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    對(duì)杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)若干問(wèn)題的思考

    2017-06-19 18:25:53尹曉敏
    浙江經(jīng)濟(jì) 2017年4期
    關(guān)鍵詞:特色產(chǎn)業(yè)杭州小鎮(zhèn)

    □尹曉敏

    對(duì)杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)若干問(wèn)題的思考

    □尹曉敏

    作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的新引擎和改革創(chuàng)新的新載體,杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)因地制宜穩(wěn)健推進(jìn)并獲不俗成績(jī)。然而也須清醒地認(rèn)識(shí)到,杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)依然在規(guī)劃布局理念、民間投資信心、特色產(chǎn)業(yè)投資、土地資源要素保障、考核評(píng)價(jià)機(jī)制創(chuàng)新等方面有必須直面的挑戰(zhàn)

    作為創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略選擇,杭州特色小鎮(zhèn)正以蓬勃之勢(shì)在全省乃至全國(guó)引領(lǐng)一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新浪潮。2015年以來(lái),杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)呈風(fēng)起云涌之勢(shì),共有19個(gè)小鎮(zhèn)入圍第一、第二批省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單,在全省79個(gè)省級(jí)小鎮(zhèn)中占比近1/4,并創(chuàng)建了目前浙江特色小鎮(zhèn)3張公認(rèn)的“金名片”(夢(mèng)想、云棲、山南基金),成為了浙江特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工程眾望所歸的“第一方陣”。根據(jù)規(guī)劃,到2018年,杭州將創(chuàng)建省、市、區(qū)(縣、市)三級(jí)特色小鎮(zhèn)共100個(gè)。作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的新引擎和改革創(chuàng)新的新載體,杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)因地制宜,根據(jù)“一基地四中心”的城市定位,找準(zhǔn)切入點(diǎn),踏準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn),穩(wěn)健推進(jìn)并獲不俗成績(jī)。然而,在肯定成績(jī)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也須清醒地認(rèn)識(shí)到,杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)依然存在著一些不容忽視的問(wèn)題和必須直面的挑戰(zhàn)。

    規(guī)劃布局理念尚需統(tǒng)籌提升

    從杭州全市規(guī)劃層面看,特色小鎮(zhèn)建設(shè)尚未呈現(xiàn)全局性、系統(tǒng)性和“一盤棋”格局,在一定程度上還缺乏統(tǒng)籌謀劃宏觀布局的理念和視野。各縣市區(qū)的特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建普遍存在習(xí)總書記曾指出的“一畝三分地”思維定式,以“十三五”期間杭州特色小鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃為目標(biāo)導(dǎo)向和共同指引,各美其美、心同力協(xié)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的恢宏格局亟待成型。從小鎮(zhèn)建設(shè)微觀層面看,杭州部分特色小鎮(zhèn)對(duì)鎮(zhèn)區(qū)整體規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)性缺乏深入研究和創(chuàng)造性構(gòu)思,尤其對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的精準(zhǔn)定位、行業(yè)細(xì)分、特色彰顯、優(yōu)勢(shì)放大、單點(diǎn)突破等小鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)鍵問(wèn)題的戰(zhàn)略意義認(rèn)識(shí)不足,對(duì)如何培育基于自身資源稟賦的特色產(chǎn)業(yè)之產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)內(nèi)外驅(qū)動(dòng)力把握不準(zhǔn)。

