(fā)展金融、貿(mào)易等第三產(chǎn)業(yè)，到80年代初實(shí)現(xiàn)了從“工業(yè)中心”向“全球金融中心”的演變。從1997年起，倫敦又重點(diǎn)發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，成為“全球創(chuàng)意和設(shè)計(jì)之都”及“全球最酷的城市”。當(dāng)前，倫敦加快建設(shè)歐洲創(chuàng)新中心，大力推動(dòng)知識(shí)園區(qū)（Knowledge Quarter）、生物醫(yī)藥科研城（MedCity）及東倫敦科技城（TechCity）等創(chuàng)新引擎建設(shè)。2013年倫敦科技產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員達(dá)到90.2萬(wàn)人，大約占全市就業(yè)總?cè)藬?shù)的20.6%。安永報(bào)告顯示，2005-2014年，倫敦共吸引了1000多個(gè)跨國(guó)技術(shù)投資項(xiàng)目落戶，位列歐洲各城市之首，遠(yuǎn)超名列第二的巴黎（381個(gè)項(xiàng)目）。伴隨城市轉(zhuǎn)型，倫敦產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整，1997-2014年，制造業(yè)與分銷、運(yùn)輸、住宿和餐飲業(yè)占全市增加值GVA總值的比重持續(xù)下降，金融保險(xiǎn)、商業(yè)服務(wù)的比重不斷上升，房地產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定長(zhǎng)足發(fā)展，進(jìn)一步鞏固和提升了倫敦的世界城市地位（見(jiàn)圖）。

圖 1997-2014年倫敦各行業(yè)增加值占GVA總值的比重

2.企業(yè)、人力等資源不斷向周邊地區(qū)擴(kuò)散

周邊城市以媲美倫敦的信息基礎(chǔ)設(shè)施與更低的房?jī)r(jià)，吸引了許多倫敦企業(yè)與創(chuàng)業(yè)者遷移。根據(jù)英國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年6月至2013年6月，6萬(wàn)名年齡在30-39歲之間的人士搬離倫敦。這些青年大多遷入倫敦周邊的伯明翰、曼徹斯特和利物浦等次級(jí)中心城市，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。其中，作為英國(guó)第二大城市的伯明翰成為倫敦人口與機(jī)構(gòu)外遷的首選之地。它距離倫敦160公里，乘坐高鐵50分鐘可到達(dá)。過(guò)去10年，伯明翰人口增長(zhǎng)了30萬(wàn)，其中25歲以下的占40%。根據(jù)英國(guó)貿(mào)易投資總署公布的數(shù)據(jù)，2014年伯明翰新增1.9萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，占英國(guó)全年新增就業(yè)崗位的1/5強(qiáng)。

3.與周邊城市共建具有競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群

倫敦創(chuàng)新資源豐富，與周邊城市的空間資源、人力資源等相結(jié)合，構(gòu)建了具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的生命科學(xué)產(chǎn)業(yè)集群、數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集群等。

英國(guó)2014年推出“醫(yī)學(xué)之城”計(jì)劃，以倫敦與劍橋、牛津“金三角”為核心，整合劍橋大學(xué)、牛津大學(xué)、倫敦國(guó)王學(xué)院、倫敦帝國(guó)理工學(xué)院和倫敦大學(xué)學(xué)院等高校資源，英國(guó)醫(yī)學(xué)研究理事會(huì)、英國(guó)癌癥研究會(huì)、維康基金會(huì)、弗朗西斯·科瑞克研究所等科研機(jī)構(gòu)資源，以及以葛蘭素史克、阿斯利康為代表的數(shù)千家生命科學(xué)企業(yè)，在英國(guó)東南部城市群打造全球生命科學(xué)之都。其中，劍橋桑格研究院是全球最重要的生物技術(shù)研發(fā)中心之一，劍橋科技園是歐洲最大的生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，全球醫(yī)學(xué)和化學(xué)諾貝爾獎(jiǎng)得主中有20%以上來(lái)自劍橋地區(qū)。

中南部城市群成為英國(guó)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主陣地，各城市瞄準(zhǔn)不同的數(shù)字科技領(lǐng)域發(fā)力，形成分工合理、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)勁的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集群。倫敦成為數(shù)字技術(shù)研發(fā)中心與金融科技孵化中心，僅倫敦金融城從事金融科技類服務(wù)的人數(shù)就超過(guò)4萬(wàn)人，吸引了歐洲地區(qū)半數(shù)的金融科技投資。

曼徹斯特著力打造英國(guó)媒體城，通過(guò)提供全球領(lǐng)先的信息技術(shù)與媒體溝通網(wǎng)絡(luò)，以及豐富的柔性辦公空間，吸引了200多家主流媒體和創(chuàng)意科技企業(yè)入駐。利物浦以游戲科技聞名，通過(guò)老舊廠房改造建設(shè)了英國(guó)最大的游戲產(chǎn)業(yè)園之一。

