財政部頻出重拳的深意

劉紅霞++申鋮++郁瓊源

繼六部門5月聯(lián)合發(fā)文規(guī)范地方政府舉債融資行為，財政部6月2日再度發(fā)文，直指地方假借政府購買服務變相舉債問題。 官方數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，我國中央和地方政府債務余額為27.33萬億元，負債率36.7%，債務風險總體可控。但是，部分地方存在不同程度的違法違規(guī)舉債擔保問題，個別地區(qū)償債能力有所減弱。財政部此次矛頭直指假借政府購買服務變相舉債問題，將對地方政府、金融機構、社會資本帶來哪些影響？ 列出負面清單 在《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》中，財政部明確指出政府購買服務內容應當重點是有預算安排的基本公共服務項目，并列出負面清單： ——不得將原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。 ——嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設工程作為政府購買服務項目。 ——嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。 ——嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。 中央財經(jīng)大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云對記者說，通知在標題中出現(xiàn)“堅決制止”的表述。事實上，有些地方政府融資花樣繁多，防不勝防，抑制和預防套用、濫用政府購買服務已經(jīng)十分緊迫?！按藭r對政府購買服務列出負面清單，非常及時也非常必要?！?財政部有關負責人也坦言，一些地方以政府購買服務名義變相舉債融資，存在違法違規(guī)擴大政府購買服務范圍、超越管理權限延長購買服務期限等問題，“加劇了財政金融風險”。 據(jù)了解，2017年1月，財政部向內蒙古自治區(qū)政府發(fā)函，指出自治區(qū)交通運輸廳與區(qū)高等級公路建設開發(fā)有限責任公司簽訂“委托代建購買服務協(xié)議”，約定于建設期及建設期后第1至第17年或第18年，通過購買服務資金支付項目建設資金，支持該公司作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項目實施主體均為各盟市旗縣交通局。 在江蘇省，經(jīng)核查，常州市金壇區(qū)政府（甲方）2015年與金壇市城市建設開發(fā)總公司（乙方）簽訂購買服務《委托代建合同》，后者代建新城東苑建設項目。隨后，這兩方與金壇建設產(chǎn)業(yè)集團有限公司（丙方）簽訂三方《債權確認協(xié)議》，明確乙方已將基礎債權全部無償轉讓給丙方。2016年3月，丙方以新城東苑建設項目應收賬款作為還款來源，向方正東亞信托有限責任公司融資5億元，并請求出具財政承諾函。當月底，金壇區(qū)財政局出具相關承諾函，明確將項目融資款項納入全區(qū)債務管理范圍。這是典型的假借政府購買服務變相舉債行為。 開前門堵后門 實際上，從債務限額管理、預算管理、風險評估和預警，到風險事件應急處置、債務違約分類處置、完善監(jiān)督體系等，近年來，我國政府一直致力于打造地方債風險管理“全鏈條”?！岸潞箝T”剝離融資平臺公司政府融資職能、堅決制止地方政府變相舉債融資的同時，我國也在適時“開前門”，構建規(guī)范的地方政府舉債融資機制。

6月1日，財政部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，明確將允許各省級政府發(fā)行土地儲備專項債券，以合法規(guī)范方式保障土地儲備項目的合理融資需求。這是我國首次以地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券，被視為中國版“市政專項債”，標志著地方政府專項債券管理邁出重要一步。 分析人士認為，財政部出臺措辭嚴厲、針對政府購買服務亂象的意見，是對前期一系列疏堵政策的延續(xù)，突出了問題導向，顯現(xiàn)推動落實既定政策的決心和韌性。 中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚說，通知的一大核心內容體現(xiàn)在預算管理方面，堅持先有預算、后購買服務。“這意味著政府購買服務僅局限于財政支出方面，不能突破既有的政府預算收入規(guī)模，不能因此而謀求增加融資收入?！?意見還嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規(guī)融資。金融機構涉及政府購買服務的融資審查，必須符合政府預算管理制度相關要求。地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債，不得通過政府購買服務向金融機構等融資，不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。 喬寶云認為，沒有金融機構的配合，地方政府違規(guī)融資通常很難實現(xiàn)，因此要制止違法違規(guī)融資，必須對借、貸雙方都出手。 初步實現(xiàn)政策防范全覆蓋 新出臺的意見還要求各地切實做好政府購買服務信息公開工作，讓政府購買服務項目及其預算安排真實合規(guī)、信息公開透明，確?？刹樵儭⒖勺匪?，保障承接主體、金融機構合法權益。 上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮說，5月六部門印發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，此次又精確到政府購買服務領域，這表明財政部門已對政府購買服務的范圍與內容等進行了“重點監(jiān)控”，正極力避免政府購買公共服務淪為新型違規(guī)舉債方式。 財政部有關負責人表示，隨著一系列文件的出臺，我國初步實現(xiàn)了對當前地方政府及其部門主要違法違規(guī)融資方式的政策防范全覆蓋。 E20研究院執(zhí)行院長薛濤認為，財政部最新出臺的通知“針對性強，措施得力”，關鍵還是要看落實情況。 中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長聶輝華說，要預防地方政府違法違規(guī)舉債融資，很重要的一點在于遏制地方官員的“政績沖動”。喬寶云也認為，要建立防范政府債風險的長效機制，單靠強化地方債管理是不夠的，還需要進一步深化財政體制和經(jīng)濟體制改革，特別是轉變政府職能。與此同時，建立更加激勵相容的政府間財政關系，使地方政府從不敢觸紅線到不愿觸紅線。