    應(yīng)對(duì)之策:一是在杭州發(fā)展新藍(lán)圖中統(tǒng)籌布局全市特色小鎮(zhèn)。綜觀國(guó)內(nèi)外的城市空間布局,中心城市點(diǎn)狀集聚、區(qū)域產(chǎn)業(yè)塊狀分布的格局,逐漸被帶狀、圈狀、網(wǎng)絡(luò)狀的空間結(jié)構(gòu)所替代。為了高起點(diǎn)規(guī)劃、高質(zhì)量推進(jìn)小鎮(zhèn)建設(shè)工程,杭州應(yīng)根據(jù)省市產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局,盡快研究編制《“十三五”杭州特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃》,重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)帶布局,結(jié)合各縣市區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦、配套條件,統(tǒng)籌謀劃杭州全市的小鎮(zhèn)“新版圖”。(1)統(tǒng)籌謀劃杭州沿江(錢塘江、富春江、新安江)產(chǎn)業(yè)帶特色小鎮(zhèn)。結(jié)合錢塘江金融港灣建設(shè),布局玉皇山南基金小鎮(zhèn)、蕭山湘湖金融小鎮(zhèn)、富陽(yáng)公望富春金融小鎮(zhèn)、桐廬健康金融小鎮(zhèn)、建德普惠金融小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn),重點(diǎn)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展特色金融產(chǎn)業(yè),并以此為輻射端衍生布局具有優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的旅游、創(chuàng)意等環(huán)境友好型特色小鎮(zhèn)。(2)統(tǒng)籌謀劃杭州沿廊創(chuàng)新帶特色小鎮(zhèn)。結(jié)合杭州城西科創(chuàng)大走廊產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)(浙大科技城、未來(lái)科技城、青山湖科技城)建設(shè),布局夢(mèng)想小鎮(zhèn)、紫金眾創(chuàng)小鎮(zhèn)、富陽(yáng)硅谷小鎮(zhèn)、臨安云制造小鎮(zhèn)、青山湖科技城云安小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn),聚合現(xiàn)有資源要素,加強(qiáng)與主城區(qū)的有效銜接和錢塘江南岸的協(xié)同呼應(yīng),以“兩城四區(qū)(市)”帶動(dòng)杭州創(chuàng)新發(fā)展。(3)統(tǒng)籌謀劃杭州沿山(玉皇山、半山、西溪谷十八塢)創(chuàng)意帶特色小鎮(zhèn)。充分發(fā)揮杭州獨(dú)特的山水人文等資源優(yōu)勢(shì),結(jié)合創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)功能區(qū)及平臺(tái)建設(shè),布局文化創(chuàng)意類特色小鎮(zhèn)。(4)統(tǒng)籌謀劃杭州沿河高端商務(wù)帶特色小鎮(zhèn)。在杭州沿河高端商務(wù)帶(以大運(yùn)河為中軸,輻射帶動(dòng)江干、下城、拱墅、余杭等沿河區(qū)域),結(jié)合高端商務(wù)功能區(qū)及平臺(tái)建設(shè),布局建設(shè)運(yùn)河財(cái)富小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)。二是在小鎮(zhèn)發(fā)展新視域中優(yōu)化提升規(guī)劃方案。作為創(chuàng)新策源地和高端要素富集地的特色小鎮(zhèn),其創(chuàng)建規(guī)劃是典型的多層次規(guī)劃交融、多專業(yè)規(guī)劃統(tǒng)合的“多規(guī)合一”,是目標(biāo)導(dǎo)向下各種元素尤其是特色元素高度關(guān)聯(lián)的落地性規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃決定小鎮(zhèn)的建設(shè)方向、目標(biāo)和路徑,為此,杭州特色小鎮(zhèn)須盡快在發(fā)展新視域中優(yōu)化提升規(guī)劃方案,以國(guó)際視野和戰(zhàn)略思維洞察產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)、透視產(chǎn)業(yè)鏈全景圖,鎖定產(chǎn)業(yè)主攻方向,定位“高端產(chǎn)業(yè)”問(wèn)鼎“產(chǎn)業(yè)高端”,理性扼制可能導(dǎo)致與其他小鎮(zhèn)同質(zhì)化發(fā)展的任性沖動(dòng),堅(jiān)持主航道上的“針尖戰(zhàn)略”(收窄戰(zhàn)略面、探尋價(jià)值高地,沖至最前端、進(jìn)入“無(wú)人區(qū)”),摸準(zhǔn)行業(yè)痛點(diǎn)、深耕細(xì)分市場(chǎng)、力避同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng),基于自身特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)因勢(shì)而謀、因勢(shì)而動(dòng)、因勢(shì)而進(jìn),使小鎮(zhèn)逐步成長(zhǎng)為引領(lǐng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新高地,并以此打響特色產(chǎn)業(yè)品牌和小鎮(zhèn)區(qū)域品牌。

