西方國家從嚴(yán)治吏的基本做法及其啟示

石學(xué)峰

[摘 要]

為從嚴(yán)治吏，西方發(fā)達國家都進行了卓有成效的探索，形成了許多共同的做法，很值得我們借鑒，主要是：依法公開考試，對官吏進行嚴(yán)格篩選；規(guī)范職業(yè)道德，對官吏進行嚴(yán)格約束；強化監(jiān)督管理，對官吏進行嚴(yán)管嚴(yán)查；科學(xué)績效考核，對官吏進行嚴(yán)格考核。

從嚴(yán)管理干部；國際經(jīng)驗；借鑒

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號] D52 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）06-0059-03

習(xí)近平總書記強調(diào)：“黨要管黨，首先是管好干部；從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是從嚴(yán)治吏?！盵1]在從嚴(yán)治吏方面，西方發(fā)達國家進行了卓有成效的探索，形成了許多共同的做法，很值得我們借鑒。

縱觀西方發(fā)達國家，其從嚴(yán)治吏的首要經(jīng)驗是：依法公開考試，對官吏進行嚴(yán)格篩選。

（一）公開考試、平等競爭、擇優(yōu)汰劣。為了將“公開考試、平等競爭、擇優(yōu)汰劣”這一考錄導(dǎo)向落地生根，西方發(fā)達國家都嚴(yán)遵三項原則，即：公開競爭原則、機會均等原則以及“通才”與“專才”相結(jié)合的人才主義原則。比如，法國《公務(wù)員總章程》明確規(guī)定：“凡適用本章程的公務(wù)員，均必須通過公開競爭考試才能錄用。”[2]美國的《文官制度改革法》同樣明確強調(diào)：文官考試必須要保證人人機會均等。在英國，長期以來，由于深受傳統(tǒng)觀念和意識影響，國家選拔和錄用官員時往往堅持“通才”觀念和標(biāo)準(zhǔn)。然而，隨著現(xiàn)代社會分工的日益細(xì)化以及引發(fā)的知識結(jié)構(gòu)的相應(yīng)細(xì)化，“通才論”的弊端也日益突出，于是，英國不得不對傳統(tǒng)的“通才”標(biāo)準(zhǔn)進行改革，務(wù)求“通專結(jié)合”。

（二）采取分級分類考試模式，多種測評手段并用，強調(diào)品能測驗。在日本，公務(wù)員的錄用考試分為高級考試、中級考試、初級考試三級。參加高級考試，必須大學(xué)畢業(yè)；參加中級考試，必須兩年制大學(xué)畢業(yè)；參加初級考試，必須高中畢業(yè)。加拿大公務(wù)員考試除筆試和面試兩種方式之外，還有一種較為獨特的“提籃”考試方式。這種考試方法因把考試試題放在籃子里而得名。這種考試的過程大體如下：首先，讓應(yīng)試者做“提籃”考卷；然后，讓應(yīng)試者到某一模擬環(huán)境中工作三天：第一天，在辦公室閱讀公文，處理相關(guān)材料；第二天上午扮演上司，與四名“下屬”一起討論工作，制定工作方案，回答“下屬”提出的各種問題，下午扮演下屬，會見“上司”，接受“上司”提問；第三天上午接受有關(guān)財務(wù)方面的提問，下午與假設(shè)的同行同級人員共同探討問題。考試結(jié)束之后，馬上由考官團綜合評定應(yīng)試者的表現(xiàn)是否符合工作需要。[3]經(jīng)過選拔，最終優(yōu)勝者準(zhǔn)予錄用。

（三）嚴(yán)格立法，以法治考，考錄分離，保障考試錄用的公開與擇優(yōu)。日本《國家公務(wù)員法》第四章“罰則”中明文規(guī)定：公務(wù)員若“違反規(guī)定在考試、選拔、任用和人事記錄方面搞虛偽的或不正當(dāng)?shù)年愂觥⒂涗?、證明、評分、裁決或報告”，或“妨礙報考和任用，具有對報考或任用產(chǎn)生不良影響的目的而提供特別情報和秘密情報”，將被“處三年以下徒刑或十萬日元以下罰款”。[4]美國法律明文規(guī)定：應(yīng)試者若認(rèn)為分?jǐn)?shù)評判不公或發(fā)現(xiàn)他人舞弊現(xiàn)象，可以向監(jiān)試委員會提出申訴或控告，直至提交聯(lián)邦最高法院裁決。監(jiān)試委員會和聯(lián)邦最高法院對個人的申請和控告應(yīng)積極調(diào)查，做出公正的判斷。英國的文官事務(wù)委員會、日本的人事院等機構(gòu)不受內(nèi)閣控制，獨立于行政系統(tǒng)之外，不受政黨干部和行政首長控制，便于排除行政機構(gòu)的掣肘和干擾，能夠客觀公正地選擇人才。

