警務(wù)活動(dòng)中的警力調(diào)動(dòng)及其規(guī)范

摘 要 當(dāng)前，我國(guó)正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，以統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展為目標(biāo)的“泛長(zhǎng)江三角洲”、“泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)”以及“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)”的概念不斷落實(shí)，人們生存與發(fā)展的資料日漸豐富。然而，與之相隨的還有日漸一體化的犯罪市場(chǎng)。社會(huì)矛盾日益尖銳，違法犯罪的比例愈來(lái)愈高，跨區(qū)域作案以及逃避偵查給各自為戰(zhàn)的公安機(jī)關(guān)帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)，警力不足已然成為困擾警方辦案的大問(wèn)題。就目前而言，較高的法治水平和充裕的警力配置，都是一時(shí)難以達(dá)到的。無(wú)論是對(duì)付“黃牛黨”一類的散兵游勇，抑或是黑社會(huì)、毒品交易類較為龐大的犯罪活動(dòng)，如何集約高效地完成警務(wù)活動(dòng)，制度化和法律化這一行政規(guī)則，在警力受限的環(huán)境下充分運(yùn)用警力，確實(shí)是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法 警力調(diào)動(dòng) 協(xié)同作戰(zhàn)

作者簡(jiǎn)介：唐彤，江蘇警官學(xué)院法律系本科生，研究方向：民商法。

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.088

作為公安改革中一個(gè)極其重要的基礎(chǔ)性領(lǐng)域，強(qiáng)化關(guān)于警力調(diào)動(dòng)使用權(quán)限和程序的規(guī)范需要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集約高效、依法用警，這是一個(gè)在實(shí)踐和理論上繞不開(kāi)、足以涉及全局的大課題。

一、行政執(zhí)法中的警力調(diào)動(dòng)

（一）行政協(xié)助的適用范圍

“行政職權(quán)上的協(xié)助，即行政協(xié)助，系指行政主體在實(shí)施行政職權(quán)過(guò)程中，基于本身?xiàng)l件和公務(wù)上的需要，其他行政主體配合其實(shí)施同一行政行為或共同行政行為的法律制度?！?劉為軍在《歐盟警務(wù)一體化的現(xiàn)狀、制約因素及發(fā)展趨勢(shì)》一文中指出，狹義的警務(wù)一體化指在中央警務(wù)管理機(jī)構(gòu)的管理下對(duì)于各地的公安調(diào)度，而警察與國(guó)內(nèi)政府機(jī)關(guān)、民間組織、公眾之間的協(xié)調(diào)都屬于廣義警務(wù)一體化的內(nèi)涵。參照其廣義警務(wù)一體化，警務(wù)行政協(xié)助分類若是以探究請(qǐng)求機(jī)關(guān)和被請(qǐng)求機(jī)關(guān)的關(guān)系為原則，可分為不同職能機(jī)關(guān)之間的協(xié)助和不同地域機(jī)關(guān)之間的協(xié)助。

區(qū)分不同職能機(jī)關(guān)之間的協(xié)助非但能夠理清警察任務(wù)的定位、明晰與政府和其他行政機(jī)關(guān)的關(guān)系、劃分警察主輔任務(wù)結(jié)構(gòu)，更能為平衡保持社會(huì)安全秩序以及保障公民人權(quán)提供一個(gè)理論分析架構(gòu)和制度保障。公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法覆蓋范圍廣泛，異地用警實(shí)質(zhì)上是行使管轄權(quán)，執(zhí)法力度強(qiáng)，需要不同地域機(jī)關(guān)之間的協(xié)助，以便加強(qiáng)治安防控。

