基層人民銀行“三位一體”監(jiān)督體系建設(shè)探討

張啟鵬

【摘要】面對(duì)基層人民銀行機(jī)構(gòu)分?jǐn)?shù)、人員少、監(jiān)管任務(wù)重、履職要求高的現(xiàn)狀，如何進(jìn)一步發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審三個(gè)部門職能作用，形成“三位一體”監(jiān)督體系格局，提高基層人民銀行整體監(jiān)督工作水平，是亟須研究的一個(gè)課題。本文試從組織體系、制度體系、懲防體系、考評(píng)體系和成果運(yùn)用體系等五個(gè)方面進(jìn)行初步的探討。

【關(guān)鍵詞】“三位一體” 監(jiān)督體系建設(shè) 探討

一、“三位一體”監(jiān)督體系的概念、特點(diǎn)和目標(biāo)

（一）“三位一體”的概念

“三位一體”監(jiān)督體系中的“三位”是指紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審三個(gè)具有不同職能的工作機(jī)構(gòu)，“一體”是指三個(gè)機(jī)構(gòu)有機(jī)結(jié)合在一起，履行三個(gè)方面職責(zé)，分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)作、共享監(jiān)督資源、共享監(jiān)督成果的一個(gè)互動(dòng)體系。

（二）“三位”職能的異同和相互關(guān)系

紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審三者是相互聯(lián)系、相互區(qū)別的統(tǒng)一整體?！叭灰惑w”監(jiān)督體系實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。紀(jì)檢、監(jiān)察借助內(nèi)審力量，增強(qiáng)了活力；內(nèi)審借助紀(jì)檢、監(jiān)察工作，提升了監(jiān)督的層次和權(quán)威。三者的區(qū)別。紀(jì)檢工作屬于黨內(nèi)監(jiān)督，是黨組織以及廣大黨員依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對(duì)同級(jí)黨委、紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)成員、黨的工作部門和黨委所屬黨的基層組織及其黨員實(shí)施的監(jiān)督。監(jiān)察工作和內(nèi)審工作屬于行政監(jiān)督，是為確?；鶎尤嗣胥y行規(guī)范運(yùn)行和工作的有序開展，實(shí)現(xiàn)政令暢通和管理水平的不斷提升而實(shí)施的監(jiān)督行為。

在監(jiān)督主體上，黨內(nèi)監(jiān)督的主體是黨組織和黨員，行政監(jiān)督的主體是監(jiān)察、內(nèi)審機(jī)構(gòu)。在監(jiān)督對(duì)象上，黨內(nèi)監(jiān)督的主要對(duì)象是各級(jí)黨組織和黨員主要負(fù)人，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子；監(jiān)察工作的對(duì)象是行政管理人員、職能部門；內(nèi)審工作的對(duì)象是單位的財(cái)務(wù)收支、經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)防范。在監(jiān)督方式上，黨內(nèi)監(jiān)督的方式包括檢查、督促、評(píng)價(jià)、揭露、舉報(bào)、處理等多種形式；監(jiān)察工作的方式主要包括執(zhí)法檢查和效能監(jiān)察兩種；內(nèi)審監(jiān)督的方式主要有常規(guī)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)和內(nèi)審調(diào)查。在監(jiān)督方法上，黨內(nèi)監(jiān)督大致可分為案件檢查、案件審理、受理群眾來信來訪和黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育等；監(jiān)察工作主要采取召開會(huì)議聽取被檢查部門和人員的解釋說明，查閱、復(fù)制、留存有關(guān)文件資料，實(shí)地查看現(xiàn)場(chǎng)等。內(nèi)審監(jiān)督是對(duì)所監(jiān)督對(duì)象的常規(guī)性工作開展內(nèi)審調(diào)查。在監(jiān)督內(nèi)容上，黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容主要是監(jiān)督對(duì)象遵守黨章和黨內(nèi)其他法規(guī)的情況、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級(jí)黨組織決議的情況等；監(jiān)察工作的主要內(nèi)容是對(duì)干部職工遵守國(guó)家法律法規(guī)和本單位規(guī)章制度的情況進(jìn)行監(jiān)督；內(nèi)審工作的主要內(nèi)容是財(cái)務(wù)基礎(chǔ)審計(jì)、財(cái)務(wù)決算審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)、合同審計(jì)、項(xiàng)目審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等。

