對(duì)杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)若干問(wèn)題的思考

□尹曉敏

對(duì)杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)若干問(wèn)題的思考

□尹曉敏

作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的新引擎和改革創(chuàng)新的新載體，杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)因地制宜穩(wěn)健推進(jìn)并獲不俗成績(jī)。然而也須清醒地認(rèn)識(shí)到，杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)依然在規(guī)劃布局理念、民間投資信心、特色產(chǎn)業(yè)投資、土地資源要素保障、考核評(píng)價(jià)機(jī)制創(chuàng)新等方面有必須直面的挑戰(zhàn)

作為創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，杭州特色小鎮(zhèn)正以蓬勃之勢(shì)在全省乃至全國(guó)引領(lǐng)一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新浪潮。2015年以來(lái)，杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)呈風(fēng)起云涌之勢(shì)，共有19個(gè)小鎮(zhèn)入圍第一、第二批省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單，在全省79個(gè)省級(jí)小鎮(zhèn)中占比近1/4，并創(chuàng)建了目前浙江特色小鎮(zhèn)3張公認(rèn)的“金名片”（夢(mèng)想、云棲、山南基金），成為了浙江特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建工程眾望所歸的“第一方陣”。根據(jù)規(guī)劃，到2018年，杭州將創(chuàng)建省、市、區(qū)（縣、市）三級(jí)特色小鎮(zhèn)共100個(gè)。作為轉(zhuǎn)型發(fā)展的新引擎和改革創(chuàng)新的新載體，杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)因地制宜，根據(jù)“一基地四中心”的城市定位，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，踏準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)，穩(wěn)健推進(jìn)并獲不俗成績(jī)。然而，在肯定成績(jī)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也須清醒地認(rèn)識(shí)到，杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)依然存在著一些不容忽視的問(wèn)題和必須直面的挑戰(zhàn)。

規(guī)劃布局理念尚需統(tǒng)籌提升

從杭州全市規(guī)劃層面看，特色小鎮(zhèn)建設(shè)尚未呈現(xiàn)全局性、系統(tǒng)性和“一盤棋”格局，在一定程度上還缺乏統(tǒng)籌謀劃宏觀布局的理念和視野。各縣市區(qū)的特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建普遍存在習(xí)總書記曾指出的“一畝三分地”思維定式，以“十三五”期間杭州特色小鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃為目標(biāo)導(dǎo)向和共同指引，各美其美、心同力協(xié)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的恢宏格局亟待成型。從小鎮(zhèn)建設(shè)微觀層面看，杭州部分特色小鎮(zhèn)對(duì)鎮(zhèn)區(qū)整體規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)性缺乏深入研究和創(chuàng)造性構(gòu)思，尤其對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的精準(zhǔn)定位、行業(yè)細(xì)分、特色彰顯、優(yōu)勢(shì)放大、單點(diǎn)突破等小鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)鍵問(wèn)題的戰(zhàn)略意義認(rèn)識(shí)不足，對(duì)如何培育基于自身資源稟賦的特色產(chǎn)業(yè)之產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)內(nèi)外驅(qū)動(dòng)力把握不準(zhǔn)。