（二）行政協(xié)助的種類

1.跨區(qū)域警務(wù)合作

現(xiàn)代的高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)損失、環(huán)境破壞、人員傷亡，甚至危及國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的安全時(shí)，當(dāng)區(qū)域內(nèi)的公安機(jī)關(guān)自救力量不能力挽狂瀾時(shí)，跨區(qū)域警務(wù)合作可作為應(yīng)急管理體制中的一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程以預(yù)防和減少損失。2008年5月12日汶川發(fā)生7.9級(jí)地震后，公安部組織了歷史上第一次大規(guī)模調(diào)警。公安部指揮中心、治安管理局、交通管理局、消防局、裝備財(cái)務(wù)局之間成立的組織機(jī)構(gòu)行動(dòng)迅速，給搶險(xiǎn)救災(zāi)贏得了時(shí)間與保障。

正因?yàn)橐庾R(shí)到突發(fā)性事件中警力的迅速調(diào)度對(duì)于事件的后續(xù)發(fā)展有著極其重要的影響，愈來(lái)愈多的地區(qū)開(kāi)始建立起跨區(qū)域的警務(wù)合作機(jī)制。2010年9月26日下午，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、山東七省區(qū)市，在北京簽署了《環(huán)首都七省區(qū)市區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制框架協(xié)議》，協(xié)調(diào)配合的方式主要依賴聯(lián)動(dòng)、共動(dòng)機(jī)制。蘇浙皖滬、西北地區(qū)以及泛西南（重慶、四川、云南、青海、西藏和貴州）接連在為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而建立跨區(qū)域警務(wù)合作，以制度為支撐，加強(qiáng)區(qū)域警務(wù)交流與合作常態(tài)長(zhǎng)效。警務(wù)實(shí)體之間因價(jià)值取向趨同而有了共同的發(fā)展目標(biāo)，既體現(xiàn)著公安機(jī)關(guān)對(duì)于自身未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的關(guān)注與創(chuàng)新，也包含著對(duì)于警務(wù)一體化轉(zhuǎn)型的期待與實(shí)踐。

2.司法警察

我國(guó)包括公安、檢察、安全、監(jiān)獄和軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)五個(gè)偵查系統(tǒng)，法院、檢察院的法警屬于廣義的警務(wù)范疇。司法警察是維護(hù)司法場(chǎng)所設(shè)施安全與司法活動(dòng)秩序的執(zhí)法人員，是武裝性質(zhì)的司法行政執(zhí)法力量，承擔(dān)的任務(wù)具有協(xié)助性，即對(duì)于違法犯罪行為的懲治和妨礙審判活動(dòng)的制止，《人民法院司法警察值庭規(guī)則》第五條具體規(guī)定了人民法院司法警察值庭的職責(zé)?！八痉ň焓侨嗣穹ㄔ旱闹匾M成部分，是在上級(jí)人民法院司法警察部門(mén)和本級(jí)人民法院院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下履行審判場(chǎng)所安全管理職能、維護(hù)審判秩序和司法權(quán)威執(zhí)行司法命令和生效裁判、實(shí)施強(qiáng)制措施的司法行政執(zhí)法力量?！?為審判進(jìn)行優(yōu)質(zhì)而高效的服務(wù)乃是司法警察工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使得司法警察而今的行政工作更具張力和體系。

3.輔助警察參與警察執(zhí)法

“輔警的概念起源于海洋法系國(guó)家。海洋法系認(rèn)為，社會(huì)治安應(yīng)該由政府和民間共同承擔(dān)。因此，在海洋法系的國(guó)家，民間自組輔警，協(xié)助正規(guī)警察維持社會(huì)治安。” 地方政府適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及大都市的城市化發(fā)展是現(xiàn)代警察產(chǎn)生的背景，組建輔警隊(duì)便是各地在警力不足的狀況下穩(wěn)定社會(huì)治安的需要，是對(duì)警察機(jī)關(guān)及警察的協(xié)助。對(duì)于輔警的利用屬于職能民營(yíng)化概念下的從屬性行政協(xié)助，可在公安民警的直接指揮和監(jiān)督下，實(shí)施如協(xié)助控制反抗、逃跑的嫌疑人等輔助性活動(dòng)。