東京都市圈區(qū)域協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

日本1956年頒布的《首都圈整備法》提出以東京為中心、在半徑 100 公里的區(qū)域構(gòu)建一個(gè)“首都圈”，涵蓋東京與神奈川、玉、千葉、茨城、群馬、木和山梨“一都七縣”。在歷次規(guī)劃中，東京都市圈始終延續(xù)“多核分散”的規(guī)劃目標(biāo)，以東京23個(gè)特別區(qū)（區(qū)部）為核心，帶動(dòng)?xùn)|京外圍地區(qū)（包括多摩地區(qū)和伊豆群島、小笠原群島）與千葉、神奈川、玉構(gòu)成的中圈，茨城、木、群馬、山梨構(gòu)成的外圈共同發(fā)展。

1.在疏解東京城市功能過(guò)程中形成“都心-副都心-新城-業(yè)務(wù)核都市”發(fā)展格局

東京為緩解城市功能過(guò)多、人口集聚和交通擁堵等“城市病”問(wèn)題，從20世紀(jì)50年代起，分三個(gè)階段建設(shè)了池袋、新宿、澀谷、大崎、上野-淺草、錦絲町-龜戶和臨海7個(gè)副都心，又在東京外圍地區(qū)和周邊縣市陸續(xù)規(guī)劃建設(shè)了東急多摩田園都市、多摩新城、港北新城和千葉新城等新城，以及八王子、川越、千葉、筑波、橫濱等22個(gè)業(yè)務(wù)核都市 ，推動(dòng)?xùn)|京的工業(yè)、商務(wù)、行政、科研和教育等功能向這些地區(qū)有序疏解。

2.筑波科學(xué)城集中承接?xùn)|京創(chuàng)新資源轉(zhuǎn)移

位于茨城縣的筑波市是東京的業(yè)務(wù)核都市之一，在日本中央政府強(qiáng)力推動(dòng)下建設(shè)了筑波科學(xué)城。筑波科學(xué)城占地27平方公里，于1968年正式啟動(dòng)建設(shè)，1980年基本完成教育機(jī)構(gòu)、國(guó)家研究機(jī)構(gòu)等遷移。原本位于東京的國(guó)土地理院、國(guó)家金屬材料技術(shù)研究所、國(guó)立農(nóng)業(yè)研究中心等46家日本國(guó)家級(jí)研究機(jī)構(gòu)，以及東京教育大學(xué)、筑波技術(shù)大學(xué)和圖書館情報(bào)大學(xué)三所大學(xué)遷入筑波科學(xué)城。其中東京教育大學(xué)遷建為筑波大學(xué)，已發(fā)展為日本排名前十的一流大學(xué)，為筑波科學(xué)城的研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)輸送了大量人才。目前，筑波科學(xué)城集中了日本30%的國(guó)家級(jí)研究機(jī)構(gòu)和40%的科研人員。

3.東京的功能疏解還存在于中心城（區(qū)部）與郊區(qū)（多摩地區(qū)）之間

多摩地區(qū)位于東京西部，距都心約30公里，通過(guò)承接來(lái)自東京區(qū)部的大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)和高科技產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，已發(fā)展成為東京都市圈重要的科技創(chuàng)新聚集地。如東京都立大學(xué)從目黑區(qū)搬到八王子市，帝京大學(xué)、拓殖大學(xué)等也在八王子市建立了新校區(qū)，推動(dòng)八王子市逐漸發(fā)展成擁有22所大學(xué)、11萬(wàn)在校大學(xué)生的現(xiàn)代化大學(xué)城。立川市則承接了一批東京區(qū)部的研究機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，包括國(guó)立國(guó)語(yǔ)研究所、統(tǒng)計(jì)數(shù)理研究所、東京農(nóng)林綜合研究中心和國(guó)立極地研究所等研究機(jī)構(gòu)。此外，從20世紀(jì)60年代開始，東京區(qū)部的生產(chǎn)制造企業(yè)在一系列促進(jìn)工業(yè)疏散的政策驅(qū)動(dòng)下大量外遷，其中有不少員工超過(guò)300人的較大規(guī)模企業(yè)選擇了多摩地區(qū)，如超音波工業(yè)株式會(huì)社由東京港區(qū)遷至立川市，日本JUKI株式會(huì)社由東京區(qū)部遷至多摩市。

