來自黑臭水體治理的民間聲音
——記深圳綠源河流監(jiān)督員調(diào)研

◎曾榮佳 熊楊

民間視線

來自黑臭水體治理的民間聲音
——記深圳綠源河流監(jiān)督員調(diào)研

◎曾榮佳 熊楊

為貫徹落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，指導(dǎo)地方各級(jí)人民政府加快推進(jìn)城市黑臭水體整治工作，改善城市生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)城市生態(tài)文明建設(shè)，住建部會(huì)同環(huán)保部、水利部、農(nóng)業(yè)部組織編制了《城市黑臭水體整治工作指南》(國發(fā)〔2015〕17號(hào))。根據(jù)指南，2017年是該指南的重要節(jié)點(diǎn)，今年的工作目標(biāo)為直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)基本消除黑臭水體。在此背景下，本文梳理了廣東省深圳市黑臭水體的整治現(xiàn)狀，并對民間組織在治理中的作用進(jìn)行了總結(jié)。

一、黑臭水體概念

《城市黑臭水體整治工作指南》為黑臭水體做出了明確的定義，一是明確范圍為城市建成區(qū)內(nèi)的水體，也就是居民身邊的黑臭水體；二是從“黑”和“臭”兩個(gè)方面界定，即呈現(xiàn)令人不悅的顏色和（或）散發(fā)令人不適氣味的水體，以居民的感觀判斷為主要依據(jù)。

從定義看出，黑臭水體的治理重點(diǎn)是城市人居水環(huán)境達(dá)到不黑不臭的基本要求，而顏色、氣味兩大指標(biāo)治理成功與否的裁判員則是“廣大民眾”，這也突出了公眾在黑臭水體治理中的重要地位，預(yù)示著黑臭水體的整治需要廣泛的公眾參與。

二、深圳市黑臭水體概況

根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2016年全國各省 GDP 排行，廣東經(jīng)濟(jì)總量蟬聯(lián)第一。然而與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相協(xié)調(diào)的是，廣東省的水污染狀況令人堪憂。截至2017年2月份，廣東省黑臭水體數(shù)量244段，數(shù)量為全國之最，黑臭河長度為906.981公里，全國第二。2016年廣東省共有22條重點(diǎn)整治河流，35個(gè)監(jiān)測斷面，2016年前三季度監(jiān)測結(jié)果，每月超過70%的監(jiān)測斷面水質(zhì)為劣Ⅴ類。

圖表：2016年廣東省重點(diǎn)整治河流劣 V 類水質(zhì)斷面占比

而廣東黑臭水體數(shù)量最多的城市為深圳。截至2017年2月份的統(tǒng)計(jì)，深圳建成區(qū)有36條黑臭河流，黑臭河段46段，占廣東省黑臭水體數(shù)量的18.9%。深圳有九大水系，其中八大水系存在著黑臭河流，僅東部大亞灣水系暫未發(fā)現(xiàn)黑臭水體。深圳全市河流總長度為1488.85 公里1． 深圳市稅務(wù)局。，黑臭河流長度占比達(dá)14.23%。深圳46段黑臭水體總長達(dá)211.924公里，其中有30段為重度黑臭，重度黑臭河段長度為155.387公里，占黑臭河段總長度的73.3%?？梢娚钲诤恿骱诔魯?shù)量多，分布較廣，污染嚴(yán)重。

2016年深圳水務(wù)回顧報(bào)告中顯示，深圳建成區(qū)36條（45段）黑臭水體治理全部啟動(dòng)，完成治理11段，正在實(shí)施32段，開展前期工作2段，已有16段初步實(shí)現(xiàn)不黑不臭。而全國城市黑臭水體監(jiān)管平臺(tái)顯示深圳黑臭河已完成治理3段，未啟動(dòng)1段，方案制定16段，治理中26段。其中已經(jīng)完成治理的河流為福田河、后海河、南約河。據(jù)綠源志愿者現(xiàn)場調(diào)研，福田河自去年黑臭水體名單公布后，制定方案、檢測評(píng)估階段在相關(guān)網(wǎng)站上均未見到治理相關(guān)的公開信息，現(xiàn)場也未見有整治施工。

