城市化困局與集體土地入市

王蓓蓓　甄增水

摘 要 我國城市化所需土地供應(yīng)應(yīng)區(qū)分公共利益需求和非公共利益需求，分別對待：征收是解決公共利益需求土地供應(yīng)的主要路徑，耕地保護(hù)在此是一個(gè)偽命題；對后者，集體土地“同權(quán)”、“入市”僅僅提供了可能性，要使可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，需要“市場”和“政府”聯(lián)手方能成功。

關(guān)鍵詞 城市化 集體土地 入市

基金項(xiàng)目：2014河北省哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目“河北省破解城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中土地瓶頸研究”（項(xiàng)目編號HB14FX015）；2014河北省教育廳項(xiàng)目“環(huán)北京衛(wèi)星城建設(shè)用地來源研究：困境、方向、路徑”（項(xiàng)目編號SZ141005）。

作者簡介：王蓓蓓，華北電力大學(xué)碩士，研究方向：民商法；甄增水，華北電力大學(xué)法政系教授，民商法博士，研究方向：民法、公司法。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.219

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城市化本身不是目的，在一定程度上，可以視為一種手段?！俺鞘谢谋玖x或目的，是通過城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等和城鄉(xiāng)共同富?！薄！俺鞘谢耐七M(jìn)并不必然導(dǎo)致村莊的終結(jié)，推進(jìn)城市化也替代不了農(nóng)村的發(fā)展”。這一點(diǎn)，對我國這樣一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的國家而言，尤其如此。

一、城市化之爭：學(xué)科的不同視角

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)者對城市化的洞見

經(jīng)濟(jì)學(xué)者對城市化的見解離不開城市效益。綜合其關(guān)于城市化的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，主要有兩種：

1.大城市論，即主張發(fā)展大城市來實(shí)現(xiàn)中國的城市化

其主要立論的基礎(chǔ)是效益：“規(guī)模在100萬至400萬人的大城市，凈規(guī)模收益最高，達(dá)到城市GDP的17%-19%。超過這個(gè)規(guī)模區(qū)間，凈規(guī)模收益逐漸遞減，而規(guī)模小于10萬人的城市，則無法發(fā)現(xiàn)凈規(guī)模收益”。

2.小城鎮(zhèn)論，即主要依托縣、市城鎮(zhèn)來實(shí)現(xiàn)城市化

其立論是城鎮(zhèn)化的發(fā)展是自我發(fā)展的過程，而不是什么規(guī)模效益?！拔覈扇　擎?zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的決策理由，顯然不是理論界討論的規(guī)模效益或者其他經(jīng)濟(jì)理性，而是對縣及縣以下城鎮(zhèn)在國家沒有投資的情況下仍然大量增加的客觀情況的認(rèn)可”。

對于城市化過程中產(chǎn)生的建設(shè)用地需求，經(jīng)濟(jì)學(xué)者幾乎普遍噤聲，似乎這根本不是一個(gè)問題。相反，土地供應(yīng)問題是法學(xué)研究的重心。

（二）法學(xué)研究者對城市化的牌底

對于城市化所需要的土地供給，法學(xué)家給出的答案之一是征收。征收本身是合法的，只要確實(shí)是為了公共利益且補(bǔ)償合理，征收就不宜受到排擠或歧視。真正要反對的是商業(yè)目的的征收，應(yīng)“嚴(yán)格區(qū)分公益性和商業(yè)性用地，并分別建立不同的供地體系。禁止為商業(yè)目的的征收”。征收僅能解決城市化過程中的部分土地供給，受限于公共利益的目的限制，對非公共利益目的的建設(shè)用地，不能通過征收來解決。對這個(gè)問題，法學(xué)家給出的方案是“市場”，即通過市場自由交易來解決土地供給。不過，這一手段的使用，取決于一個(gè)前提：解禁我國法律對集體土地用途的不當(dāng)限制。

我國土地法中的主要問題在于集體土地的不當(dāng)用途管制。在我國，違反比例原則、對不同所有制下的土地適用不同搞得用途管制是既成事實(shí)。土地供應(yīng)的一級市場就此被政府壟斷，土地征收補(bǔ)償金和土地出讓金之間的巨大利差，極大刺激地方政府的征地沖動，“土地財(cái)政”一時(shí)遍地開花。

二、我國城市化的困局：土地供給短缺

當(dāng)前我國城市化的主要困局是建設(shè)用地存量嚴(yán)重不足，影響城市發(fā)展。

從功能角度區(qū)分，一座城市坐落的建設(shè)用地，有兩種目的：一是用于公共利益。公園、廣場、公立醫(yī)院、學(xué)校、公權(quán)力機(jī)關(guān)、城市道路等，均屬于此類；二是用于非公共利益。工商業(yè)、城市居民、私立學(xué)校、私立醫(yī)院等用地，是個(gè)人利益用地。對第一類用途的建設(shè)用地，不存在土地供應(yīng)短缺問題，因?yàn)椋瑸榱斯怖?，征收可以解決一切。城市化中真正意義上的建設(shè)用地短缺，來自第二類用途的建設(shè)用地：城市擴(kuò)張和新建中的居民住宅、工商業(yè)用地等需求，因土地的不動性和不可再生性，國有建設(shè)用地存量很小，根本無法滿足其需要。集體土地?cái)?shù)量巨大，但因“建設(shè)必須使用國有土地”之法律限制，集體土地在法律上不能直接供其所用；因非屬公共利益，其所需土地又不能通過征收變性為國有土地，短缺就這樣形成了！

三、解決建設(shè)用地短缺的路徑

（一） 集體土地征收中的問題與對策

1.公共利益標(biāo)準(zhǔn)的可操作性

作為大陸法系國家中的一員，我國法律對征收中的公共利益采取概括條款，什么是公共利益，法律并未給予列舉式解答。其問題是：該條例屬于行政法規(guī)，其適用范圍僅限于國有土地上的房屋，集體土地的征收并不適用。筆者認(rèn)為，在對集體土地的征收中，公共利益的認(rèn)定完全可以借用《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》的規(guī)定，其中第1款第5項(xiàng)可以參考適用對城中村的征收?！秶型恋厣戏课菡魇蘸脱a(bǔ)償條例》第8條中的“轉(zhuǎn)引條款”表述為“法律、法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”，其作用如同一個(gè)“插口”，使得法律或其他行政法規(guī)中關(guān)于公共利益的不同列舉事項(xiàng)，可以憑借這個(gè)“插口”，成為征收的依據(jù)。

2.征收補(bǔ)償?shù)倪m當(dāng)性

美國憲法第五修正案確定的征收標(biāo)準(zhǔn)有二：一是公共用途；