二、警力調(diào)動(dòng)與兵力調(diào)動(dòng)

兵力調(diào)動(dòng)中的“兵”是一個(gè)統(tǒng)稱，除了包括人民警察，還有國(guó)家武裝力量，如武警、軍隊(duì)、預(yù)備役部隊(duì)。當(dāng)今世界往和平的方向發(fā)展?jié)u好，國(guó)家依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升綜合國(guó)力，良好的外交又讓我們收獲了國(guó)際的認(rèn)可，但不可避免的局部沖突仍然需要依靠武裝力量，否則各種非傳統(tǒng)安全的威脅亦能使得國(guó)際社會(huì)處于長(zhǎng)久的動(dòng)蕩不安中。

（一）兵力調(diào)動(dòng)的法律依據(jù)

2007年我國(guó)制定了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，第8條第2款規(guī)定了發(fā)生突發(fā)事件以后應(yīng)當(dāng)采取統(tǒng)一的和協(xié)調(diào)的機(jī)制來(lái)進(jìn)行執(zhí)法?！安筷?duì)的任何一項(xiàng)處置行動(dòng)都不是孤立進(jìn)行的，既需要部隊(duì)內(nèi)部各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，也需要與地方政府及相關(guān)部門(mén)之間的配合。為了確保法律戰(zhàn)的實(shí)施效果，組織協(xié)同包括以下幾方面的內(nèi)容：與軍事行動(dòng)的協(xié)同、與地方法制部門(mén)的協(xié)同、與保障部門(mén)的協(xié)同以及與輿論戰(zhàn)、心理戰(zhàn)的協(xié)同?！?《戒嚴(yán)法》、《監(jiān)獄法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》等國(guó)家法律中，也有對(duì)于武警部隊(duì)的任務(wù)提出的規(guī)范。2015年7月1 日，由國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合通過(guò)和發(fā)布的《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》中規(guī)定：“國(guó)務(wù)院組織的搶險(xiǎn)救災(zāi)需要軍隊(duì)參加的，由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)向中國(guó)人民解放軍參謀部提出，中國(guó)人民解放軍總參謀部按照國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定辦理?！?

（二）協(xié)同作戰(zhàn)

陸空協(xié)同作戰(zhàn)是指陸軍和空軍航空兵各有一個(gè)或一個(gè)以上兵種參加的，為達(dá)成同一作戰(zhàn)目的，按照統(tǒng)一意圖和統(tǒng)一計(jì)劃，在統(tǒng)一指揮下，在任務(wù)、地點(diǎn)、時(shí)間、方法上協(xié)調(diào)一致的作戰(zhàn)行動(dòng)。單一兵種因其作戰(zhàn)規(guī)模與范圍的有限性對(duì)其有較大束縛，陸、空軍諸兵種所實(shí)施的陸空協(xié)同作戰(zhàn)已經(jīng)成為最基本的表現(xiàn)形態(tài)。“在陸軍協(xié)同作戰(zhàn)中，地面軍隊(duì)的各級(jí)指揮機(jī)關(guān)一般不直接與空軍軍以下指揮機(jī)關(guān)構(gòu)成指揮關(guān)系，而是通過(guò)建立協(xié)同指揮體系間接地指揮空軍部隊(duì)行動(dòng)?！?即誰(shuí)組織，誰(shuí)為主。

美軍1986年新版的《作戰(zhàn)綱要》明確肯定了聯(lián)合作戰(zhàn)的理論，也提高了其理論地位。美軍強(qiáng)調(diào)軍隊(duì)要有適應(yīng)反毒、緝私、平暴、救災(zāi)等“非軍事行動(dòng)”的多種任務(wù)能力?！澳壳埃蠢粘鏊袡C(jī)構(gòu)、部門(mén)和組織在跨機(jī)構(gòu)合作行動(dòng)中的關(guān)系和程序很難，也沒(méi)有一個(gè)監(jiān)督組織來(lái)確保其有能力和條件共同合作。跨機(jī)構(gòu)合作的過(guò)程通常被描繪為‘相對(duì)藝術(shù)的，而非科學(xué)的，而軍事行動(dòng)則更多地需要依靠結(jié)構(gòu)和條令?！?/p>

