農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給研究
——農(nóng)村供給側(cè)改革背景下的考察

茍鳳麗(中共貴州省委黨校 發(fā)展研究院，貴州 貴陽(yáng) 550028)

農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給研究
——農(nóng)村供給側(cè)改革背景下的考察

茍鳳麗
(中共貴州省委黨校 發(fā)展研究院，貴州 貴陽(yáng) 550028)

近年來(lái)，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的重要性和緊迫性更加凸顯。在闡釋農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，通過(guò)分析農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給機(jī)制的建設(shè)思路和障礙，最終得出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度改革的政策建議。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革；農(nóng)村公共產(chǎn)品；多中心供給

經(jīng)過(guò)幾十年來(lái)的不懈努力，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展取得舉世矚目的成就。但是，當(dāng)前仍存在階段性供過(guò)于求和供給不足問(wèn)題。因此，2017年中央一號(hào)文件的主題就是深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能[1]。我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主要圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠三方面進(jìn)行，通過(guò)三農(nóng)問(wèn)題的解決，實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力目標(biāo)。農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給既能為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供足夠數(shù)量和質(zhì)量的資源，又能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的改善，還有利于農(nóng)民生活水平的提高?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村公共產(chǎn)品高質(zhì)且高效供給不僅直接決定新農(nóng)村建設(shè)的成敗，而且對(duì)現(xiàn)階段深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革至關(guān)重要。因此，研究農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給問(wèn)題，提高公共產(chǎn)品供給的有效性，對(duì)深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要意義。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給的基本內(nèi)涵

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念認(rèn)知

學(xué)界對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念尚未達(dá)成共識(shí)，未形成一個(gè)權(quán)威的定義。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念認(rèn)知主要是基于薩繆爾森的“兩分法”(即非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性)，并結(jié)合我國(guó)農(nóng)村的特殊環(huán)境闡釋形成[2]。

從需求角度看，農(nóng)村公共產(chǎn)品必須具有滿足農(nóng)村社會(huì)公共需求的屬性。因此，按照產(chǎn)品的形態(tài)，可以將農(nóng)村公共產(chǎn)品分為物質(zhì)性和非物質(zhì)性兩類[3]。對(duì)于滿足物質(zhì)消費(fèi)需求的農(nóng)村公共產(chǎn)品，消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品的使用價(jià)值進(jìn)行消費(fèi)。例如道路、水利、網(wǎng)絡(luò)等農(nóng)村公共工程均屬物質(zhì)性農(nóng)村公共產(chǎn)品。而對(duì)于滿足非物質(zhì)性消費(fèi)需求的公共產(chǎn)品，消費(fèi)過(guò)程與生產(chǎn)過(guò)程一般不可分離。例如治安維護(hù)、教育等。按照用途不同，可將農(nóng)村公共產(chǎn)品分為用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村建設(shè)以及農(nóng)民生活三類?？偨Y(jié)和區(qū)分農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同用途與主要用途對(duì)相關(guān)供給政策的制定具有重要意義。按照流動(dòng)性特征，可將農(nóng)村公共產(chǎn)品分為流動(dòng)性與非流動(dòng)性兩類?？闪鲃?dòng)性農(nóng)村公共產(chǎn)品主要以醫(yī)療服務(wù)和教育為主，非流動(dòng)性農(nóng)村公共產(chǎn)品則以農(nóng)村公共工程為代表?？闪鲃?dòng)性農(nóng)村公共產(chǎn)品的合理流動(dòng)與供給將有助于城鄉(xiāng)供給非均衡化問(wèn)題的解決。