三、黑臭水體治理中的公眾參與力量

黑臭水體整治工作流程主要有5個(gè)步驟：排查識(shí)別、制定方案、工程實(shí)施、監(jiān)測評(píng)估及長效管理。根據(jù)指南，黑臭水體治理中“公眾參與”主要體現(xiàn)在排查識(shí)別及長效管理這兩個(gè)階段。排查識(shí)別階段的參與主要體現(xiàn)在公眾對黑臭水體的監(jiān)督，通過各類舉報(bào)平臺(tái)能夠精準(zhǔn)舉報(bào)黑臭水體。長效管理階段的公眾參與作用主要體現(xiàn)在對已完成治理黑臭河流養(yǎng)護(hù)情況的監(jiān)督，因目前絕大部分黑臭水體并未完成治理，因此該階段公眾參與效果并不明了。

目前，排查識(shí)別階段公眾參與的程度和熱情較高，舉報(bào)效果明顯。公眾監(jiān)督在黑臭水體排查上起到了重大的補(bǔ)充作用，在將近一年的時(shí)間里全國共收到公眾舉報(bào)信息3385個(gè)。2016年2月公布的全國黑臭水體名單中有1811條，經(jīng)過一年公眾監(jiān)督舉報(bào)后，截至2017年2月份，已經(jīng)增加至2014個(gè)。特別是具有專業(yè)水平的公眾參與對于黑臭水體的治理具有更強(qiáng)的針對性。

（一）公眾參與力量的培養(yǎng)

1.監(jiān)督員目標(biāo)人群：綠源所招募的河流監(jiān)督員志愿者大部分為居住在河流附近的居民，河流的狀況對他們的生活影響較大，這些居民通過自己的努力推動(dòng)河流環(huán)境的改善，也是對自身生活居住環(huán)境的改善。所以這部分居民參與的意愿性及積極性較高。

2.專業(yè)知識(shí)提升：大部分公眾很少涉及環(huán)境知識(shí)，而河流監(jiān)督的工作又需要專業(yè)知識(shí)的支撐，綠源為河流監(jiān)督員量身定制適宜的課程，通過開展持續(xù)的水環(huán)境課程學(xué)習(xí)，培養(yǎng)監(jiān)督員的監(jiān)督技能，提高河流監(jiān)督員的專業(yè)知識(shí)。

3.以學(xué)術(shù)背景分工：著重發(fā)展監(jiān)督員個(gè)體的優(yōu)勢，對于不同專業(yè)背景的監(jiān)督員進(jìn)行優(yōu)勢分工。如環(huán)境檢測專業(yè)的志愿者則負(fù)責(zé)現(xiàn)場調(diào)研及水質(zhì)監(jiān)測、水污染防治工程師對河流治理技術(shù)手段進(jìn)行有效的分析，并提出建議。專家學(xué)者則主攻環(huán)境法制、政策、問題的研究。綠源監(jiān)督員小組形成從現(xiàn)場調(diào)查到撰寫報(bào)告，從環(huán)境基本問題到法制及政策建議全面完善的流程，為改善水環(huán)境建言獻(xiàn)策。同時(shí)，水項(xiàng)目活動(dòng)有河流監(jiān)督員網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境信息公開、河流監(jiān)督調(diào)研、社區(qū)環(huán)保倡導(dǎo)等四大類。其中13% 志愿者是大學(xué)生，主要參與環(huán)境信息公開項(xiàng)目；62%志愿者為社區(qū)居民，主要參與社區(qū)環(huán)保倡導(dǎo)活動(dòng)；8%的志愿者來自監(jiān)督員，主要參與河流監(jiān)督調(diào)研；13% 志愿者來自專業(yè)的工程師與環(huán)境專業(yè)專家，主要參與監(jiān)督調(diào)研后的報(bào)告，總結(jié)及問題研究等。