    民間投資信心不強(qiáng)增長(zhǎng)乏力

    民間資本投資建設(shè)杭州特色小鎮(zhèn)的意愿不強(qiáng)、民資搶灘小鎮(zhèn)建設(shè)大戲未能上演。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示,目前杭州特色小鎮(zhèn)籌劃或建設(shè)的重點(diǎn)投資項(xiàng)目大部分仍由政府或國(guó)有投資公司主導(dǎo),民營(yíng)性質(zhì)的龍頭企業(yè)、行業(yè)骨干企業(yè)投資參與的大項(xiàng)目明顯不足,小鎮(zhèn)建設(shè)投資力量的“強(qiáng)政府弱市場(chǎng)”、推進(jìn)模式的“自上而下”等特征明顯。以2015全年、2016年上半年杭州部分省級(jí)特色小鎮(zhèn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例,余杭?jí)粝胄℃?zhèn)完成的民間投資在小鎮(zhèn)固定資產(chǎn)總投資(不包括商品住宅和商業(yè)綜合體項(xiàng)目)中的占比分別為0%、11.0%,江干丁蘭智慧小鎮(zhèn)的民間投資占比分別為43.8%、29.7%,富陽(yáng)硅谷小鎮(zhèn)的民間投資占比分別為37.4%、34.6%,臨安云制造小鎮(zhèn)的民間投資占比分別為60.1%、44.8%,西湖云棲小鎮(zhèn)的民間投資占比分別為16.1%、54.7%,上述所有指標(biāo)值均低于2015年、2016年上半年全省固定資產(chǎn)投資中民間投資60.41%、55.6%的占比,部分小鎮(zhèn)的指標(biāo)值甚至遠(yuǎn)低于全省同期的均值線。

    應(yīng)對(duì)之策:民間投資是觀察和評(píng)價(jià)杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力與發(fā)展活力的一個(gè)重要參數(shù)指標(biāo)。在2016年全國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)釋放觸底反彈信號(hào)的大勢(shì)下,杭州多個(gè)特色小鎮(zhèn)民間投資增速卻持續(xù)回落,此現(xiàn)象須引起小鎮(zhèn)各方建設(shè)主體的高度關(guān)注。激活小鎮(zhèn)建設(shè)民間投資的破題之方應(yīng)特別注意如下兩點(diǎn):一是確保民間投資在起跑線上的公平。相關(guān)政府部門須沿著法治化、市場(chǎng)化的路徑,從問(wèn)題源頭精準(zhǔn)發(fā)力定向突破,推倒準(zhǔn)入高墻,解除體制羈絆,真正落實(shí)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中民間投資的公平待遇,如回報(bào)預(yù)期良好的小鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目公私企業(yè)間的平等競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、消除小鎮(zhèn)建設(shè)中信貸融資市場(chǎng)的“所有制歧視”等,讓民間投資者充分體會(huì)到機(jī)會(huì)的均等和政策的善意。二是打通小鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)惠政策落地的“最后一公里”。通過(guò)強(qiáng)化對(duì)政策法規(guī)落實(shí)情況的督查、對(duì)政府管理服務(wù)情況的督查、對(duì)市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)情況的督查、對(duì)企業(yè)自身發(fā)展情況的督查,破除政策落實(shí)的“中梗阻”,充分彰顯《杭州市人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》的政策含金量,善用政策紅利讓參與小鎮(zhèn)建設(shè)的民企、民資切實(shí)增強(qiáng)獲得感。