（三）兵力調(diào)動(dòng)的重要性

以消防部隊(duì)為例，消防部隊(duì)裝備不足且陳舊，加上公民消防意識(shí)不強(qiáng)，火災(zāi)呈連年上升趨勢(shì)。當(dāng)?shù)叵拦俦龅綗o(wú)力獨(dú)自解救的特大惡性火災(zāi)，跨區(qū)域調(diào)動(dòng)部隊(duì)協(xié)同作戰(zhàn)則能增加救援成功的可能性。2016年8月7日，西北地區(qū)公安消防部隊(duì)在青海省西海鎮(zhèn)舉行了為期4天的跨區(qū)域地震救援實(shí)戰(zhàn)演練，超過(guò)400名來(lái)自青海、甘肅等6省區(qū)消防官兵參加演練。在現(xiàn)場(chǎng)的布置救援方案與搜尋生命跡象一絲不茍，反映了消防力量應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的實(shí)戰(zhàn)能力。

自2017年1月1日，屬于部隊(duì)與保障部門(mén)之間協(xié)同的《國(guó)防交通法》開(kāi)始實(shí)施。作為黨的十八大以來(lái)第一部國(guó)防立法，旨在規(guī)范國(guó)防交通活動(dòng)、提升戰(zhàn)略投送能力，維護(hù)國(guó)家安全和發(fā)展利益。國(guó)防交通是跨軍地、跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨區(qū)域的綜合性軍民融合領(lǐng)域，它考慮了跨區(qū)域調(diào)兵后的軍民關(guān)系，最大限度地激發(fā)民營(yíng)企業(yè)以及公民參與國(guó)防交通建設(shè)的積極性。

三、境外警務(wù)行政協(xié)助的經(jīng)驗(yàn)及規(guī)范

朱金池在《各國(guó)警察臨檢制度比較》一書(shū)中指出，各國(guó)的制定法中有關(guān)警察任務(wù)的規(guī)范雖有不同，但“協(xié)助其他機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)”這一相同之處很是明顯。吉爾茲說(shuō)過(guò)：“任何一種理論都是‘情景語(yǔ)言，法律作為人們生活中的一種知識(shí)都是地方性的。”

（一）德國(guó)行政法的規(guī)定

“德國(guó)行政法上的行政協(xié)助理論，是指私人作為所謂廣義上的一種編外從屬性行政工作人員或行政輔助機(jī)關(guān)進(jìn)行活動(dòng)，以執(zhí)行公共任務(wù)?！?德國(guó)較早在立法中明文規(guī)定行政協(xié)助制度，對(duì)于請(qǐng)求、拒絕與無(wú)須協(xié)助的情形、適用范圍、地域管轄以及職務(wù)協(xié)助等方面規(guī)定得具體而詳細(xì)，行政協(xié)助的地位在此可見(jiàn)一斑。早在1973年的《德意志聯(lián)邦共和國(guó)刑事警察局組織法》第一條便提出：“為了聯(lián)邦和各州的刑警進(jìn)行合作，聯(lián)邦成立聯(lián)邦刑事警察局。聯(lián)邦警察局的任務(wù)是同在國(guó)際范圍內(nèi)和國(guó)內(nèi)范圍作案或預(yù)謀作案的犯罪分子進(jìn)行斗爭(zhēng)?！逼渚鞕C(jī)關(guān)的一項(xiàng)憲法性義務(wù)就包括機(jī)關(guān)間的協(xié)助義務(wù)?！兜聡?guó)聯(lián)邦警察法》第十七條規(guī)定了聯(lián)邦刑事警察局可以委派專門(mén)偵查力量對(duì)各聯(lián)邦州的刑事犯罪偵查工作措施進(jìn)行支援的事項(xiàng)。