（二）公眾參與的阻力因素

1.信息公開主體回復(fù)不力，限制公眾參與積極性

公眾參與是一個(gè)互動(dòng)的過程，有效的互動(dòng)將有助于污染問題的快速解決，然而綠源志愿者在參與過程中發(fā)現(xiàn)，信息公開部門更多的是在解釋污染現(xiàn)象的原因，而缺少直接解決問題的方法措施，這在很大程度上削弱了公眾參與積極性，所以常常引發(fā)公眾對回復(fù)結(jié)果的不滿。

2016年綠源志愿者共計(jì)撥打12369環(huán)保熱線及通過廣東省環(huán)保廳平臺(tái)舉報(bào)25次，其中有4次沒有接到后期回復(fù)，占比16%。在舉報(bào)后有回復(fù)的21次污染舉報(bào)事件中，僅有6件答復(fù)處理結(jié)果令舉報(bào)人滿意，滿意度僅為28.6%。另外公眾在監(jiān)督時(shí)缺少直接有效的反饋渠道，公眾參與成功與否，不僅取決于公民參與水平，還依賴信息公開主體、監(jiān)管部門的回應(yīng)能力。

2.公開信息不詳細(xì)，限制公眾參與的深入程度

現(xiàn)階段，黑臭水體信息公開詳細(xì)度還是做的不夠，全國黑臭水體監(jiān)管平臺(tái)的建立雖然對于黑臭水體監(jiān)督、信息公開、公眾參與均提供了便利，但平臺(tái)僅公布了水體的治理狀態(tài)，而關(guān)于水體治理全過程的信息極其有限，限制了公眾參與監(jiān)督的深入。黑臭水體治理工作指南強(qiáng)調(diào)了公眾參與的重要性，而廣泛、有效的公眾參與前提是有效全面、完善的信息公開。

目前黑臭河流在信息公開方面主要存在2個(gè)問題：

一是各黑臭水體整治方案沒有公開。從2016年初公布黑臭水體名單起，相關(guān)網(wǎng)站未見有公開關(guān)于黑臭河治理方案的信息。

二是已完成治理河流，未公開評(píng)估合格結(jié)果。對于已經(jīng)完成治理的黑臭河流，沒有公開監(jiān)督性監(jiān)測及整治效果評(píng)估結(jié)果。

“水體整治方案”及“水體整治效果評(píng)估”這兩點(diǎn)對于黑臭水體治理成效評(píng)估有著重大的決定性作用，水體整治方案反映出治理方法及治理資金的投入，展現(xiàn)治理性價(jià)比。水體整治效果評(píng)估則對于治理方案的實(shí)施情況及方案效果開展科學(xué)評(píng)價(jià)，展現(xiàn)生態(tài)效益。但目前這兩方面的信息資料甚少，限制了公眾參與的深入性。

（三）對公眾參與的建議

信息公開是滿足公眾參與的重要途徑，也是公眾參與監(jiān)督的前提條件，賦予公眾更大的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，這是從源頭上克服和破除生態(tài)環(huán)境保護(hù)障礙的關(guān)鍵一環(huán)。環(huán)境保護(hù)中每個(gè)人都是主體，每個(gè)人都擁有參與環(huán)境治理的義務(wù)和責(zé)任。

滿足公民知情權(quán)，提供充足的信息支持，是公眾參與的前提和基礎(chǔ)。公眾獲取信息渠道的增加，獲取信息成本的降低，都對公眾參與的積極性有提升作用。任何公眾參與方式的有效實(shí)現(xiàn)都是以公民獲得充分、真實(shí)、可靠的信息資源為前提。

在提升公眾參與積極性及有效性上，信息公開主體對公眾監(jiān)督的反饋情況非常重要，有互動(dòng)的監(jiān)督才是有效的，信息公開主體也應(yīng)該有更強(qiáng)的自覺性及主動(dòng)性，更主動(dòng)全面的進(jìn)行信息公開。