應(yīng)對(duì)之策：一是在杭州發(fā)展新藍(lán)圖中統(tǒng)籌布局全市特色小鎮(zhèn)。綜觀國(guó)內(nèi)外的城市空間布局，中心城市點(diǎn)狀集聚、區(qū)域產(chǎn)業(yè)塊狀分布的格局，逐漸被帶狀、圈狀、網(wǎng)絡(luò)狀的空間結(jié)構(gòu)所替代。為了高起點(diǎn)規(guī)劃、高質(zhì)量推進(jìn)小鎮(zhèn)建設(shè)工程，杭州應(yīng)根據(jù)省市產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，盡快研究編制《“十三五”杭州特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃》，重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)帶布局，結(jié)合各縣市區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦、配套條件，統(tǒng)籌謀劃杭州全市的小鎮(zhèn)“新版圖”。(1)統(tǒng)籌謀劃杭州沿江（錢塘江、富春江、新安江）產(chǎn)業(yè)帶特色小鎮(zhèn)。結(jié)合錢塘江金融港灣建設(shè)，布局玉皇山南基金小鎮(zhèn)、蕭山湘湖金融小鎮(zhèn)、富陽(yáng)公望富春金融小鎮(zhèn)、桐廬健康金融小鎮(zhèn)、建德普惠金融小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)，重點(diǎn)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展特色金融產(chǎn)業(yè)，并以此為輻射端衍生布局具有優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的旅游、創(chuàng)意等環(huán)境友好型特色小鎮(zhèn)。(2)統(tǒng)籌謀劃杭州沿廊創(chuàng)新帶特色小鎮(zhèn)。結(jié)合杭州城西科創(chuàng)大走廊產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)（浙大科技城、未來(lái)科技城、青山湖科技城）建設(shè)，布局夢(mèng)想小鎮(zhèn)、紫金眾創(chuàng)小鎮(zhèn)、富陽(yáng)硅谷小鎮(zhèn)、臨安云制造小鎮(zhèn)、青山湖科技城云安小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)，聚合現(xiàn)有資源要素，加強(qiáng)與主城區(qū)的有效銜接和錢塘江南岸的協(xié)同呼應(yīng)，以“兩城四區(qū)（市）”帶動(dòng)杭州創(chuàng)新發(fā)展。(3)統(tǒng)籌謀劃杭州沿山（玉皇山、半山、西溪谷十八塢）創(chuàng)意帶特色小鎮(zhèn)。充分發(fā)揮杭州獨(dú)特的山水人文等資源優(yōu)勢(shì)，結(jié)合創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)功能區(qū)及平臺(tái)建設(shè)，布局文化創(chuàng)意類特色小鎮(zhèn)。(4)統(tǒng)籌謀劃杭州沿河高端商務(wù)帶特色小鎮(zhèn)。在杭州沿河高端商務(wù)帶（以大運(yùn)河為中軸，輻射帶動(dòng)江干、下城、拱墅、余杭等沿河區(qū)域），結(jié)合高端商務(wù)功能區(qū)及平臺(tái)建設(shè)，布局建設(shè)運(yùn)河財(cái)富小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)。二是在小鎮(zhèn)發(fā)展新視域中優(yōu)化提升規(guī)劃方案。作為創(chuàng)新策源地和高端要素富集地的特色小鎮(zhèn)，其創(chuàng)建規(guī)劃是典型的多層次規(guī)劃交融、多專業(yè)規(guī)劃統(tǒng)合的“多規(guī)合一”，是目標(biāo)導(dǎo)向下各種元素尤其是特色元素高度關(guān)聯(lián)的落地性規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃決定小鎮(zhèn)的建設(shè)方向、目標(biāo)和路徑，為此，杭州特色小鎮(zhèn)須盡快在發(fā)展新視域中優(yōu)化提升規(guī)劃方案，以國(guó)際視野和戰(zhàn)略思維洞察產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)、透視產(chǎn)業(yè)鏈全景圖，鎖定產(chǎn)業(yè)主攻方向，定位“高端產(chǎn)業(yè)”問(wèn)鼎“產(chǎn)業(yè)高端”，理性扼制可能導(dǎo)致與其他小鎮(zhèn)同質(zhì)化發(fā)展的任性沖動(dòng)，堅(jiān)持主航道上的“針尖戰(zhàn)略”（收窄戰(zhàn)略面、探尋價(jià)值高地，沖至最前端、進(jìn)入“無(wú)人區(qū)”），摸準(zhǔn)行業(yè)痛點(diǎn)、深耕細(xì)分市場(chǎng)、力避同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，基于自身特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)因勢(shì)而謀、因勢(shì)而動(dòng)、因勢(shì)而進(jìn)，使小鎮(zhèn)逐步成長(zhǎng)為引領(lǐng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新高地，并以此打響特色產(chǎn)業(yè)品牌和小鎮(zhèn)區(qū)域品牌。

