著力“四個(gè)推進(jìn)”完善四川集體林改制度

○文 / 吳生才 何 峰

著力“四個(gè)推進(jìn)”完善四川集體林改制度

○文 / 吳生才 何 峰

四川地處祖國(guó)西南，長(zhǎng)江上游，是全國(guó)森林資源大省、南方重點(diǎn)集體林區(qū)，集體林面積1.64億畝，占全省林地面積的45.6%，涉及5300多萬林農(nóng)的切身利益。同時(shí)，也是長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障、長(zhǎng)江和黃河重要水源涵養(yǎng)地，生態(tài)區(qū)位十分重要。四川省委、省政府高度重視集體林權(quán)制度改革。2007年以來，先后4次發(fā)文部署集體林改工作。黨的十八屆三中全會(huì)做出全面深化改革決定后，2014年省委、省政府審議出臺(tái)了《四川省完善和深化集體林權(quán)制度改革工作方案》，提出了深化改革的總體思路、工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施。

近年來，在省委、省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家林業(yè)局的指導(dǎo)下，各級(jí)黨委、政府和林業(yè)主管部門認(rèn)真貫徹黨的十八屆五中、六中全會(huì)和四川省委十屆八次、九次全會(huì)決策部署，自覺踐行“五大發(fā)展理念”，圍繞“大規(guī)模綠化全川”、扶貧攻堅(jiān)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革三大中心工作，著力機(jī)制體制創(chuàng)新，扎實(shí)推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。

成都市溫江區(qū)彩葉林休閑騎行道

強(qiáng)化制度建設(shè) 推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

集體林權(quán)制度改革賦予了集體林權(quán)更多的物權(quán)屬性，集體林權(quán)正成為社會(huì)資本眼中的“香餑餑”，流轉(zhuǎn)日益活躍。四川省歷來重視流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，著力保護(hù)林農(nóng)和當(dāng)事人合法權(quán)益。

推進(jìn)流轉(zhuǎn)地方立法。2009年，出臺(tái)了《四川省林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》。經(jīng)過5年的實(shí)踐，2014年對(duì)《四川省林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》進(jìn)行了修訂，出臺(tái)了《四川省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，進(jìn)一步明確了標(biāo)的物流轉(zhuǎn)范圍、方式、期限、程序，流轉(zhuǎn)雙方的條件、權(quán)利、義務(wù)，以及流轉(zhuǎn)的登記、備案、管理。為了更高效、規(guī)范地管理集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，四川省在2015年啟動(dòng)了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)地方立法，2016年將《四川省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理?xiàng)l例》納入省政府立法調(diào)研論證項(xiàng)目計(jì)劃；目前，已完成條例文本起草和意見征求，并將條例文本送法制部門。

推進(jìn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)。2013年，出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)交易體系建設(shè)的意見》，提出了林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)的目標(biāo)、工作步驟，依托成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在15個(gè)縣（區(qū)）開展交易服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)。目前，全省已建成縣級(jí)以上林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)76個(gè)，初步搭建了省、市、縣、鄉(xiāng)4級(jí)林權(quán)流轉(zhuǎn)交易骨架。劍閣縣和彭州市依托交易平臺(tái)分別實(shí)施了全省首宗林權(quán)網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)交易和林地經(jīng)營(yíng)權(quán)及林木所有權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)競(jìng)拍交易，兩宗交易均大幅高于掛牌價(jià)成交，極大地保障了林權(quán)所有者的權(quán)益。此外，四川省還一直重視流轉(zhuǎn)合同規(guī)范。2008年，出臺(tái)了《四川省林地承包合同》（示范文本）和《四川省林地流轉(zhuǎn)合同》（格式文本），統(tǒng)一了全省林地承包合同和流轉(zhuǎn)合同格式。為適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展變化和流轉(zhuǎn)當(dāng)事人意愿，目前林業(yè)廳正在積極推廣國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家工商總局印發(fā)的《集體林地承包和集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本》，并結(jié)合地方立法正在研討起草《四川省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同》格式文本。

探索流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制。為避免集體林權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)期限過長(zhǎng)、面積過大、價(jià)格過低等擾亂市場(chǎng)秩序現(xiàn)象，四川省自2013年開展了為期兩年的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)專項(xiàng)整治行動(dòng)，同時(shí)大力鼓勵(lì)各地探索集體林權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康運(yùn)行。眉山市東坡區(qū)根據(jù)土壤類型、土層厚度、坡度、坡向、石礫含量、海拔等6個(gè)因子探索出了《林地等級(jí)評(píng)價(jià)辦法》，根據(jù)地位級(jí)、平均胸徑、單位面積株數(shù)、交通條件等4個(gè)因子探索出了《林木等級(jí)評(píng)價(jià)辦法》，并在全市推廣。巴中市巴州區(qū)按照林種，根據(jù)立地條件、立地類型、齡組、產(chǎn)期區(qū)別制定了四大類38小類林地流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)指導(dǎo)價(jià)。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，四川全省累計(jì)流轉(zhuǎn)林地348.9萬宗、1913萬畝，占集體林總面積的11.5%，流轉(zhuǎn)金額39.4億元。

巴州區(qū)制定的“林權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格”文件

劍閣縣林權(quán)網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)