（二）英國(guó)警察改革法

《英國(guó)警察改革法》在《合作、協(xié)助與信息》一章中詳細(xì)得規(guī)定了職責(zé)的主體和事項(xiàng)，對(duì)于協(xié)助調(diào)查的付費(fèi)規(guī)定為“一個(gè)警察局需要向另一個(gè)警察局提供協(xié)助時(shí)，管理被協(xié)助方的警務(wù)當(dāng)局應(yīng)向管理協(xié)助方的警務(wù)當(dāng)局交付協(xié)助費(fèi)用。”早在1964年頒布的《英國(guó)警察法》中就已經(jīng)提及了警察機(jī)關(guān)之間的合作協(xié)定，第十三條合作協(xié)定的第三款規(guī)定：“根據(jù)此條達(dá)成的協(xié)議而引起的支出將由這些警察機(jī)關(guān)協(xié)議決定各自承擔(dān)的一定數(shù)額。如協(xié)議不能達(dá)成時(shí)，則由內(nèi)政大臣決定?！标P(guān)于經(jīng)費(fèi)的該條款的變化更能體現(xiàn)警察機(jī)關(guān)之間協(xié)商處理自由程度的提高。

（三）日本警察法的規(guī)定

日本警察權(quán)在分權(quán)方面表現(xiàn)為三點(diǎn)，刑事警察與行政警察分權(quán)，國(guó)家警察與地方警察分權(quán)，公共警察與社會(huì)警察分權(quán)。其中，國(guó)家警察有跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作的責(zé)任，地方警察則按照上級(jí)的指示在緊急情況下進(jìn)行跨區(qū)域警務(wù)合作和支援?！霸趽碛兄睾先蝿?wù)的各機(jī)關(guān)之間，要求彼此相互聯(lián)系、相互配合，分別完成各自的任務(wù)?！?1954年頒布的《日本警察法》便規(guī)定了都、道、府、縣警察相互間負(fù)有合作的義務(wù)。說(shuō)明了管轄區(qū)域毗鄰的地方警察處理毗鄰境界附近區(qū)域（限于從境界到以政令規(guī)定距離的區(qū)域）的案件，根據(jù)相互協(xié)議的規(guī)定，可在該有關(guān)地區(qū)警察管轄區(qū)域內(nèi)行使權(quán)限。

四、警力調(diào)動(dòng)的制度設(shè)計(jì)

“統(tǒng)分結(jié)合”理論是公安部副部長(zhǎng)黃明關(guān)于公安機(jī)關(guān)處置突發(fā)事件中的跨區(qū)域警力調(diào)動(dòng)中提出的，現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)范雖然對(duì)于各項(xiàng)警力調(diào)用提供了原則性的指導(dǎo)和規(guī)定，但其寬泛的外延及尚未完善具體的操作使得警力使用實(shí)踐中指揮員具有較大的自由裁量權(quán)，指令具有隨意性。因此，要充分發(fā)揮我國(guó)的政治優(yōu)勢(shì)，將社會(huì)管理工作社會(huì)化，將各部門(mén)、區(qū)域和警種聯(lián)合起來(lái)，加強(qiáng)交流與合作，逐步形成區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制，以區(qū)域穩(wěn)定保全國(guó)穩(wěn)定。

（一）明確警力調(diào)動(dòng)基本原則

“政府協(xié)調(diào)、公安調(diào)派、慎用警力”的原則能確保公安機(jī)關(guān)履行合法職責(zé)，在主業(yè)集中警力，把握好調(diào)動(dòng)警力方面的職責(zé)與權(quán)限。