民間投資信心不強(qiáng)增長(zhǎng)乏力

民間資本投資建設(shè)杭州特色小鎮(zhèn)的意愿不強(qiáng)、民資搶灘小鎮(zhèn)建設(shè)大戲未能上演。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，目前杭州特色小鎮(zhèn)籌劃或建設(shè)的重點(diǎn)投資項(xiàng)目大部分仍由政府或國(guó)有投資公司主導(dǎo)，民營(yíng)性質(zhì)的龍頭企業(yè)、行業(yè)骨干企業(yè)投資參與的大項(xiàng)目明顯不足，小鎮(zhèn)建設(shè)投資力量的“強(qiáng)政府弱市場(chǎng)”、推進(jìn)模式的“自上而下”等特征明顯。以2015全年、2016年上半年杭州部分省級(jí)特色小鎮(zhèn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，余杭?jí)粝胄℃?zhèn)完成的民間投資在小鎮(zhèn)固定資產(chǎn)總投資（不包括商品住宅和商業(yè)綜合體項(xiàng)目）中的占比分別為0%、11.0%，江干丁蘭智慧小鎮(zhèn)的民間投資占比分別為43.8%、29.7%，富陽(yáng)硅谷小鎮(zhèn)的民間投資占比分別為37.4%、34.6%，臨安云制造小鎮(zhèn)的民間投資占比分別為60.1%、44.8%，西湖云棲小鎮(zhèn)的民間投資占比分別為16.1%、54.7%，上述所有指標(biāo)值均低于2015年、2016年上半年全省固定資產(chǎn)投資中民間投資60.41%、55.6%的占比，部分小鎮(zhèn)的指標(biāo)值甚至遠(yuǎn)低于全省同期的均值線。

應(yīng)對(duì)之策：民間投資是觀察和評(píng)價(jià)杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力與發(fā)展活力的一個(gè)重要參數(shù)指標(biāo)。在2016年全國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)釋放觸底反彈信號(hào)的大勢(shì)下，杭州多個(gè)特色小鎮(zhèn)民間投資增速卻持續(xù)回落，此現(xiàn)象須引起小鎮(zhèn)各方建設(shè)主體的高度關(guān)注。激活小鎮(zhèn)建設(shè)民間投資的破題之方應(yīng)特別注意如下兩點(diǎn)：一是確保民間投資在起跑線上的公平。相關(guān)政府部門須沿著法治化、市場(chǎng)化的路徑，從問(wèn)題源頭精準(zhǔn)發(fā)力定向突破，推倒準(zhǔn)入高墻，解除體制羈絆，真正落實(shí)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中民間投資的公平待遇，如回報(bào)預(yù)期良好的小鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目公私企業(yè)間的平等競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、消除小鎮(zhèn)建設(shè)中信貸融資市場(chǎng)的“所有制歧視”等，讓民間投資者充分體會(huì)到機(jī)會(huì)的均等和政策的善意。二是打通小鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)惠政策落地的“最后一公里”。通過(guò)強(qiáng)化對(duì)政策法規(guī)落實(shí)情況的督查、對(duì)政府管理服務(wù)情況的督查、對(duì)市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)情況的督查、對(duì)企業(yè)自身發(fā)展情況的督查，破除政策落實(shí)的“中梗阻”，充分彰顯《杭州市人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》的政策含金量，善用政策紅利讓參與小鎮(zhèn)建設(shè)的民企、民資切實(shí)增強(qiáng)獲得感。