從產(chǎn)品的供給角度看，可將農(nóng)村公共產(chǎn)品理解為某一范圍內(nèi)某一制度安排下的供給方式。以種植類書籍為例，當(dāng)僅僅是農(nóng)民個(gè)人在市場(chǎng)上購(gòu)買獲得時(shí)，其為私人產(chǎn)品；當(dāng)某縣為了普及糧食種植知識(shí)而向轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民免費(fèi)發(fā)放時(shí)，其在某縣內(nèi)則成為農(nóng)村公共產(chǎn)品。但對(duì)轄區(qū)外的農(nóng)民而言，其仍為私人產(chǎn)品。因此，可以按照受益范圍，將農(nóng)村公共產(chǎn)品劃分為全國(guó)性和地區(qū)性二類。我國(guó)全國(guó)性農(nóng)村公共產(chǎn)品主要有新型農(nóng)村合作醫(yī)療(以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)合)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保)、九年義務(wù)教育以及免收農(nóng)業(yè)稅政策等。地區(qū)性農(nóng)村公共產(chǎn)品則主要包括各具特色的農(nóng)村公共工程，特色農(nóng)業(yè)發(fā)展政策與措施等。

從產(chǎn)品的特性角度看，農(nóng)村公共產(chǎn)品一般具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性、不可分割性等屬性。并按照是否具有以上全部屬性分為純農(nóng)村公共產(chǎn)品與準(zhǔn)農(nóng)村公共產(chǎn)品。純農(nóng)村公共產(chǎn)品主要為農(nóng)村治安管理，各項(xiàng)政策措施，大型水電設(shè)施以及環(huán)境保護(hù)工程等。大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品則是準(zhǔn)農(nóng)村公共產(chǎn)品，主要包括公共教育，新農(nóng)合以及新農(nóng)保等。

從主要項(xiàng)目?jī)?nèi)容來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品主要包括農(nóng)村公共法律法規(guī)、公共工程、公共教育、社會(huì)保障，以及政府行政服務(wù)五類[4]。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村公共法律法規(guī)主要為中央或地方頒布的相關(guān)法律、法規(guī)或政策。例如《農(nóng)業(yè)法》《**省關(guān)于農(nóng)機(jī)購(gòu)置的補(bǔ)貼政策》等。農(nóng)村公共工程主要包括大型水利設(shè)施，大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)工程，以及主要交通干道等。農(nóng)村公共教育主要是九年義務(wù)教育、掃盲工作以及成人教育等。社會(huì)保障主要包括新農(nóng)合、新農(nóng)保、農(nóng)村最低生活保障制度，對(duì)貧困農(nóng)民的生活救濟(jì)等。政府行政服務(wù)主要指農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科研與技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品安全檢驗(yàn)檢疫服務(wù)，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人口就業(yè)指導(dǎo)，以及基本畜牧獸醫(yī)等。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的概念認(rèn)知

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域內(nèi)有三個(gè)基本的參與者，即消費(fèi)者、提供者和生產(chǎn)者。農(nóng)村公共產(chǎn)品的消費(fèi)者一般是農(nóng)民或農(nóng)業(yè)合作組織。提供者即農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，是將農(nóng)村公共產(chǎn)品派給消費(fèi)者的主體。生產(chǎn)者則是將各種要素投入生產(chǎn)過(guò)程并最終產(chǎn)出農(nóng)村公共產(chǎn)品的組織。從“供給主體”概念來(lái)看，能將產(chǎn)品派給消費(fèi)者意味著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體擁有對(duì)產(chǎn)品的分配權(quán)。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的價(jià)值規(guī)律和契約精神，除各級(jí)政府和農(nóng)村基層組織有權(quán)威對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行分配外，契約規(guī)定的所有者(一般為農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金提供者或生產(chǎn)組織者)也擁有分配的權(quán)力。綜上所述，“提供者”與“生產(chǎn)者”兩個(gè)概念的區(qū)別顯而易見(jiàn)。但在生活中常存在因未區(qū)分生產(chǎn)者與契約規(guī)定的所有者，而混淆供給主體與生產(chǎn)主體的情形。