（三）“三位一體”監(jiān)督體系的工作目標(biāo)

建立紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審“三位一體”監(jiān)督體系，有利于整合監(jiān)督力量，形成各部門協(xié)同工作的監(jiān)督合力，發(fā)揮監(jiān)督整體功能，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。有利于形成全覆蓋、立體型、無死角的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。有利于形成教育深、影響廣、效果好的監(jiān)督氛圍。有利于形成基層行干部職工守法律不敢違、依法規(guī)不能違、有素養(yǎng)不愿違的監(jiān)督實(shí)效。三者的共同點(diǎn)在于最終工作目標(biāo)的一致性，即都是為基層人民銀行全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)健康發(fā)展和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部健康成長(zhǎng)起到保障作用。

二、“三位一體”監(jiān)督體系的主要內(nèi)容

如何加強(qiáng)和完善“三位一體”監(jiān)督體系建設(shè)，提高監(jiān)督工作水平和效率。本文從組織體系、制度體系、懲防體系、考評(píng)體系和成果運(yùn)用體系等五個(gè)方面進(jìn)行初步探討。

（一）組織體系建設(shè)

加強(qiáng)和完善“三位一體”監(jiān)督體系建設(shè)必須首先加強(qiáng)和完善組織體系建設(shè)，實(shí)行監(jiān)督工作的“一體化”組織領(lǐng)導(dǎo)，否則，紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審這“三位”的整合就可能流于形式，很難真正形成合力。因此，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，通過一定程序?qū)崿F(xiàn)“雙向進(jìn)入、交叉任職”，把紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審三塊監(jiān)督工作統(tǒng)一起來，由紀(jì)委書記一人全面負(fù)責(zé)監(jiān)督工作。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，既要有利于充分發(fā)揮整體監(jiān)督合力，又要有利于紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審各個(gè)監(jiān)督主體充分發(fā)揮各自職能，充分履行各自職責(zé)。因此，機(jī)構(gòu)設(shè)置不必拘泥于形式上的一體，不必非要實(shí)行機(jī)構(gòu)形式上的合署辦公，只要能發(fā)揮監(jiān)督整體功能就是好的。在部門地位及人員待遇上，內(nèi)審工作人員待遇與紀(jì)檢、監(jiān)察工作人員一樣，有利于提高整個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)人員的工作積極性，形成“一體”合力，提高監(jiān)督工作效果。

（二）制度體系建設(shè)

加強(qiáng)制度體系建設(shè)是“三位一體”監(jiān)督體系建設(shè)工作的基礎(chǔ)。一方面需要建立健全具有紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審各自工作特點(diǎn)的基礎(chǔ)工作制度；另一方面，也要探索建立能夠發(fā)揮“一體”監(jiān)督功能優(yōu)勢(shì)的工作制度，逐步形成具有本行業(yè)特點(diǎn)、較為完備、管用的監(jiān)督工作制度體系。

在工作中，要按照整合監(jiān)督資源、發(fā)揮“一體”功能優(yōu)勢(shì)的要求，探索建立監(jiān)督工作一體化規(guī)定、監(jiān)督工作聯(lián)席會(huì)議制度、各系統(tǒng)監(jiān)督情況定期通報(bào)制度和各系統(tǒng)工作成果交流反饋應(yīng)用制度等相關(guān)制度，同時(shí)規(guī)范相關(guān)工作程序和工作流程，形成渠道暢通、反應(yīng)靈敏、統(tǒng)一管理的監(jiān)督信息共享機(jī)制，發(fā)揮監(jiān)督整體功能，使各個(gè)監(jiān)督主體之間工作互補(bǔ)、相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充，提高監(jiān)督效果。