特色產(chǎn)業(yè)投資不足能級(jí)不高

以在全市特色小鎮(zhèn)中占比達(dá)52.3%的杭州經(jīng)信領(lǐng)域特色小鎮(zhèn)為例，2016年上半年18個(gè)杭州經(jīng)信領(lǐng)域省級(jí)特色小鎮(zhèn)（含省級(jí)培育對(duì)象）完成特色產(chǎn)業(yè)投資占固定資產(chǎn)投資的比重為60.3%，比全省經(jīng)信領(lǐng)域同期該指標(biāo)均值低1.8個(gè)百分點(diǎn)。其中，特色產(chǎn)業(yè)投資占比超過(guò)60%的僅9個(gè)，6個(gè)首批杭州經(jīng)信領(lǐng)域省級(jí)特色小鎮(zhèn)中僅余杭?jí)粝?、余杭藝尚兩個(gè)小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)投資占比超過(guò)60%，而作為行業(yè)標(biāo)桿的某小鎮(zhèn)2015年、2016上半年的特色產(chǎn)業(yè)投資占比只有16.1%、48.19%，與《浙江省特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建導(dǎo)則》提出的“特色產(chǎn)業(yè)投資占比不低于70%”的要求差距很大。此外，杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)還存在特色產(chǎn)業(yè)能級(jí)不高、創(chuàng)新不足等問(wèn)題，表現(xiàn)在：以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度、產(chǎn)業(yè)效益等為表征的特色產(chǎn)業(yè)的能級(jí)不高，尤其是具有持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力和支撐力的特色新興產(chǎn)業(yè)集群尚未形成；在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群改造提升基礎(chǔ)上建設(shè)的特色小鎮(zhèn)，設(shè)計(jì)、研發(fā)、網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷等價(jià)值鏈高端業(yè)態(tài)還未普遍覆蓋；小鎮(zhèn)建設(shè)中兩化深度融合、智能制造新模式的探索實(shí)踐以及向服務(wù)型制造轉(zhuǎn)型等均有待深化。

杭州特色小鎮(zhèn)須恪守“培育供給側(cè)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展思路，在特色上做深文章、下實(shí)功夫，著眼于拉高特色產(chǎn)業(yè)的建設(shè)標(biāo)桿，致力于補(bǔ)齊特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的短板，力避非主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)的非理性延伸

應(yīng)對(duì)之策：杭州特色小鎮(zhèn)須恪守“培育供給側(cè)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展思路，在特色上做深文章、下實(shí)功夫，著眼于拉高特色產(chǎn)業(yè)的建設(shè)標(biāo)桿，致力于補(bǔ)齊特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的短板，深入謀劃、大力度主動(dòng)出擊特色產(chǎn)業(yè)的招商引資，把立足于特色產(chǎn)業(yè)的精準(zhǔn)招商作為特色小鎮(zhèn)跨越發(fā)展的著力點(diǎn)和突破口，力避非主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)的非理性延伸。具體而言，小鎮(zhèn)應(yīng)注重對(duì)自身區(qū)位和環(huán)境優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、資源要素、所需項(xiàng)目等的細(xì)致梳理，明確主攻方向，著力開(kāi)展小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的延鏈補(bǔ)鏈招商、新業(yè)態(tài)模式招商、新興增長(zhǎng)點(diǎn)招商等主題招商，有的放矢、突出精準(zhǔn)、務(wù)求實(shí)效。另外，由于優(yōu)化雙創(chuàng)生態(tài)、實(shí)現(xiàn)業(yè)態(tài)創(chuàng)新已成為當(dāng)下特色小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)能級(jí)提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的強(qiáng)大動(dòng)力，杭州特色小鎮(zhèn)一方面須不遺余力地從主動(dòng)對(duì)接與高?？蒲性核鹊纳疃群献?、全力拓寬融資渠道以構(gòu)建多元化的投融資機(jī)制、著力引培振興特色產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)頭羊企業(yè)、集聚一批科技型中小企業(yè)以形成開(kāi)放多元的特色產(chǎn)業(yè)鏈集群等視角優(yōu)化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)，構(gòu)筑以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新為導(dǎo)向的小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)位；另一方面亦須不拘一格地從降低新業(yè)態(tài)創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)入門檻，審慎出臺(tái)對(duì)新業(yè)態(tài)、混合業(yè)態(tài)領(lǐng)域的干預(yù)政策尤其是限制性政策，加強(qiáng)對(duì)小鎮(zhèn)新業(yè)態(tài)發(fā)展?fàn)顩r的市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及投資調(diào)研評(píng)估，支持產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)、天使投資人、科技服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織積極參與新業(yè)態(tài)創(chuàng)新發(fā)展等層面激勵(lì)和帶動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)創(chuàng)新，以此撐起小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新骨架、釋放磁石引力、衍生圈層效應(yīng)。