    特色產(chǎn)業(yè)投資不足能級(jí)不高

    以在全市特色小鎮(zhèn)中占比達(dá)52.3%的杭州經(jīng)信領(lǐng)域特色小鎮(zhèn)為例,2016年上半年18個(gè)杭州經(jīng)信領(lǐng)域省級(jí)特色小鎮(zhèn)(含省級(jí)培育對(duì)象)完成特色產(chǎn)業(yè)投資占固定資產(chǎn)投資的比重為60.3%,比全省經(jīng)信領(lǐng)域同期該指標(biāo)均值低1.8個(gè)百分點(diǎn)。其中,特色產(chǎn)業(yè)投資占比超過(guò)60%的僅9個(gè),6個(gè)首批杭州經(jīng)信領(lǐng)域省級(jí)特色小鎮(zhèn)中僅余杭?jí)粝?、余杭藝尚兩個(gè)小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)投資占比超過(guò)60%,而作為行業(yè)標(biāo)桿的某小鎮(zhèn)2015年、2016上半年的特色產(chǎn)業(yè)投資占比只有16.1%、48.19%,與《浙江省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建導(dǎo)則》提出的“特色產(chǎn)業(yè)投資占比不低于70%”的要求差距很大。此外,杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)還存在特色產(chǎn)業(yè)能級(jí)不高、創(chuàng)新不足等問(wèn)題,表現(xiàn)在:以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度、產(chǎn)業(yè)效益等為表征的特色產(chǎn)業(yè)的能級(jí)不高,尤其是具有持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力和支撐力的特色新興產(chǎn)業(yè)集群尚未形成;在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群改造提升基礎(chǔ)上建設(shè)的特色小鎮(zhèn),設(shè)計(jì)、研發(fā)、網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷等價(jià)值鏈高端業(yè)態(tài)還未普遍覆蓋;小鎮(zhèn)建設(shè)中兩化深度融合、智能制造新模式的探索實(shí)踐以及向服務(wù)型制造轉(zhuǎn)型等均有待深化。

    杭州特色小鎮(zhèn)須恪守“培育供給側(cè)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展思路,在特色上做深文章、下實(shí)功夫,著眼于拉高特色產(chǎn)業(yè)的建設(shè)標(biāo)桿,致力于補(bǔ)齊特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的短板,力避非主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)的非理性延伸

    應(yīng)對(duì)之策:杭州特色小鎮(zhèn)須恪守“培育供給側(cè)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展思路,在特色上做深文章、下實(shí)功夫,著眼于拉高特色產(chǎn)業(yè)的建設(shè)標(biāo)桿,致力于補(bǔ)齊特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的短板,深入謀劃、大力度主動(dòng)出擊特色產(chǎn)業(yè)的招商引資,把立足于特色產(chǎn)業(yè)的精準(zhǔn)招商作為特色小鎮(zhèn)跨越發(fā)展的著力點(diǎn)和突破口,力避非主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)的非理性延伸。具體而言,小鎮(zhèn)應(yīng)注重對(duì)自身區(qū)位和環(huán)境優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、資源要素、所需項(xiàng)目等的細(xì)致梳理,明確主攻方向,著力開(kāi)展小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的延鏈補(bǔ)鏈招商、新業(yè)態(tài)模式招商、新興增長(zhǎng)點(diǎn)招商等主題招商,有的放矢、突出精準(zhǔn)、務(wù)求實(shí)效。另外,由于優(yōu)化雙創(chuàng)生態(tài)、實(shí)現(xiàn)業(yè)態(tài)創(chuàng)新已成為當(dāng)下特色小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)能級(jí)提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的強(qiáng)大動(dòng)力,杭州特色小鎮(zhèn)一方面須不遺余力地從主動(dòng)對(duì)接與高??蒲性核鹊纳疃群献?、全力拓寬融資渠道以構(gòu)建多元化的投融資機(jī)制、著力引培振興特色產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)頭羊企業(yè)、集聚一批科技型中小企業(yè)以形成開(kāi)放多元的特色產(chǎn)業(yè)鏈集群等視角優(yōu)化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài),構(gòu)筑以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新為導(dǎo)向的小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)位;另一方面亦須不拘一格地從降低新業(yè)態(tài)創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)入門檻,審慎出臺(tái)對(duì)新業(yè)態(tài)、混合業(yè)態(tài)領(lǐng)域的干預(yù)政策尤其是限制性政策,加強(qiáng)對(duì)小鎮(zhèn)新業(yè)態(tài)發(fā)展?fàn)顩r的市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及投資調(diào)研評(píng)估,支持產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)、天使投資人、科技服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織積極參與新業(yè)態(tài)創(chuàng)新發(fā)展等層面激勵(lì)和帶動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)創(chuàng)新,以此撐起小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新骨架、釋放磁石引力、衍生圈層效應(yīng)。