從理論和國(guó)際國(guó)內(nèi)實(shí)踐看，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體主要分為三類。一是官方的政府。二是以營(yíng)利為目的的私營(yíng)組織。三是非官方、非營(yíng)利為目的的自愿組織。政府供給不僅可能有效克服公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)失靈，而且存在較高的潛在效率。因此，我國(guó)政府主要通過(guò)財(cái)政支出的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。政府供給是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的最普遍形式。但是，農(nóng)村公共需求的無(wú)限制增長(zhǎng)與政府能力有限之間的矛盾不可避免造成“政府失靈”的存在。私營(yíng)組織供給正是在農(nóng)民飽受“政府失靈”之苦時(shí)應(yīng)運(yùn)而生。不僅可以彌補(bǔ)“政府失靈”，而且在特定的項(xiàng)目類別和特定的空間范圍內(nèi)擁有更高的供給效率。例如在供給農(nóng)村自來(lái)水和成人教育方面，通常是私營(yíng)組織為主體，采用私營(yíng)組織籌資并組織生產(chǎn)，政府提供補(bǔ)貼的形式來(lái)供給。然而，由于私營(yíng)組織追求利益最大化本性和公共產(chǎn)品的特性常造成“市場(chǎng)失靈”。“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”留出的供給“空白”為自愿組織供給農(nóng)村公共產(chǎn)品提供了必要性和可行性。自愿組織不但可以供給農(nóng)村公共產(chǎn)品，而且由于貼近消費(fèi)者并在弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)、慈善救濟(jì)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、環(huán)境保護(hù)等方面更具靈活性和回應(yīng)性。然而，自愿組織營(yíng)利性傾向、自發(fā)性缺陷，以及組織資金缺乏等原因的存在也常造成“自愿組織失靈”。在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，“政府失靈” “市場(chǎng)失靈” “自愿組織失靈”的存在既造成政府、私營(yíng)組織、自愿組織三主體相互為誰(shuí)來(lái)供給而競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也形成三者合作互補(bǔ)供給的局面。三主體在競(jìng)爭(zhēng)與合作供給農(nóng)村公共產(chǎn)品過(guò)程中主要形成了表1中所示的多種供給形式。

表1 供給形式的各環(huán)節(jié)主體一覽表

(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給的概念認(rèn)知

“多中心”的核心是建立多個(gè)形式獨(dú)立的決策中心。通過(guò)各中心既競(jìng)爭(zhēng)又合作關(guān)系，使各中心在決策時(shí)不得不考慮其他方的反應(yīng)，由此形成一個(gè)相互約束的規(guī)則體系[5]。

農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給即是建立政府、私營(yíng)組織和自愿組織相互獨(dú)立決策，但又相互競(jìng)爭(zhēng)與合作的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制[6]。其特征主要為：一是自治秩序。即政府、私營(yíng)組織和自愿組織三主體針對(duì)特定的公共問(wèn)題，分別按照各自不同的自治秩序，獨(dú)立選擇多樣化的獨(dú)立或聯(lián)合行動(dòng)。二是消費(fèi)者參與。消費(fèi)者參與并不是指消費(fèi)者直接供給農(nóng)村公共產(chǎn)品，而是消費(fèi)者為供給主體提供所需公共產(chǎn)品信息，并通過(guò)委托政府、結(jié)成自愿組織或私營(yíng)組織的形式間接地參與公共產(chǎn)品的供給。只有消費(fèi)者參與自治才能確保多中心供給健康運(yùn)轉(zhuǎn)。三是政府職能轉(zhuǎn)變。政府既是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體之一，又因擁有征稅的強(qiáng)制性和供給法律法規(guī)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)成為領(lǐng)域內(nèi)的引領(lǐng)者。多中心供給機(jī)制中強(qiáng)調(diào)政府從供給主體角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o領(lǐng)域內(nèi)的引領(lǐng)者。四是多元利益的存在。不同的獨(dú)立決策主體有不同的利益訴求。多元決策主體間需要通過(guò)協(xié)商對(duì)話，推進(jìn)聯(lián)合行為等方式解決因多元利益造成的沖突。五是多樣的選擇。在多中心供給的框架下，公共產(chǎn)品可以通過(guò)多種供給形式來(lái)提供，為消費(fèi)者提供更多樣化的選擇。