土地資源要素保障問(wèn)題突出

據(jù)調(diào)查，杭州特色小鎮(zhèn)新增用地主要用于發(fā)展特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，需要投入相當(dāng)規(guī)模的建設(shè)用地。但是目前各特色小鎮(zhèn)尤其是杭州主城區(qū)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)可開(kāi)發(fā)的土地資源均相當(dāng)匱乏、已逼近極值，且有不少屬于“限建區(qū)”地塊，這些地類與規(guī)劃用地類型不符，需要依法辦理規(guī)劃調(diào)整及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。然而，通過(guò)“耕地占補(bǔ)平衡”“土地增減掛鉤”獲取的用地指標(biāo)十分有限且到位速度緩慢，其間還必然涉及繁瑣的征地拆遷、安置補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，由此直接影響小鎮(zhèn)建設(shè)的項(xiàng)目落地和推進(jìn)效率。然而，與特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地需求居高不下相并存的現(xiàn)象是：低效用地規(guī)模大，存量盤活力度小。由于土地權(quán)利關(guān)系復(fù)雜、激勵(lì)措施不足、部分土地歷史遺留問(wèn)題多等原因，杭州相當(dāng)部分特色小鎮(zhèn)通過(guò)盤活存量土地和利用低丘緩坡等方式復(fù)墾“騰地”、挖潛“盤地”的積極性不足，節(jié)約集約利用存量土地資源的水平不高，土地粗放利用現(xiàn)狀尚未根本轉(zhuǎn)變。此外，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)還存在用地需求多樣化，相關(guān)政策待調(diào)整的問(wèn)題。作為杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“新?lián)c(diǎn)”“新高地”，特色小鎮(zhèn)深耕、引領(lǐng)的新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)正呈現(xiàn)加速發(fā)展的勢(shì)頭，新業(yè)態(tài)的成長(zhǎng)以及由此帶來(lái)的土地利用方式的變動(dòng)（如夢(mèng)想小鎮(zhèn)的創(chuàng)意工作室、云棲小鎮(zhèn)的云計(jì)算中心、山南小鎮(zhèn)的基金總部基地分別脫胎于老糧倉(cāng)、工業(yè)廠房、煙草倉(cāng)庫(kù)）對(duì)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃和土地利用政策提出較大挑戰(zhàn)。

應(yīng)對(duì)之策：一是全力盤活低效用地。隨著杭州新增建設(shè)用地報(bào)批成本、難度的不斷加大和下達(dá)指標(biāo)的逐年遞減，有限的增量指標(biāo)一般只能全力保障重點(diǎn)項(xiàng)目和民生工程用地，特色小鎮(zhèn)范圍內(nèi)的項(xiàng)目原則上須通過(guò)盤活存量房地資源解決。鑒于此，杭州特色小鎮(zhèn)應(yīng)努力構(gòu)建內(nèi)涵挖潛、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新型土地利用機(jī)制，全力盤活存量低效土地，積極創(chuàng)造增量?jī)r(jià)值，釋放呆滯的土地資源潛力。建議杭州特色小鎮(zhèn)對(duì)域內(nèi)的低效用地進(jìn)行再調(diào)查，全面掌握用地現(xiàn)狀與開(kāi)發(fā)潛力，將可以盤活的低效用地增補(bǔ)至當(dāng)?shù)氐脑匍_(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)小鎮(zhèn)低效用地開(kāi)發(fā)規(guī)模、布局、用途、時(shí)序的統(tǒng)領(lǐng)。各小鎮(zhèn)可根據(jù)實(shí)際采取協(xié)商收回、鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換等方式實(shí)施低效用地再開(kāi)發(fā)，適當(dāng)放寬對(duì)盤活政策的管控，如對(duì)于具備獨(dú)立分宗條件地塊的分割盤活、用地性質(zhì)不變前提下的直接轉(zhuǎn)讓盤活等，同時(shí)鼓勵(lì)市場(chǎng)主體對(duì)低效用地采取多樣化的改造開(kāi)發(fā)模式，以此有效挖掘和釋放小鎮(zhèn)的用地空間。二是創(chuàng)新土地利用方式。為突破特色小鎮(zhèn)新業(yè)態(tài)成長(zhǎng)及其相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)在城市規(guī)劃管控和土地利用過(guò)程中所面臨的制度性約束，避免存量土地再利用和項(xiàng)目審批推進(jìn)中可能涉及到的“政策灰色地帶”，杭州市應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新土地利用方式，建議以《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地管理的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》為基礎(chǔ)，修正和完善現(xiàn)行土地供給的相關(guān)政策法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地認(rèn)定流程、準(zhǔn)入評(píng)估、達(dá)產(chǎn)驗(yàn)收等配套制度，賦予新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地以“特權(quán)”，為新興業(yè)態(tài)找到傳統(tǒng)工業(yè)用地與商業(yè)用地之間的“第三條道路”，為杭州特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)注入豐沛動(dòng)力。