    土地資源要素保障問(wèn)題突出

    據(jù)調(diào)查,杭州特色小鎮(zhèn)新增用地主要用于發(fā)展特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),需要投入相當(dāng)規(guī)模的建設(shè)用地。但是目前各特色小鎮(zhèn)尤其是杭州主城區(qū)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)可開(kāi)發(fā)的土地資源均相當(dāng)匱乏、已逼近極值,且有不少屬于“限建區(qū)”地塊,這些地類與規(guī)劃用地類型不符,需要依法辦理規(guī)劃調(diào)整及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。然而,通過(guò)“耕地占補(bǔ)平衡”“土地增減掛鉤”獲取的用地指標(biāo)十分有限且到位速度緩慢,其間還必然涉及繁瑣的征地拆遷、安置補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題,由此直接影響小鎮(zhèn)建設(shè)的項(xiàng)目落地和推進(jìn)效率。然而,與特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地需求居高不下相并存的現(xiàn)象是:低效用地規(guī)模大,存量盤活力度小。由于土地權(quán)利關(guān)系復(fù)雜、激勵(lì)措施不足、部分土地歷史遺留問(wèn)題多等原因,杭州相當(dāng)部分特色小鎮(zhèn)通過(guò)盤活存量土地和利用低丘緩坡等方式復(fù)墾“騰地”、挖潛“盤地”的積極性不足,節(jié)約集約利用存量土地資源的水平不高,土地粗放利用現(xiàn)狀尚未根本轉(zhuǎn)變。此外,特色小鎮(zhèn)的建設(shè)還存在用地需求多樣化,相關(guān)政策待調(diào)整的問(wèn)題。作為杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“新?lián)c(diǎn)”“新高地”,特色小鎮(zhèn)深耕、引領(lǐng)的新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)正呈現(xiàn)加速發(fā)展的勢(shì)頭,新業(yè)態(tài)的成長(zhǎng)以及由此帶來(lái)的土地利用方式的變動(dòng)(如夢(mèng)想小鎮(zhèn)的創(chuàng)意工作室、云棲小鎮(zhèn)的云計(jì)算中心、山南小鎮(zhèn)的基金總部基地分別脫胎于老糧倉(cāng)、工業(yè)廠房、煙草倉(cāng)庫(kù))對(duì)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃和土地利用政策提出較大挑戰(zhàn)。

    應(yīng)對(duì)之策:一是全力盤活低效用地。隨著杭州新增建設(shè)用地報(bào)批成本、難度的不斷加大和下達(dá)指標(biāo)的逐年遞減,有限的增量指標(biāo)一般只能全力保障重點(diǎn)項(xiàng)目和民生工程用地,特色小鎮(zhèn)范圍內(nèi)的項(xiàng)目原則上須通過(guò)盤活存量房地資源解決。鑒于此,杭州特色小鎮(zhèn)應(yīng)努力構(gòu)建內(nèi)涵挖潛、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新型土地利用機(jī)制,全力盤活存量低效土地,積極創(chuàng)造增量?jī)r(jià)值,釋放呆滯的土地資源潛力。建議杭州特色小鎮(zhèn)對(duì)域內(nèi)的低效用地進(jìn)行再調(diào)查,全面掌握用地現(xiàn)狀與開(kāi)發(fā)潛力,將可以盤活的低效用地增補(bǔ)至當(dāng)?shù)氐脑匍_(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃,加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)小鎮(zhèn)低效用地開(kāi)發(fā)規(guī)模、布局、用途、時(shí)序的統(tǒng)領(lǐng)。各小鎮(zhèn)可根據(jù)實(shí)際采取協(xié)商收回、鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換等方式實(shí)施低效用地再開(kāi)發(fā),適當(dāng)放寬對(duì)盤活政策的管控,如對(duì)于具備獨(dú)立分宗條件地塊的分割盤活、用地性質(zhì)不變前提下的直接轉(zhuǎn)讓盤活等,同時(shí)鼓勵(lì)市場(chǎng)主體對(duì)低效用地采取多樣化的改造開(kāi)發(fā)模式,以此有效挖掘和釋放小鎮(zhèn)的用地空間。二是創(chuàng)新土地利用方式。為突破特色小鎮(zhèn)新業(yè)態(tài)成長(zhǎng)及其相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)在城市規(guī)劃管控和土地利用過(guò)程中所面臨的制度性約束,避免存量土地再利用和項(xiàng)目審批推進(jìn)中可能涉及到的“政策灰色地帶”,杭州市應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新土地利用方式,建議以《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地管理的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》為基礎(chǔ),修正和完善現(xiàn)行土地供給的相關(guān)政策法規(guī),進(jìn)一步規(guī)范創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)定流程、準(zhǔn)入評(píng)估、達(dá)產(chǎn)驗(yàn)收等配套制度,賦予新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地以“特權(quán)”,為新興業(yè)態(tài)找到傳統(tǒng)工業(yè)用地與商業(yè)用地之間的“第三條道路”,為杭州特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)注入豐沛動(dòng)力。