1.落實(shí)誰(shuí)主辦、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則

行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)時(shí)請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)給予協(xié)助，此類非警務(wù)活動(dòng)若是來(lái)者不拒，很容易侵害群眾利益，激化警民矛盾。有學(xué)者將該情形的非警務(wù)活動(dòng)概括為警察行政協(xié)助，使得警察學(xué)的理論與行政法理論融會(huì)貫通，此舉促進(jìn)其他行政機(jī)關(guān)完成本身行政職責(zé)，不至于主導(dǎo)與協(xié)助角色混亂。正確的“分權(quán)”以及給予各部門(mén)“獨(dú)立人格”，將各部門(mén)與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行專業(yè)化劃分，避免一方濫用而一方又過(guò)于軟弱，以達(dá)到行政一體性目的。請(qǐng)求機(jī)關(guān)的角色是積極的，須對(duì)整個(gè)事項(xiàng)負(fù)責(zé)。

2.堅(jiān)持政府協(xié)調(diào)、公安派警的原則

區(qū)相關(guān)部門(mén)及各鎮(zhèn)調(diào)動(dòng)警力協(xié)助，均應(yīng)首先報(bào)請(qǐng)區(qū)政府，由區(qū)政府辦公室協(xié)調(diào)公安分局視情調(diào)派公安機(jī)關(guān)出動(dòng)，不得直接指派?！案魇‰H、地區(qū)、部門(mén)、警種之間應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要建立協(xié)作關(guān)系，簽訂全方位的合作協(xié)議與合作章程，制定具體的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)與細(xì)則，形成全警“大合作”格局，以協(xié)議的形式明確警務(wù)合作的內(nèi)容與形式?！?在未給公安機(jī)關(guān)與請(qǐng)求部門(mén)規(guī)定法定義務(wù)的情況下，只協(xié)商確定責(zé)任并制定合作文本，無(wú)從絕對(duì)規(guī)范約束，使機(jī)制得到保障，因此由上級(jí)部門(mén)協(xié)調(diào)從而正式而規(guī)范地調(diào)派警力是非常必要的。

3.堅(jiān)持慎用警力的原則

《警察法》第六條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的職責(zé)，非警務(wù)活動(dòng)原則上不出動(dòng)警力，除非遇到不可排除的障礙，非警力不能排除，方能提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)協(xié)助。聯(lián)合執(zhí)法時(shí)不具備特定執(zhí)法資格和執(zhí)法權(quán)力的人員不能成為執(zhí)法主體，以防執(zhí)法權(quán)力被借用、挪用、濫用，出現(xiàn)執(zhí)法違法的情況。即便很多的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要公安機(jī)關(guān)協(xié)助是因其強(qiáng)制性執(zhí)法權(quán)力，但在實(shí)踐中，慎用武器和警械以及慎用強(qiáng)制措施仍是公安機(jī)關(guān)提供協(xié)助時(shí)須注意的事項(xiàng)。

（二）明確警力調(diào)動(dòng)的權(quán)限及程序

1.警力調(diào)動(dòng)的申報(bào)

《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第三百三十五條規(guī)定：“對(duì)異地公安機(jī)關(guān)提出協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行強(qiáng)制措施等協(xié)作請(qǐng)求，只要法律手續(xù)完備，協(xié)作地公安機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)及時(shí)無(wú)條件予以配合，不得收取任何形式的費(fèi)用?！彪m如此規(guī)定，仍需對(duì)主體以及申報(bào)條件加以明晰。警察行政協(xié)助的主體應(yīng)限定為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，切不可失之于寬。提出協(xié)助請(qǐng)求是啟動(dòng)警察行政協(xié)助的前提，公安機(jī)關(guān)不能主動(dòng)介入其他行政機(jī)關(guān)的管轄，在警察行政協(xié)助中應(yīng)處于消極被動(dòng)的地位，使得公安機(jī)關(guān)最小可能地利用行政協(xié)助來(lái)擴(kuò)張權(quán)力，不至于喧賓奪主。關(guān)于警力調(diào)動(dòng)的條件也應(yīng)作出詳細(xì)的規(guī)定。