（三）懲防體系建設(shè)

紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審監(jiān)督工作都要始終堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針，把懲治和預(yù)防的理念貫穿于“三位一體”監(jiān)督體系建設(shè)和監(jiān)督工作的全過程。一方面，通過正面引導(dǎo)、警示教育等工作加強(qiáng)對(duì)各監(jiān)督業(yè)務(wù)工作性質(zhì)、工作內(nèi)容、工作方式、工作目的及工作意義的宣教，提高基層行領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性修養(yǎng)和職業(yè)道德，增強(qiáng)其抗腐蝕能力和主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)，形成預(yù)防為主的監(jiān)督氛圍和環(huán)境。另一方面，要做到紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審各監(jiān)督體系懲治成果共享。無論是黨內(nèi)監(jiān)督還是監(jiān)察、內(nèi)審監(jiān)督，只要一個(gè)監(jiān)督體系發(fā)現(xiàn)了問題，就要共享監(jiān)督成果，將監(jiān)督結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、評(píng)價(jià)、任免和獎(jiǎng)懲結(jié)合起來，達(dá)到懲治效果的一體化。

（四）考評(píng)體系建設(shè)

要保證監(jiān)督工作取得實(shí)效，就必須建立嚴(yán)格的考核評(píng)價(jià)體系，嚴(yán)格檢查、嚴(yán)格考核。一是建立紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審各監(jiān)督體系的工作考評(píng)制度，明確各監(jiān)督體系工作要達(dá)到的目標(biāo)和要求。二是建立監(jiān)督者監(jiān)督工作情況的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，從職業(yè)道德、工作效率、業(yè)務(wù)能力及工作態(tài)度等方面對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行考核，提高監(jiān)督者的履職能力和工作積極性，推進(jìn)監(jiān)督者整體能力水平的提升。三是建立紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審各體系監(jiān)督對(duì)象的考評(píng)辦法，對(duì)個(gè)人從德、能、勤、績(jī)、廉等方面進(jìn)行考核，對(duì)貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的大政方針、遵紀(jì)守法、努力完成工作目標(biāo)任務(wù)等方面進(jìn)行考核，提高監(jiān)督工作效果。

（五）成果運(yùn)用體系建設(shè)

成果運(yùn)用是監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)，是監(jiān)督價(jià)值的具體體現(xiàn)，“三位一體”監(jiān)督體系的成果運(yùn)用主要包括以下內(nèi)容。

一是“三位一體”監(jiān)督體系的目的在于共享監(jiān)督資源，共享監(jiān)督成果，避免重復(fù)監(jiān)督、無效監(jiān)督，降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效率。監(jiān)督資源包括人力資源和信息資源兩個(gè)方面，在“三位一體”監(jiān)督模式下，紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審三者之間的工作人員可以相互協(xié)調(diào)使用，節(jié)約監(jiān)督成本，工作信息可以通過聯(lián)席會(huì)議制度相互溝通、反饋，避免重復(fù)監(jiān)督，工作成果可以相互利用，提高監(jiān)督工作效果。

二是內(nèi)審、監(jiān)察發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部管理方面的問題，可以通過召集有關(guān)人員座談，交流溝通，提高監(jiān)督的層次和權(quán)威，彌補(bǔ)內(nèi)審、監(jiān)察監(jiān)督的不足，提高內(nèi)審、監(jiān)察監(jiān)督的效果，促進(jìn)內(nèi)審、監(jiān)察監(jiān)督成果的運(yùn)用；紀(jì)委每年組織對(duì)基層行領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行的廉潔自律滿意度測(cè)評(píng)和對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的民主測(cè)評(píng)，作為評(píng)價(jià)基層行領(lǐng)導(dǎo)履職情況的依據(jù)之一；在對(duì)基層行重點(diǎn)部門、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)資金等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、掌握的案件線索和信息，可以為紀(jì)檢監(jiān)察提供有效的案源。