小鎮(zhèn)考核評(píng)價(jià)機(jī)制亟待創(chuàng)新

科學(xué)考核是特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，目前杭州特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建考核在設(shè)定與運(yùn)行中存在著一些矛盾和問(wèn)題。一是特色小鎮(zhèn)考核內(nèi)容統(tǒng)一性與小鎮(zhèn)發(fā)展特殊性之間的矛盾。杭州特色小鎮(zhèn)年度綜合考核的基礎(chǔ)性指標(biāo)包括規(guī)劃空間、功能內(nèi)涵、投資建設(shè)、扶持政策四大項(xiàng)，基本涵蓋了對(duì)小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)及比較的核心內(nèi)容，這對(duì)于恪守寬進(jìn)嚴(yán)定的創(chuàng)建機(jī)制、篩選各方公認(rèn)的優(yōu)秀小鎮(zhèn)、樹立引領(lǐng)發(fā)展的小鎮(zhèn)標(biāo)桿十分必要。但是，高度共性化、“一把尺子量到底”的考核內(nèi)容導(dǎo)致小鎮(zhèn)各方建設(shè)主體紛紛聚焦“量化指標(biāo)”這一指揮棒，卻在不同程度上弱化了對(duì)“凸顯特色”這一小鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)鍵問(wèn)題的關(guān)注，虛化了對(duì)彰顯產(chǎn)業(yè)特色、凸顯生態(tài)特色、詮釋文化特色等關(guān)乎小鎮(zhèn)建設(shè)興衰成敗之領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性投入。另外，用統(tǒng)一性的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)特色各異的小鎮(zhèn)，得出的結(jié)論是否能客觀公正地呈現(xiàn)小鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀、理性測(cè)度小鎮(zhèn)發(fā)展的未來(lái)？例如，作為主打茶產(chǎn)業(yè)、以特色農(nóng)業(yè)為標(biāo)簽、歸屬于歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)類的西湖龍塢茶鎮(zhèn)，如何在人才集聚、投入強(qiáng)度、產(chǎn)出效益、創(chuàng)新成果等方面與夢(mèng)想小鎮(zhèn)、山南小鎮(zhèn)等信息經(jīng)濟(jì)類、金融類等小鎮(zhèn)同臺(tái)競(jìng)技？二是特色小鎮(zhèn)考核指標(biāo)設(shè)置“硬”有余而“軟”不足。相對(duì)于土地、廠房、設(shè)備等物資資本的硬投入而言，科技創(chuàng)新、人才引聚、員工培訓(xùn)、政策（環(huán)境）優(yōu)化等屬于不具備物質(zhì)形態(tài)的軟投入是決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的核心要素。特色小鎮(zhèn)作為助推杭州經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的全新發(fā)展平臺(tái)和新興聚落空間，軟投入理應(yīng)成為小鎮(zhèn)建設(shè)重要的考核指標(biāo)和評(píng)價(jià)維度，然而，目前杭州特色小鎮(zhèn)的評(píng)價(jià)考核辦法中軟投入指標(biāo)明顯不足，不能全面客觀地反映小鎮(zhèn)建設(shè)軟投入的具體舉措和實(shí)際績(jī)效。以云棲小鎮(zhèn)為例，其發(fā)展模式不是依靠新增工業(yè)用地的投入，而是主要通過(guò)對(duì)原有工業(yè)園區(qū)（轉(zhuǎn)塘科技經(jīng)濟(jì)園）實(shí)施騰籠換鳥，盤活存量廠房以招引輕資產(chǎn)的云計(jì)算大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)企業(yè)集聚，與此同時(shí)，構(gòu)建“創(chuàng)新牧場(chǎng)—產(chǎn)業(yè)黑土—科技藍(lán)天”的創(chuàng)新生態(tài)圈、打造富有活力的創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)是小鎮(zhèn)各方建設(shè)主體共同指向的核心任務(wù)。如此一來(lái)，通過(guò)小鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資、建設(shè)用地使用、項(xiàng)目形象進(jìn)度等硬投入指標(biāo)已然無(wú)法真實(shí)有效地評(píng)估小鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展的成效。