顯而易見(jiàn)，農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給機(jī)制的建立將理順政府、私營(yíng)組織與自愿組織之間的關(guān)系，消除三大供給主體背離公共需求的驅(qū)動(dòng)力，減少或避免三大失靈，提高供給效率，促進(jìn)供給公平，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，最終為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革提供政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境和不竭的發(fā)展動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力目標(biāo)。但是，由于我國(guó)改革開放前期集中資金優(yōu)先發(fā)展城市，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的戰(zhàn)略布局，較少的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給造成當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量和結(jié)構(gòu)都不能滿足農(nóng)民和農(nóng)業(yè)合作組織需求的現(xiàn)狀，極大的阻礙了我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展，不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力的提高。綜上所述，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給機(jī)制的建立不僅具有極大的重要性，還具有極強(qiáng)的緊迫性。

二、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給機(jī)制的構(gòu)建思路

(一)重視消費(fèi)者參與

從需求層面看，重視消費(fèi)者參與表現(xiàn)為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給過(guò)程中特別注重獲得并滿足農(nóng)民或農(nóng)業(yè)合作組織的最迫切真實(shí)需求[7]。為了獲得并滿足農(nóng)民或農(nóng)業(yè)合作組織的最迫切真實(shí)需求，一方面是暢通農(nóng)民意見(jiàn)表達(dá)渠道，另一方面為重點(diǎn)滿足農(nóng)民或農(nóng)業(yè)合作組織當(dāng)前最迫切的、順應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革戰(zhàn)略發(fā)展方向的需求。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重點(diǎn)如表2所示。

表2 我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重點(diǎn)

從供給層面看，消費(fèi)者自籌資金供給公共產(chǎn)品不僅受到個(gè)人財(cái)力的限制，而且還存在因是個(gè)人行動(dòng)而非一致性行動(dòng)難以達(dá)成公共目標(biāo)的問(wèn)題。因此，我國(guó)農(nóng)民參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的形式主要還表現(xiàn)為：結(jié)成村鎮(zhèn)合作組織或委托村委、鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給，甚至還可以尋求相關(guān)自愿組織的支持和幫助。為了提高農(nóng)民參與公共產(chǎn)品供給過(guò)程的積極性，我國(guó)基層黨組織一方面需要完善現(xiàn)有村委會(huì)制度，另一方面還要規(guī)范鎮(zhèn)政府和自愿組織財(cái)務(wù)、政務(wù)公開與監(jiān)督制度。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能

在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府既是供給主體之一，又因擁有征稅的強(qiáng)制性和供給法律法規(guī)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)成為領(lǐng)域內(nèi)的引領(lǐng)者。因此，政府的職能不僅是自身供給產(chǎn)品,還引導(dǎo)其他主體供給產(chǎn)品。當(dāng)前我國(guó)政府因職能定位不清而過(guò)度限制私營(yíng)組織和自愿組織供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍，造成政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的越位；較少的提供如投資方向指導(dǎo)、基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)科技支持等公共服務(wù)，造成政府在供給農(nóng)村公共產(chǎn)品過(guò)程中的缺位。因此，為了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體間既相互競(jìng)爭(zhēng)又相互合作的多中心供給機(jī)制的建立，我國(guó)必須轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用，形成各供給主體同擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、同享利益的格局[8]。

在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)為“一松四緊”?！耙凰伞敝竿ㄟ^(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，合理確定政府的作用邊界。“四緊”之一是，加緊構(gòu)建農(nóng)民、農(nóng)村合作組織與供給主體信息互換的平臺(tái)。消費(fèi)者在此平臺(tái)上不僅可以真實(shí)表達(dá)公共需求，而且還因獲得農(nóng)村公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量信息而可以進(jìn)行有效監(jiān)督。供給主體可以通過(guò)此平臺(tái)獲得真實(shí)的農(nóng)村公共需求?！八木o”之二是，加緊建立以政府、私營(yíng)組織和自愿組織三方為主體，消費(fèi)者參與的對(duì)話與協(xié)商平臺(tái)，使三主體能通過(guò)聯(lián)合行動(dòng)協(xié)同解決面臨的共同問(wèn)題，形成三供給主體與消費(fèi)者互動(dòng)的生動(dòng)畫面?！八木o”之三是，加緊完善激勵(lì)制度。激勵(lì)措施涉及激勵(lì)和約束兩方面。激勵(lì)措施包括通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定將農(nóng)村公共產(chǎn)品的外部性內(nèi)部化，保障供給主體的利益；通過(guò)物質(zhì)和榮譽(yù)授予兩方面鼓勵(lì)私營(yíng)組織和自愿組織提供更多更優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品。約束主要包括對(duì)市場(chǎng)壟斷造成供給低效率和自愿組織營(yíng)利性傾向兩方面的約束。“四緊”之四是，加緊完善監(jiān)督制度。主要完善政府自我監(jiān)督，消費(fèi)者和社會(huì)監(jiān)督政府，政府監(jiān)督私營(yíng)組織和自愿組織三方面制度。