三、“三位一體”監(jiān)督體系建設(shè)需要注意的問題

（一）“三位一體”監(jiān)督體系建設(shè)必須保證各個(gè)監(jiān)督主體充分履行職責(zé)。

紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審作為基層行內(nèi)部的監(jiān)督主體，三者的最終目標(biāo)是一致的，但是，無論是在監(jiān)督權(quán)利的來源、實(shí)施監(jiān)督的法律依據(jù)上，還是在監(jiān)督的對(duì)象、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的手段上，各個(gè)監(jiān)督主體各有側(cè)重，互不相同、相互補(bǔ)充，既不能相互替代，又相輔相成。在權(quán)利來源上，紀(jì)檢監(jiān)察的權(quán)力來源于黨章和國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，主要對(duì)黨員干部貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策等情況進(jìn)行監(jiān)督，其最根本的任務(wù)是執(zhí)行黨紀(jì)政紀(jì)、維護(hù)黨章和法律法規(guī)。內(nèi)審實(shí)質(zhì)上是基層行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在權(quán)利內(nèi)容上，紀(jì)檢監(jiān)察部門不僅具有監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)，同時(shí)具有黨章和國(guó)家有關(guān)法律賦予的懲處權(quán)，有受法律保護(hù)的調(diào)查權(quán)。在工作對(duì)象上內(nèi)審部門的工作是對(duì)事不對(duì)人，主要是對(duì)運(yùn)營(yíng)過程中事務(wù)本身合不合規(guī)，過程合不合規(guī)，效果是不是按照我們預(yù)定的效果來進(jìn)行的監(jiān)督。內(nèi)審部門主要是對(duì)平級(jí)、對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，對(duì)上級(jí)沒有監(jiān)督的權(quán)利。紀(jì)檢監(jiān)察工作既對(duì)事又對(duì)人，既要看形成決策的程序是否合法合規(guī)，又要看領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員是否遵紀(jì)守法，是否廉潔。從黨內(nèi)來說，紀(jì)委還可以對(duì)上級(jí)進(jìn)行監(jiān)督。以上這些不同，就要求我們?cè)趯?shí)施資源整合中，必須保證各個(gè)監(jiān)督主體都能夠充分履行各自職責(zé)。實(shí)施資源整合，絕不是組織機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單“合并”。一方面，要建立必要的信息溝通平臺(tái)及相互配合的工作制度，發(fā)揮整體功能，提高監(jiān)督工作效率。另一方面，三者又不能相互代替，把紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審混為一談，各自的牌子、職能必須保留，該紀(jì)委辦的事紀(jì)委辦，該內(nèi)審辦的事內(nèi)審辦。

（二）“三位一體”監(jiān)督體系建設(shè)必須保持監(jiān)督系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立

監(jiān)督部門沒有獨(dú)立性不行，過分強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性也不行。完全獨(dú)立于單位之外，又會(huì)失去信息來源，不能實(shí)施有效監(jiān)督。監(jiān)督與決策、執(zhí)行之間，需要相互協(xié)調(diào)，但監(jiān)督最本質(zhì)、最根本的是制衡。保持監(jiān)督系統(tǒng)與決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性，是保證監(jiān)督系統(tǒng)發(fā)揮制衡作用的關(guān)鍵，有利于監(jiān)督部門排除干擾開展工作，充分行使監(jiān)督職權(quán)，履行監(jiān)督職責(zé)。但是，目前監(jiān)督體制機(jī)制不完善，監(jiān)督人員的任免、機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)開支、福利待遇等都由本單位解決，監(jiān)督人員經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不獨(dú)立，導(dǎo)致監(jiān)督人員在監(jiān)督工作的開展中，思想上難免存在顧慮，這對(duì)于監(jiān)督人員主動(dòng)實(shí)施監(jiān)督難免有一定的影響。在今后的工作中，要進(jìn)一步加強(qiáng)體制機(jī)制改革，切實(shí)保證監(jiān)督系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性，真正建立起結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。