在走向高度現(xiàn)代化的進程中，西方發(fā)達國家都非常重視官吏的職業(yè)道德建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范官吏的職業(yè)道德。

（一）構(gòu)建職業(yè)道德法制體系，推進職業(yè)道德建設(shè)的法制化。為規(guī)范廣大官吏的職業(yè)道德，美國先后制定了《美國政府機構(gòu)道德法規(guī)》（1958）、《美國政府官員和雇員倫理行為準(zhǔn)則》（1965）、《美國政府道德法》（1978）、《美國公職人員道德法》（1980）、《美國政府道德改革法》（1989）、《美國行政官員倫理指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》（1992）、《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》（1993）、《美國行政官員道德行為準(zhǔn)則》（2002），日本先后制定了《日本國家公務(wù)員倫理法》（1999）、《日本國家公務(wù)員倫理規(guī)章》（2000）、《日本國家公共事業(yè)道德法》（2001），韓國先后制定了《韓國公職人員道德法》（1981）、《韓國公職人員道德法施行令》（1993）。此外，英國、法國、加拿大、新西蘭、墨西哥、澳大利亞、瑞士等國家也高度重視法律法規(guī)在管理官吏中的地位與作用，進而專門制定了較多法律法規(guī)來對官吏進行嚴(yán)格管理。

（二）加強對官吏職業(yè)道德的教育培訓(xùn)、監(jiān)督力度，營造官吏職業(yè)道德建設(shè)良好環(huán)境。為有效規(guī)范和約束廣大官吏的職業(yè)道德行為，西方發(fā)達國家還特別注重對官吏開展職業(yè)道德教育培訓(xùn)、強化職業(yè)道德監(jiān)督力度、優(yōu)化職業(yè)道德社會環(huán)境。在美國，政府道德辦公室六大職能之一便是：培訓(xùn)道德官吏和培訓(xùn)政府雇員，預(yù)防道德失范行為。政府道德辦公室下所設(shè)立的教育處的主要職責(zé)和任務(wù)就是專門負(fù)責(zé)對官吏的道德教育培訓(xùn)工作。在英國，政府高度重視對官吏的職業(yè)道德教育與培訓(xùn)，全方位培養(yǎng)官吏的職業(yè)道德和職業(yè)品德，讓他們樹立起終身為納稅人服務(wù)的執(zhí)政理念和工作宗旨，并做到忠于職守、堅守崗位、有所作為。