    小鎮(zhèn)考核評(píng)價(jià)機(jī)制亟待創(chuàng)新

    科學(xué)考核是特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié),目前杭州特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建考核在設(shè)定與運(yùn)行中存在著一些矛盾和問(wèn)題。一是特色小鎮(zhèn)考核內(nèi)容統(tǒng)一性與小鎮(zhèn)發(fā)展特殊性之間的矛盾。杭州特色小鎮(zhèn)年度綜合考核的基礎(chǔ)性指標(biāo)包括規(guī)劃空間、功能內(nèi)涵、投資建設(shè)、扶持政策四大項(xiàng),基本涵蓋了對(duì)小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)及比較的核心內(nèi)容,這對(duì)于恪守寬進(jìn)嚴(yán)定的創(chuàng)建機(jī)制、篩選各方公認(rèn)的優(yōu)秀小鎮(zhèn)、樹立引領(lǐng)發(fā)展的小鎮(zhèn)標(biāo)桿十分必要。但是,高度共性化、“一把尺子量到底”的考核內(nèi)容導(dǎo)致小鎮(zhèn)各方建設(shè)主體紛紛聚焦“量化指標(biāo)”這一指揮棒,卻在不同程度上弱化了對(duì)“凸顯特色”這一小鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)鍵問(wèn)題的關(guān)注,虛化了對(duì)彰顯產(chǎn)業(yè)特色、凸顯生態(tài)特色、詮釋文化特色等關(guān)乎小鎮(zhèn)建設(shè)興衰成敗之領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性投入。另外,用統(tǒng)一性的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)特色各異的小鎮(zhèn),得出的結(jié)論是否能客觀公正地呈現(xiàn)小鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀、理性測(cè)度小鎮(zhèn)發(fā)展的未來(lái)?例如,作為主打茶產(chǎn)業(yè)、以特色農(nóng)業(yè)為標(biāo)簽、歸屬于歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)類的西湖龍塢茶鎮(zhèn),如何在人才集聚、投入強(qiáng)度、產(chǎn)出效益、創(chuàng)新成果等方面與夢(mèng)想小鎮(zhèn)、山南小鎮(zhèn)等信息經(jīng)濟(jì)類、金融類等小鎮(zhèn)同臺(tái)競(jìng)技?二是特色小鎮(zhèn)考核指標(biāo)設(shè)置“硬”有余而“軟”不足。相對(duì)于土地、廠房、設(shè)備等物資資本的硬投入而言,科技創(chuàng)新、人才引聚、員工培訓(xùn)、政策(環(huán)境)優(yōu)化等屬于不具備物質(zhì)形態(tài)的軟投入是決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的核心要素。特色小鎮(zhèn)作為助推杭州經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的全新發(fā)展平臺(tái)和新興聚落空間,軟投入理應(yīng)成為小鎮(zhèn)建設(shè)重要的考核指標(biāo)和評(píng)價(jià)維度,然而,目前杭州特色小鎮(zhèn)的評(píng)價(jià)考核辦法中軟投入指標(biāo)明顯不足,不能全面客觀地反映小鎮(zhèn)建設(shè)軟投入的具體舉措和實(shí)際績(jī)效。以云棲小鎮(zhèn)為例,其發(fā)展模式不是依靠新增工業(yè)用地的投入,而是主要通過(guò)對(duì)原有工業(yè)園區(qū)(轉(zhuǎn)塘科技經(jīng)濟(jì)園)實(shí)施騰籠換鳥,盤活存量廠房以招引輕資產(chǎn)的云計(jì)算大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)企業(yè)集聚,與此同時(shí),構(gòu)建“創(chuàng)新牧場(chǎng)—產(chǎn)業(yè)黑土—科技藍(lán)天”的創(chuàng)新生態(tài)圈、打造富有活力的創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)是小鎮(zhèn)各方建設(shè)主體共同指向的核心任務(wù)。如此一來(lái),通過(guò)小鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資、建設(shè)用地使用、項(xiàng)目形象進(jìn)度等硬投入指標(biāo)已然無(wú)法真實(shí)有效地評(píng)估小鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展的成效。