三、構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給機(jī)制的障礙與政策建議

(一)構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給機(jī)制的障礙

我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給機(jī)制的構(gòu)建是一個(gè)長(zhǎng)期的復(fù)雜工程。機(jī)制構(gòu)建的過(guò)程中不可避免的遇到各種障礙。主要集中在以下三個(gè)方面。

1.行政管理制度不完善

我國(guó)行政管理制度不完善，嚴(yán)重影響政府職能的轉(zhuǎn)變，不利于農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。我國(guó)行政管理制度不完善主要體現(xiàn)為行政審批制度不健全[9]。行政審批制度直接關(guān)系到我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變，關(guān)系到行政壟斷和腐敗問(wèn)題的解決。然而，究竟哪些農(nóng)村公共產(chǎn)品由私營(yíng)組織供給需要行政審批，哪些不需要進(jìn)行行政審批則智者見(jiàn)智。因此，我國(guó)現(xiàn)行的行政審批制度有待健全，得到每一類型農(nóng)村公共產(chǎn)品是否需要行政審批的確定性結(jié)論。

2. 供給監(jiān)督制度不健全

隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面我國(guó)政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的種類和數(shù)量極速增加，私營(yíng)組織和自愿組織越來(lái)越多，使我國(guó)政府的監(jiān)督對(duì)象大幅增多，給現(xiàn)有的監(jiān)督制度帶來(lái)巨大壓力；另一方面，農(nóng)民和社會(huì)越來(lái)越關(guān)注、重視、議論和揭發(fā)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題也使我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)督制度不堪重負(fù)。在雙重壓力之下，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督制度的不健全主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

一方面政府監(jiān)督制度不完善。首先，當(dāng)前我國(guó)政府監(jiān)督農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策、籌資、安排生產(chǎn)環(huán)節(jié)的權(quán)力和職能分屬不同的部門，各部門監(jiān)督各有側(cè)重點(diǎn)的同時(shí)也存在監(jiān)督交叉和重疊區(qū)域，造成各監(jiān)督部門精力和資源的浪費(fèi)。其次，由于多頭監(jiān)督的存在，各部門間的監(jiān)督行動(dòng)和監(jiān)督內(nèi)容難以協(xié)調(diào)一致，因此難以對(duì)供給的全環(huán)節(jié)和政府、私營(yíng)組織與自愿組織三主體進(jìn)行系統(tǒng)的全面監(jiān)督。最后政府監(jiān)督的一般方法為定期實(shí)地調(diào)研或資料研究。

另一方面社會(huì)監(jiān)督制度不完善。首先社會(huì)沒(méi)有獲得政府和自愿組織進(jìn)行供給決策相關(guān)信息的渠道；其次社會(huì)沒(méi)有政府和自愿組織進(jìn)行供給的相關(guān)財(cái)務(wù)信息；再次，社會(huì)沒(méi)有政府和自愿組織生產(chǎn)并供給公共產(chǎn)品的全部數(shù)量、質(zhì)量和種類信息；最后，社會(huì)沒(méi)有向政府反映監(jiān)督結(jié)果的渠道和途徑。因此，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)監(jiān)督的對(duì)象往往限制在周邊的人員或單位范圍內(nèi)，并常常不能獲得相應(yīng)的監(jiān)督反饋渠道及時(shí)反映監(jiān)督結(jié)果。