應(yīng)對(duì)之策：一是統(tǒng)一考核與分產(chǎn)業(yè)考核相結(jié)合。為克服統(tǒng)一考核的既存弊端，杭州特色小鎮(zhèn)建設(shè)評(píng)價(jià)可采取全市統(tǒng)一考核（分值占比70%為宜）和分產(chǎn)業(yè)考核（分值占比30%為宜）相結(jié)合的方式進(jìn)行。統(tǒng)一考核可沿用已較成熟的現(xiàn)行方案，由杭州市發(fā)改委負(fù)責(zé)牽頭組織實(shí)施。分產(chǎn)業(yè)考核可將杭州現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)按照其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)分別歸入信息經(jīng)濟(jì)類、文化創(chuàng)意類、旅游類、金融類、時(shí)尚類、健康類、高端裝備制造類、歷史經(jīng)典類等八大杭州核心產(chǎn)業(yè)類別中，再由分管各大產(chǎn)業(yè)的政府主管部門依據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)設(shè)置相應(yīng)評(píng)價(jià)辦法并負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)內(nèi)各小鎮(zhèn)的考核評(píng)價(jià)工作。統(tǒng)一考核與分產(chǎn)業(yè)考核得分按照各自計(jì)分權(quán)重合成總評(píng)分，作為小鎮(zhèn)年度綜合考核的結(jié)果。二是增設(shè)軟投入指標(biāo)強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。在全球經(jīng)濟(jì)體系正經(jīng)歷重大重構(gòu)、中國(guó)技術(shù)創(chuàng)新的“追趕窗口”正趨收斂的當(dāng)下，杭州要想建設(shè)成為具有全球影響力的“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心，就必須緊緊抓住特色小鎮(zhèn)這一創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的新引擎、新載體，高度重視小鎮(zhèn)建設(shè)的軟投入，圍繞創(chuàng)新這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展源動(dòng)力，增設(shè)小鎮(zhèn)年度高素質(zhì)創(chuàng)業(yè)者引進(jìn)數(shù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)入駐數(shù)、科技研發(fā)（工業(yè)設(shè)計(jì)）機(jī)構(gòu)引入數(shù)、公共技術(shù)平臺(tái)年度實(shí)際服務(wù)項(xiàng)目數(shù)、小鎮(zhèn)創(chuàng)新投入資金量、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化載體畢業(yè)企業(yè)數(shù)、小鎮(zhèn)企業(yè)受訓(xùn)員工比及員工年均培訓(xùn)時(shí)間等軟投入指標(biāo)，以“軟投入”考核指標(biāo)的積極引導(dǎo)產(chǎn)生有力助推特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的“硬效益”。

作者為浙江樹人大學(xué)教授