四、深圳黑臭水體治理的思考

深圳市黑臭水體眾多的一個(gè)重要原因是深圳市城市開發(fā)建設(shè)與排水設(shè)施建設(shè)的銜接不足，重地上、輕地下。深圳部分片區(qū)排水設(shè)施建設(shè)落后于開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)，而項(xiàng)目建成后，污水找不到出路。有些建設(shè)項(xiàng)目甚至繞開城市總體規(guī)劃，應(yīng)急動(dòng)工，突破現(xiàn)有公用設(shè)施承受極限。

黑臭水體治理的重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)在于控源截污，只有遏制了污染源，才能避免黑臭反復(fù)的現(xiàn)象，也才為下一步的生態(tài)修復(fù)治理做好鋪墊。雖然深圳污水收集、處理和防洪排澇設(shè)施眾多,但規(guī)劃、建設(shè)和管理的各環(huán)節(jié)未按流域統(tǒng)籌。投資建設(shè)排水管網(wǎng)的主體眾多，有市、區(qū)、街道、社區(qū)、工業(yè)區(qū)，還有水務(wù)、交通、工務(wù)等部門，多者之間缺乏有效銜接，排水管網(wǎng)的建設(shè)過分依賴于路網(wǎng)建設(shè)，而路網(wǎng)受征地拆遷等影響無法實(shí)施時(shí)，排水往往就不成系統(tǒng)。另外，管網(wǎng)重建設(shè)輕養(yǎng)護(hù)也是存在污水無法收集起來的一個(gè)原因，建設(shè)排水管理不到位，原有排水系統(tǒng)被破壞，新增了大量的內(nèi)澇積水點(diǎn)，換新或者維護(hù)經(jīng)費(fèi)在無前期預(yù)算的前提下，養(yǎng)護(hù)單位只能長期等待，維修管養(yǎng)工程變成爛尾工程。

為了快速達(dá)到治理目標(biāo)，各種應(yīng)急工程快速上馬，短期內(nèi)解決了問題，但并不治本，黑臭水體治理從量變到質(zhì)變不只是靠投入大量資金就能實(shí)現(xiàn)的，用投資來衡量治污效果和用GDP衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展如出一轍。黑臭水體應(yīng)急治理速度越快，根本解決就越難。應(yīng)急工程都是應(yīng)付，投資越大效益越小，資源浪費(fèi)才是最大的不環(huán)保，從避免浪費(fèi)的角度以及信息公開角度來看，深圳應(yīng)公布持續(xù)實(shí)施了十年的河道大截排工程投資，包括這兩年已經(jīng)和正在實(shí)施的河口應(yīng)急污水處理（實(shí)際與規(guī)劃污水廠重疊）。

環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧在2017年兩會(huì)上答記者關(guān)于長江突出生態(tài)環(huán)境及具體治理措施時(shí)提到了四方面的工作：第一，加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，推動(dòng)大保護(hù)戰(zhàn)略。第二，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化宏觀與系統(tǒng)的保護(hù)。第三，嚴(yán)厲打擊各種環(huán)境違法行為，解決突出環(huán)境問題。第四，加強(qiáng)環(huán)境污染治理，加快改善環(huán)境質(zhì)量。這四方面的內(nèi)容對于深圳黑臭河的治理具有很大的啟示作用。黑臭問題的長期存在又反映出治理缺乏宏觀及系統(tǒng)的保護(hù)措施。這類突出的環(huán)境問題，采取應(yīng)急工程這類臨時(shí)性的措施是無法取得真正治理效果的，而應(yīng)以改善水環(huán)境質(zhì)量、以恢復(fù)生態(tài)功能為目標(biāo)，制定系統(tǒng)的治理規(guī)劃，從流域整體性，治水工程系統(tǒng)性出發(fā)，制定合理有效的治理方案。

（責(zé)任編輯 陳瑩）

● 曾榮佳 , 深圳綠源水項(xiàng)目專員。熊楊 , 中國土木工程學(xué)會(huì)排水委員會(huì)委員。