（三）設(shè)立職業(yè)道德專門管理機構(gòu)，提升官吏職業(yè)道德管理機構(gòu)的權(quán)威性和獨立性?？v觀西方發(fā)達國家，目前官吏管理機構(gòu)主要有三種類型。第一類為部外制管理機構(gòu)，即：在行政系統(tǒng)和組織之外，單獨設(shè)置人事管理機構(gòu)，由其全面統(tǒng)一掌握一切人事事宜。這類管理機構(gòu)以美國、日本為典型代表，此外，巴西、泰國、阿根廷等國家也實行這種管理機構(gòu)。這類管理機構(gòu)的優(yōu)點是：地位超然，權(quán)威性高，能客觀、公正、有力地行使管理權(quán)限。其缺點是：用人與治事兩張皮，人事權(quán)與行政權(quán)易產(chǎn)生矛盾和摩擦，進而影響管理機構(gòu)功能發(fā)揮。第二類為部內(nèi)制管理機構(gòu)，即：行政系統(tǒng)之內(nèi)自行設(shè)立人事管理機構(gòu)，各項人事工作和事宜均由各行政部門具體處理和負(fù)責(zé)。這類部內(nèi)制管理機構(gòu)的典型代表國家是德國和法國，此外菲律賓、加納等國家也實行這種管理機構(gòu)。德、法兩國的《公務(wù)員法》都明確規(guī)定，從中央政府到地方各級政府都必須設(shè)有相應(yīng)的公務(wù)員管理機構(gòu)，以對各部門的公務(wù)員擔(dān)負(fù)管理職責(zé)。這類人事管理機構(gòu)的優(yōu)點是：管人與管事相一致，易于相互合作，避免摩擦與矛盾，增進工作效率。其缺點是：容易造成行政首長的過度集權(quán)和個人專斷問題，會對干部的選拔、任用、考核、獎懲等工作產(chǎn)生潛在的不良后果。第三類為折衷制管理機構(gòu)，即：構(gòu)建與行政系統(tǒng)相平行的人事管理機構(gòu)，由其全面負(fù)責(zé)對公務(wù)員的選拔錄用，而將被錄用后的在職的各項管理權(quán)限交給所屬行政機構(gòu)。很明顯，折衷制管理機構(gòu)是融合了部外制與部內(nèi)制兩種管理機構(gòu)各自的優(yōu)點，同時舍去二者之缺點，構(gòu)建而成的半獨立性的公務(wù)員管理機構(gòu)。折衷制管理機構(gòu)，既能夠有效規(guī)制行政長官“任人唯親”，保證干部選拔的客觀公正與擇優(yōu)而錄，又能夠?qū)崿F(xiàn)管人與管事的結(jié)合，保證行政長官的權(quán)威，避免發(fā)生矛盾和摩擦。由于折衷制管理機構(gòu)在現(xiàn)實政治實踐中的較多優(yōu)勢，因而應(yīng)用折衷制管理機構(gòu)對干部進行管理的國家數(shù)量較多。目前，英國、印度和新加坡等國家實行這種管理機構(gòu)。

西方發(fā)達國家通過強化對官吏的內(nèi)外部監(jiān)督，有效預(yù)防了各種違法亂紀(jì)問題的發(fā)生，實現(xiàn)了對官吏的優(yōu)化管理。

（一）整合監(jiān)督制度，監(jiān)督的制度體系較為完善。比如，新加坡為加強對官吏的監(jiān)督，不斷探索和完善官吏監(jiān)督制度，目前已經(jīng)形成和構(gòu)建起了一整套對官吏監(jiān)督的制度體系，主要包括選拔和任用制度、嚴(yán)格的財產(chǎn)申報制度、品德考核制度、公務(wù)公開制度等等。再如，在日本，考試錄用制度、人事異動制度、晉級制度、審計制度、資產(chǎn)申報制度、“居民訴訟”制度、行政交談制度等等，構(gòu)成了對官員進行嚴(yán)密監(jiān)督的制度體系。

（二）整合監(jiān)督主體，監(jiān)督的主體力量較為廣泛。大多數(shù)西方國家已經(jīng)建立了較為完備的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，包括立法系統(tǒng)監(jiān)督、司法系統(tǒng)監(jiān)督、行政系統(tǒng)監(jiān)督、職業(yè)工會監(jiān)督、政黨監(jiān)督、新聞監(jiān)督、公眾輿論監(jiān)督等等。比如，瑞典設(shè)有議會行政監(jiān)察專員制度、大法官制度、行業(yè)和專門行政監(jiān)察專員制度，共同致力于官員監(jiān)督的工作。

（三）監(jiān)督體系嚴(yán)密、地位超然、運轉(zhuǎn)有序。在澳大利亞，議會、檢察部、公共服務(wù)委員會、執(zhí)法公正委員會、聯(lián)邦監(jiān)察專員署、行政監(jiān)察專員署、審計署、犯罪和不當(dāng)行為委員會、反犯罪及瀆職公署、廉政公署，等等，這些監(jiān)督機構(gòu)共同構(gòu)成對全國各公職部門以及其工作人員較為科學(xué)和較為嚴(yán)密的監(jiān)督體系和監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，沒有哪一公職部門以及公職人員不在被監(jiān)督之列。法國對官員們進行監(jiān)督的機構(gòu)數(shù)量眾多而形式又各異，主要包括議會、行政法院、預(yù)防腐敗反貪污中心、審計法院、中央廉政署、公共生活透明委員會等。法國對官吏們進行監(jiān)督的這些機構(gòu)，在運行過程中具有較高的獨立性，很少受到外部干擾，能夠切實做到向事實和法律負(fù)責(zé)。瑞典的議會監(jiān)察專員與司法總監(jiān)，兩者既各司其職、各負(fù)其責(zé)，又密切配合、通力協(xié)作。