3.供給激勵(lì)制度不完善。

隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)合作組織對(duì)公共產(chǎn)品需求的總量和種類日益增多。僅靠現(xiàn)有的財(cái)政資金，政府不能滿足農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下農(nóng)民和農(nóng)業(yè)合作組織不斷增長(zhǎng)且愈加多樣化和優(yōu)質(zhì)化需求。因此，激勵(lì)政府提高供給效率，鼓勵(lì)私營(yíng)組織和自愿組織更多投入到相關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中，都對(duì)改變我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、結(jié)構(gòu)待優(yōu)化問(wèn)題具有重要意義[10]。供給激勵(lì)制度不完善表現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

一是從政府供給角度看。政府績(jī)效考評(píng)機(jī)制促使地方政府為了在發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)農(nóng)村、改善農(nóng)民生活方面取得立竿見(jiàn)影的政績(jī)，更加注重在新農(nóng)村建設(shè)方面的投入和生產(chǎn)型農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。例如實(shí)施異地扶貧搬遷，建設(shè)現(xiàn)代化新農(nóng)村；為農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)作物的種子和種植技術(shù)等。地方政府不僅更加注重這兩方面農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，而且在新農(nóng)村建設(shè)和生產(chǎn)型農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給過(guò)程中常常存在同質(zhì)化傾向，造成財(cái)政資金的極大浪費(fèi)，產(chǎn)生局部地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品與經(jīng)濟(jì)作物過(guò)剩問(wèn)題。例如：新農(nóng)村建設(shè)中村城一樣、村村一樣問(wèn)題；局部地區(qū)蘋果滯銷問(wèn)題。

二是從私營(yíng)組織供給角度看。首先，基于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給直接涉及三農(nóng)問(wèn)題，關(guān)系農(nóng)村的發(fā)展與穩(wěn)定，因此私營(yíng)組織可供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍受國(guó)家政策的嚴(yán)格限制。其次，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的不可分割性，致使相關(guān)資金投入量一般較大。在我國(guó)當(dāng)前資本市場(chǎng)不完善的條件下，私營(yíng)組織常常因資金問(wèn)題而難以介入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中去。最后，我國(guó)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)不完善導(dǎo)致私營(yíng)組織生產(chǎn)的部分農(nóng)村公共產(chǎn)品不能依法獲得產(chǎn)權(quán)，也不能依據(jù)產(chǎn)權(quán)獲得收益。這極大的打擊了私營(yíng)組織供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性。

三是從自愿組織供給角度看，一方面，由于近年來(lái)自愿組織內(nèi)部腐敗問(wèn)題的曝光，自愿組織的信任危機(jī)使社會(huì)自愿組織收到善款的增幅放緩，其供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力受到極大限制。例如：希望工程和希望書庫(kù)等根植于農(nóng)村的項(xiàng)目工程近年來(lái)收到善款的增速逐年降低。另一方面，村內(nèi)搭便車現(xiàn)象的存在導(dǎo)致我國(guó)各村自愿組織的資金來(lái)源減少，相關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給也減少。例如：由于入戶公路建設(shè)中的搭便車存在，造成公路沿線農(nóng)民拒不繳納修路費(fèi)用。

(二)構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給機(jī)制的政策建議

1.完善行政管理制度

為轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品多中心供給，行政審批制度的完善成為我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的突破口。政府部門應(yīng)在專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上通過(guò)試點(diǎn)后逐步取消部分完全可由私營(yíng)組織供給的審批事項(xiàng)，保留部分關(guān)系農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的審批事項(xiàng)，規(guī)范政府行政審批行為，加強(qiáng)對(duì)政府審批程序與結(jié)果的監(jiān)督。

2.健全供給監(jiān)督制度

一方面健全政府監(jiān)督制度。首先在各部門內(nèi)分別設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，致力于監(jiān)控政府、私營(yíng)組織和自愿組織供給同一類型農(nóng)村公共產(chǎn)品的行為；二是完善政府的監(jiān)督內(nèi)容，全方位、多角度的實(shí)現(xiàn)對(duì)政府、私營(yíng)組織和自愿組織在供給決策、籌資、安排生產(chǎn)全環(huán)節(jié)內(nèi)的行為進(jìn)行監(jiān)督。三是監(jiān)督方法創(chuàng)新。通過(guò)定期檢查和不定期抽查相交叉，文件資料研究和實(shí)地調(diào)研相結(jié)合等監(jiān)督方法的創(chuàng)新，完善政府監(jiān)督制度。