    應(yīng)對(duì)之策:一是統(tǒng)一考核與分產(chǎn)業(yè)考核相結(jié)合。為克服統(tǒng)一考核的既存弊端,杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)評(píng)價(jià)可采取全市統(tǒng)一考核(分值占比70%為宜)和分產(chǎn)業(yè)考核(分值占比30%為宜)相結(jié)合的方式進(jìn)行。統(tǒng)一考核可沿用已較成熟的現(xiàn)行方案,由杭州市發(fā)改委負(fù)責(zé)牽頭組織實(shí)施。分產(chǎn)業(yè)考核可將杭州現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)按照其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)分別歸入信息經(jīng)濟(jì)類、文化創(chuàng)意類、旅游類、金融類、時(shí)尚類、健康類、高端裝備制造類、歷史經(jīng)典類等八大杭州核心產(chǎn)業(yè)類別中,再由分管各大產(chǎn)業(yè)的政府主管部門依據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)設(shè)置相應(yīng)評(píng)價(jià)辦法并負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)內(nèi)各小鎮(zhèn)的考核評(píng)價(jià)工作。統(tǒng)一考核與分產(chǎn)業(yè)考核得分按照各自計(jì)分權(quán)重合成總評(píng)分,作為小鎮(zhèn)年度綜合考核的結(jié)果。二是增設(shè)軟投入指標(biāo)強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。在全球經(jīng)濟(jì)體系正經(jīng)歷重大重構(gòu)、中國(guó)技術(shù)創(chuàng)新的“追趕窗口”正趨收斂的當(dāng)下,杭州要想建設(shè)成為具有全球影響力的“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心,就必須緊緊抓住特色小鎮(zhèn)這一創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的新引擎、新載體,高度重視小鎮(zhèn)建設(shè)的軟投入,圍繞創(chuàng)新這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展源動(dòng)力,增設(shè)小鎮(zhèn)年度高素質(zhì)創(chuàng)業(yè)者引進(jìn)數(shù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)入駐數(shù)、科技研發(fā)(工業(yè)設(shè)計(jì))機(jī)構(gòu)引入數(shù)、公共技術(shù)平臺(tái)年度實(shí)際服務(wù)項(xiàng)目數(shù)、小鎮(zhèn)創(chuàng)新投入資金量、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化載體畢業(yè)企業(yè)數(shù)、小鎮(zhèn)企業(yè)受訓(xùn)員工比及員工年均培訓(xùn)時(shí)間等軟投入指標(biāo),以“軟投入”考核指標(biāo)的積極引導(dǎo)產(chǎn)生有力助推特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的“硬效益”。

    作者為浙江樹人大學(xué)教授

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