德國(guó)柏林-勃蘭登堡地區(qū)協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

德國(guó)首都柏林被勃蘭登堡州所環(huán)繞，與北京被河北省環(huán)繞的地理區(qū)位條件相似。歷史上勃蘭登堡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平曾遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于柏林。1990年兩德統(tǒng)一后，柏林和勃蘭登堡州曾謀求合并為一個(gè)州，但未成功。此后，雙方秉承互補(bǔ)共生發(fā)展理念，不斷深化產(chǎn)業(yè)對(duì)接與區(qū)域合作，有效縮小了發(fā)展差距。1991年，柏林人均GDP相當(dāng)于勃蘭登堡的2.5倍，2014年這一數(shù)據(jù)縮小到1.4倍。柏林-勃蘭登堡地區(qū)推動(dòng)協(xié)同發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)主要包括：

1.成立跨區(qū)域合作機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃

1996年，跨州規(guī)劃合作機(jī)構(gòu)“柏林-勃蘭登堡聯(lián)合區(qū)域規(guī)劃部”正式成立，有100名成員，其中16名來(lái)自柏林，84名來(lái)自勃蘭登堡；下設(shè)9個(gè)分管不同領(lǐng)域的辦公室，柏林負(fù)責(zé)其中2個(gè)，勃蘭登堡負(fù)責(zé)7個(gè)。聯(lián)合規(guī)劃部以“平等分配發(fā)展機(jī)遇及潛力、強(qiáng)化共同的經(jīng)濟(jì)需求、促進(jìn)兩州的共同發(fā)展、保護(hù)生活依賴的自然資源、增進(jìn)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力”等目標(biāo)為指導(dǎo)，將柏林和勃蘭登堡作為一個(gè)整體，制定共同的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和空間發(fā)展框架，同時(shí)審查重要的開發(fā)項(xiàng)目，確保它們與空間規(guī)劃的總體目標(biāo)一致。

表 2014年德國(guó)柏林-勃蘭登堡地區(qū)基本情況

2.構(gòu)建“多中心”區(qū)域發(fā)展格局，統(tǒng)籌確立重點(diǎn)增長(zhǎng)區(qū)域

柏林-勃蘭登堡地區(qū)遵循“多中心”發(fā)展原則，避免城市過(guò)度蔓延和無(wú)序擴(kuò)散。柏林是區(qū)域中心，在其周圍60-100公里的范圍內(nèi)設(shè)立法蘭克福、歌特布斯、波茨坦與勃蘭登堡4個(gè)區(qū)域性中心；確定26個(gè)具有潛力的發(fā)展區(qū)域（2個(gè)在柏林、24個(gè)在勃蘭登堡）作為新的發(fā)展項(xiàng)目的集中地，從1990年到2010年，這些區(qū)域獲準(zhǔn)擴(kuò)大50%的規(guī)模，集中建設(shè)了一批居住區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，來(lái)疏解柏林的城市發(fā)展壓力，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的財(cái)政支持，提升整體功能和競(jìng)爭(zhēng)力。

3.推動(dòng)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)與互動(dòng)，中心城市轉(zhuǎn)型的同時(shí)帶動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展

勃蘭登堡是德國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)重鎮(zhèn)，地域廣闊，但工業(yè)和服務(wù)業(yè)落后。柏林服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)（第二次世界大戰(zhàn)和東西德分裂時(shí)期，柏林的大部分工業(yè)遷移到德國(guó)南部），但自身發(fā)展空間有限，用地供需矛盾突出。兩州根據(jù)資源稟賦、區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行職能定位和專業(yè)分工。勃蘭登堡重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)、汽車與機(jī)械制造、電子工業(yè)、光學(xué)工業(yè)，積極培育生物技術(shù)、媒體、電信和航天航空產(chǎn)業(yè)。勃蘭登堡加強(qiáng)鄰近柏林的276個(gè)社區(qū)、4479平方公里區(qū)域的開發(fā)力度，積極提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，保護(hù)開敞空間，為柏林產(chǎn)業(yè)向這一地區(qū)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。柏林積極謀求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展文化創(chuàng)意、教育科研和旅游產(chǎn)業(yè)。柏林文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的核心是電影工業(yè)和音樂(lè)，依托租金低廉且空間較大的廢棄廠房，創(chuàng)建了2300個(gè)小型創(chuàng)意工廠和單元，擁有16.5 萬(wàn)名創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員，每年創(chuàng)造的產(chǎn)值占城市總產(chǎn)值的21%。柏林在2013年接待了2700萬(wàn)人次的游客，成為歐洲新的旅游中心。柏林-勃蘭登堡州成為歐洲重要的物流中心，物流業(yè)從業(yè)人員達(dá)到18萬(wàn)人。

4.重視綜合軌道交通建設(shè)，促進(jìn)資源要素的雙向流動(dòng)