另一方面健全非政府監(jiān)督制度。非政府監(jiān)督主要包括專業(yè)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督兩種。為了實(shí)現(xiàn)獨(dú)立、全方位、多角度的對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體行為進(jìn)行監(jiān)督，必須大力發(fā)展專業(yè)中介機(jī)構(gòu)。社會(huì)知情權(quán)的獲得是實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的前提。因此，健全民眾監(jiān)督制度的落腳點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)公開”。即政府和自愿組織公開供給決策的內(nèi)容、過(guò)程、決策背景資料；公開供給資金的來(lái)源和供給資金的支出賬目；公開生產(chǎn)驗(yàn)收的運(yùn)作流程以及供給對(duì)象和供給范圍；公開對(duì)其監(jiān)管的方式、途徑和舉報(bào)電話。

3.完善供給激勵(lì)制度

一是從激勵(lì)政府角度看。改革現(xiàn)行的政績(jī)考核體系，加快建立以人為本的政府官員績(jī)效考評(píng)體系和問(wèn)責(zé)制。將官員轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量和結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民的滿意度作為官員政績(jī)?cè)u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)政府提供更多更優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品。

二是從激勵(lì)私營(yíng)組織供給角度看。首先，政府在專家論證的基礎(chǔ)上，通過(guò)降低私營(yíng)組織進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品領(lǐng)域的門檻或減少行政性審批，逐步放開私營(yíng)組織可進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的范圍。其次，政府不僅可利用財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免和信貸優(yōu)惠等財(cái)政政策引導(dǎo)私營(yíng)組織投資；而且可通過(guò)出售在建項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)等市場(chǎng)化方法吸引私營(yíng)組織供給；還可通過(guò)向金融機(jī)構(gòu)融資方式，充分運(yùn)用信貸資金使私營(yíng)組織有足夠資金投資。最后，按照誰(shuí)投資，誰(shuí)收益原則界定和保護(hù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)。

三是從激勵(lì)自愿組織供給角度看。首先，為了促使自愿組織獲得更大規(guī)模的捐贈(zèng)資金，政府不僅要加快自愿組織有關(guān)立法，而且還要通過(guò)多種渠道宣傳、引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)。其次，為了恢復(fù)和增強(qiáng)社會(huì)對(duì)自愿組織的信任，從而獲得更大規(guī)模的捐贈(zèng)資金，自愿組織必須公開透明的公示組織資金收入和支出賬目[11]。最后，村鎮(zhèn)管理規(guī)范中適當(dāng)降低農(nóng)村同意進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的比例，實(shí)現(xiàn)對(duì)搭便車者的強(qiáng)制性收費(fèi)，有效解決農(nóng)村搭便車問(wèn)題，激勵(lì)自愿組織供給多量?jī)?yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品。

[1]國(guó)務(wù)院政策研究室.2017年中央一號(hào)文件[DB/OL].(2017-02-05)[2017-02-10]. http://baike.baidu.com.

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(編輯：佘小寧)

On multi-center supply of rural public goods——based on the background of agricultural supply side reform

Gou Fengli

(InstituteofDevelopmentStudies,PartySchoolofGuizhouProvincialCommitteeofC.P.C,Guiyang550028,China)

The importance and urgency of the effective supply of rural public goods become highlighted under the background of agricultural supply side reform. Based on the interpretation of the concept of rural public goods and multi-center supply, it made suggestions on the reform of rural public goods supply system by analyzing the mechanism and obstacles of constructing multi-center supply of rural public goods.

Agricultural supply side reform; Rural public goods; Multi-center supply

2017-03-20

茍鳳麗(1987-)，女(漢)，重慶人，副教授，博士，主要從事發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的研究。

F320

A

1671-816X(2017)07-0006-06