2.拒絕情形

《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警力調(diào)動(dòng)使用權(quán)限和程序的規(guī)定》第三條具體規(guī)定了不得調(diào)動(dòng)使用公安機(jī)關(guān)警力的情形。警務(wù)行政協(xié)助缺乏統(tǒng)一的立法，現(xiàn)行法律修改滯后，已出臺(tái)的法律相關(guān)條文呈高度概括式，籠統(tǒng)而零散，不明確的劃分使得警力調(diào)動(dòng)使用權(quán)限和程序在法律制度保障上失墜。

《人民警察法》第32、33條關(guān)于執(zhí)行或拒絕上級(jí)的決定和命令意涵表達(dá)過(guò)于模糊，雖是目前調(diào)動(dòng)警力方面做出的最高法律效力的規(guī)定，但其操作性不強(qiáng)。而《人民武裝警察法》的規(guī)定較為嚴(yán)密清晰，對(duì)調(diào)動(dòng)人數(shù)、任務(wù)分類、批準(zhǔn)權(quán)限、審批程序、過(guò)錯(cuò)追究等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，具有極強(qiáng)的操作性。隨著法治進(jìn)程的深入，“把政府關(guān)進(jìn)籠子”的思想規(guī)范了政府調(diào)動(dòng)警力方面的權(quán)限，仍需要制度嚴(yán)格審批警務(wù)行政協(xié)助程序的適宜，審慎用警。

3.請(qǐng)求形式

警察行政協(xié)助制度的主軸是請(qǐng)求協(xié)助的具體程序，包括合理期限內(nèi)的書(shū)面提出以及書(shū)面答復(fù)。書(shū)面請(qǐng)求能夠確定的記載事實(shí)與具體的內(nèi)容，以防出現(xiàn)法律實(shí)踐中相互扯皮責(zé)任難以認(rèn)定、協(xié)助權(quán)限以及事項(xiàng)模糊不清等現(xiàn)象?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第三百三十六條規(guī)定：“縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件需要異地公安機(jī)關(guān)協(xié)作的，應(yīng)當(dāng)制作辦案協(xié)作函件?！薄抖酒贩缸飩刹閰f(xié)作規(guī)定》第七條規(guī)定通報(bào)案情時(shí)應(yīng)發(fā)出請(qǐng)求協(xié)作函。由于職能銜接、執(zhí)法技術(shù)以及地域管轄等因素，作為書(shū)面方式進(jìn)行要約更加適合。情況緊急可事后補(bǔ)足書(shū)面材料。

4.經(jīng)費(fèi)保障

在行政協(xié)助費(fèi)用的分擔(dān)問(wèn)題上，即行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求行政協(xié)助時(shí)，是否應(yīng)向被請(qǐng)求機(jī)關(guān)支付費(fèi)用，國(guó)際上分兩種觀點(diǎn)。一種是德國(guó)的無(wú)須支付費(fèi)用，另一種是韓國(guó)與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的應(yīng)當(dāng)支付協(xié)助費(fèi)用。雙方的共同上級(jí)在請(qǐng)求機(jī)關(guān)與被請(qǐng)求機(jī)關(guān)無(wú)法達(dá)成一致時(shí)，可以作出決定。在執(zhí)法辦案中，任何部門(mén)都應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算，禁止非法挪動(dòng)。費(fèi)用問(wèn)題能影響兩機(jī)關(guān)協(xié)助的成績(jī)與效率，影響被請(qǐng)求機(jī)關(guān)提供協(xié)助的積極性，如何處理是值得深思的問(wèn)題，我國(guó)也應(yīng)根據(jù)國(guó)情就此決定。

注釋：

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