西方發(fā)達國家普遍認(rèn)為，加強考核是對官吏進行有效管理的最重要手段之一。特別是“隨著‘新公共管理運動的逐步深入，各個國家對于公務(wù)員績效考核工作更加重視，因此‘績效管理也成為各國‘重塑政府的重要組成部分?！盵5]

（一）細(xì)化考核內(nèi)容。西方發(fā)達國家對官吏們確定的考核內(nèi)容，基本分為“勤”與“績”兩大板塊，分別稱為“考勤”與“考績”。為了便于考核，西方發(fā)達國家往往通過因素列舉方法，對“勤”與“績”兩大板塊進行細(xì)化。比如，在法國，僅“考績”板塊就具體細(xì)化為14指標(biāo)：（1）身體狀況；（2）積極性；（3）專門知識；（4）整潔與整飾狀況；（5）工作方法；（6）合作精神；（7）服務(wù)精神；（8）出勤情況；（9）工作效率；（10）工作適應(yīng)能力；（11）理解力；（12）協(xié)調(diào)能力；（13）指揮監(jiān)督力；（14）觀察力。再如，英國對官吏的考核，主要是考績與考勤，考績因素主要包括10項指標(biāo)：（1）工作知識；（2）人格性情；（3）判斷力；（4）責(zé)任心；（5）創(chuàng)造力；（6）可靠性；（7）機敏適應(yīng)性；（8）監(jiān)督能力；（9）熱心情形；（10）行為道德。[6]

（二）規(guī)范考核等次?？己说却翁?，將很難明確不同等次之間的界限，考核過程也將非常繁瑣；而考核等次太少，又將很難精準(zhǔn)區(qū)別考核對象的實際差距。所以，西方發(fā)達國家對官吏考核等次的設(shè)置雖不完全相同，但總體而言，基本都傾向于設(shè)置五個等次。比如，英國對官吏的考核結(jié)果分五等：A（優(yōu)異）、B（良好）、C（滿意）、D（普通）、E（差）。再如，日本對對官吏的考核結(jié)果也分五等：A（出類拔萃）、B（特優(yōu)）、C（優(yōu)）、D（良）、E（劣）。此外，瑞士對官吏的考核結(jié)果也分五等：A++（杰出）、A+（非常稱職）、A（完全稱職）、B（基本稱職）、C（不稱職）。[7]

（三）強化考核結(jié)果應(yīng)用。西方發(fā)達國家都非常重視對考核結(jié)果的應(yīng)用，并將其作為開展其他人事管理活動的重要依據(jù)。比如，在日本，“出類拔萃”的A等可越級提薪，B（特優(yōu)）、C（優(yōu)）、D（良）三等均可正常提薪，E（劣）等則不能提薪甚至還會受到嚴(yán)重處分。再如，美國把考核結(jié)果與官員的晉職、降調(diào)、解雇、降職、去留、加薪、獎金、獎勵等嚴(yán)格掛鉤和整合運用。美國《文官制度改革法》明確規(guī)定：工作成績良好者繼續(xù)任職，工作成績不好者必須改進，工作達不到標(biāo)準(zhǔn)者予以解職。

西方發(fā)達國家在以嚴(yán)治吏上都進行了卓有成效的探索，為我們提供了重要啟示，主要有：第一，必須健全和完善依法公開考試和選拔制度，對官吏進行嚴(yán)格篩選；第二，必須加強職業(yè)道德建設(shè)，對官吏進行嚴(yán)格約束；第三，必須強化對官吏的監(jiān)督管理，對官吏進行嚴(yán)管嚴(yán)查；第四，必須健全和完善對官吏的科學(xué)績效考核制度，對官吏進行嚴(yán)格考核。

參考文獻

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[5]何影，高麗，馬勝羽.國家公務(wù)員制度教程[M].北京：中國商出版社，2013.114.

[6]杜亦平，孟憲章.中國公務(wù)員小百科[M].天津：天津社會科學(xué)院出版社，1993.528.

[7]王春業(yè).行政公務(wù)員全員聘任制改革研究[M].北京：人民出版社，2013.175.

作者系中共天津市委黨校講師

責(zé)任編輯：趙 菲