大規(guī)模推進(jìn)高速鐵路建設(shè)，形成集城際高速鐵路、區(qū)域快速火車、地鐵系統(tǒng)及輕軌系統(tǒng)為一體的綜合軌道交通系統(tǒng)，使城市公共交通擴(kuò)展至都市區(qū)范圍，促進(jìn)了人口、商品、服務(wù)、資金和信息等要素在州之間和城市之間的快速流動(dòng)，為區(qū)域合作與一體化發(fā)展創(chuàng)造了條件。數(shù)據(jù)顯示，在柏林工作的勃在蘭登堡居民約有9.5萬(wàn)人，占柏林就業(yè)總量的10%；在勃蘭登堡就業(yè)的柏林市民約有4.1萬(wàn)人，占整體就業(yè)量的5%以上。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的啟示

落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，打造以首都為核心的世界級(jí)城市群，關(guān)鍵是要有效促進(jìn)北京非首都功能疏解與縮小區(qū)域發(fā)展差距。國(guó)外首都城市群協(xié)同發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，可供京津冀學(xué)習(xí)借鑒。

1.加快構(gòu)建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群，深化城市間分工合作與產(chǎn)業(yè)對(duì)接

在城市群內(nèi)部，中心城市與周邊城市的資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)不同，如果能夠優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，深化基于產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈的對(duì)接合作，跨區(qū)域打造具有影響力的產(chǎn)業(yè)集群，對(duì)城市群的形成與競(jìng)爭(zhēng)力的提升大有裨益。如英國(guó)中南部城市群打造了以倫敦-劍橋-牛津“金三角”為主要載體的全球領(lǐng)先的生命科學(xué)產(chǎn)業(yè)集群，以倫敦、曼徹斯特和利物浦等為主要載體的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。京津冀區(qū)域應(yīng)選擇具有較好基礎(chǔ)、廣闊前景的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，共同打造在全國(guó)乃至全球具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群，如打造“北京-張承-廊坊-濱海新區(qū)”大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集群、“北京-石家莊-天津”集成電路產(chǎn)業(yè)集群、“北京-保定-天津”新能源汽車產(chǎn)業(yè)集群等，依托產(chǎn)業(yè)集群深化區(qū)域分工合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

2.著力打造疏解中心城市功能的集中承載地，在較短時(shí)間形成區(qū)域發(fā)展新高地

城市群的形成，往往源于內(nèi)部各城市發(fā)展階段、發(fā)展水平的梯度差，中心城市通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、功能疏解帶動(dòng)周邊城市共同發(fā)展，從而形成一體化區(qū)域。中心城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、功能疏解原本沒(méi)有固定方向，周邊有條件的區(qū)域都有可能承接。但為了避免資源分散化與無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，也為了在較短時(shí)間見(jiàn)到實(shí)效，政府部門往往通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)、政策引導(dǎo)等，推動(dòng)中心城市的某類功能集中地向某一區(qū)域擴(kuò)散，以便于在較短時(shí)間形成該功能發(fā)展所需要的生態(tài)環(huán)境。如日本的筑波科學(xué)城集中承接了東京的研究機(jī)構(gòu)、高校等科教創(chuàng)新資源疏解，崛起為城市群新的創(chuàng)新高地。京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展和非首都功能疏解也需要這樣有號(hào)召力的集中承載地。國(guó)家剛剛批復(fù)建設(shè)的雄安新區(qū)，就是要重點(diǎn)打造疏解北京非首都功能的集中承載地，與北京城市副中心形成北京新的兩翼。此外，還要落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，加快建設(shè)曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、北京新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、張承生態(tài)功能區(qū)，以及建設(shè)若干定位明確、特色鮮明、職住合一、規(guī)模適度以及專業(yè)化發(fā)展的微中心，形成非首都功能疏解的有力抓手。

3.注重快速交通通道等條件建設(shè)，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供支撐

隨著城市群內(nèi)部分工合作加深，大量人口在中心城市與周邊新城、中小城市之間往返通勤，這就需要高速度、大容量的交通通道作支撐，而軌道交通往往成為首選。如筑波科學(xué)城與東京之間以“筑波快線”相連，東京多摩地區(qū)與區(qū)部之間以“中央本線”“京王線”相連；柏林與勃蘭登堡之間建立了完善的高鐵系統(tǒng)等?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，推進(jìn)包括干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、城市軌道交通在內(nèi)的軌道交通建設(shè)，打造“軌道上的京津冀”。其中，最佳運(yùn)營(yíng)區(qū)間在30-70公里的市郊鐵路建設(shè)相對(duì)滯后，使得周邊區(qū)域?qū)Τ薪臃鞘锥脊δ苁杞夂腿丝谑杞馊狈ξ?。未?lái)發(fā)展中，京津冀應(yīng)將市郊鐵路建設(shè)放在重要戰(zhàn)略地位，打造北京與周邊區(qū)域“1小時(shí)通勤圈”，為非首都功能疏解創(chuàng)造必要條件。

（作者單位：北京方迪經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院）

■ 編輯：張涵

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A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.006