林下雞養(yǎng)殖

合作社林下種植中藥材獲豐收

宜賓市竹林下種植竹蓀

完善金融支林 推進(jìn)融資改革

林業(yè)經(jīng)營(yíng)前景廣闊，但是具有投入大、周期長(zhǎng)、見效慢等特點(diǎn)，對(duì)經(jīng)營(yíng)者資金需求量大，現(xiàn)代林業(yè)亟需金融的支持。四川在金融支林方面進(jìn)行了一系列的改革，很好地解決了林權(quán)抵押難、融資難、融資貴等問題。

自貢市業(yè)主通過林權(quán)流轉(zhuǎn)，規(guī)模化發(fā)展綠化苗木產(chǎn)業(yè)

完善抵押貸款政策。2009年，人行成都分行、林業(yè)廳出臺(tái)了《林權(quán)抵押貸款管理試行辦法》，并于2010年修訂完善正式出臺(tái)了《四川省林權(quán)抵押貸款辦法》，明確了抵押的范圍、條件、期限，貸款的對(duì)象、條件、程序，以及貸款抵押備案登記的管理等。2013年，在《中國(guó)銀監(jiān)局、國(guó)家林業(yè)局關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實(shí)施意見》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了林權(quán)抵押的條件、資產(chǎn)評(píng)估的要求、資金用途的監(jiān)管等。2015年，啟動(dòng)了以“經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證”“林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證”和“村級(jí)互助擔(dān)保合作社”為主要內(nèi)容的“兩證一社”林權(quán)抵押貸款改革試點(diǎn)，試點(diǎn)單位由最初的5個(gè)縣增加到45個(gè)縣（其中：成都市和宜賓市全域試點(diǎn)），著力探索解決抵押貸款模式、機(jī)制、收儲(chǔ)和處置難題。目前，共頒發(fā)經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證2221本、林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證586本、面積44.4萬畝，抵押融資突破9億元。

完善保險(xiǎn)理賠政策。在全國(guó)率先全面啟動(dòng)了政策性森林保險(xiǎn)，全省投保林地面積3.14億畝，為726.9萬戶農(nóng)戶提供了1747.6億元風(fēng)險(xiǎn)保障。針對(duì)森林保險(xiǎn)定損難、理賠難等問題，2014年來，保監(jiān)會(huì)四川監(jiān)管局、財(cái)政廳、林業(yè)廳出臺(tái)了《四川省森林保險(xiǎn)實(shí)施規(guī)程（試行）》《四川省政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施規(guī)程》《四川省政策性森林保險(xiǎn)災(zāi)害損失認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》，調(diào)整優(yōu)化了投保政策，降低了費(fèi)率，提高了保額，簡(jiǎn)單賠付率從5%左右提高到30%以上，林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力得到加強(qiáng)。

完善資產(chǎn)評(píng)估制度。推行“量?jī)r(jià)分離”評(píng)估制度，探索制訂單一林種（如核桃）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。降低評(píng)估門檻，實(shí)行分級(jí)評(píng)估機(jī)制：對(duì)500 萬元以上的單宗林權(quán)抵押貸款，由乙級(jí)以上資質(zhì)的森林資源調(diào)查機(jī)構(gòu)和評(píng)估專家聯(lián)合評(píng)估；500 萬元以下的單宗林權(quán)抵押貸款，由丙級(jí)以上資質(zhì)的森林資源調(diào)查機(jī)構(gòu)和評(píng)估專家聯(lián)合評(píng)估；100萬元以下的單宗林權(quán)抵押貸款，由金融機(jī)構(gòu)、縣級(jí)林權(quán)管理服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站聯(lián)合評(píng)估。

加強(qiáng)主體培育 推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)

新型經(jīng)營(yíng)主體作為現(xiàn)代林業(yè)的基礎(chǔ)支撐，是帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的有效載體。同時(shí)，發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)鞏固改革成果、助農(nóng)增收、生態(tài)保護(hù)都具有十分重要作用。四川省積極培育新型主體，推進(jìn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

構(gòu)建培育政策體系。2008年以來，先后出臺(tái)了《四川省人民政府關(guān)于支持和促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的意見》《四川省人民政府辦公廳關(guān)于大力支持農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展的意見》《四川省人民政府辦公廳關(guān)于培育和發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的意見》《四川省農(nóng)民合作社省級(jí)示范社評(píng)定及監(jiān)測(cè)辦法》《四川省家庭農(nóng)場(chǎng)省級(jí)示范場(chǎng)評(píng)定暫行辦法》《四川省新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可承擔(dān)林業(yè)生態(tài)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目名錄》等文件，各地還探索制定了專業(yè)大戶、職業(yè)經(jīng)理人、森林人家等認(rèn)定管理辦法，構(gòu)建起了新型經(jīng)營(yíng)主體政策體系。

強(qiáng)化財(cái)政扶持政策。設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)支持新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，分別于2011年和2014年啟動(dòng)了對(duì)林業(yè)專合社和家庭農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行財(cái)政扶持，累計(jì)投入財(cái)政資金1.5億元，有力地帶動(dòng)了新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展和農(nóng)民增收。茂縣六月紅花椒種植專合社有社員813戶，其中建卡貧困戶45戶，社員戶均年收入8萬元以上；帶動(dòng)農(nóng)戶4000余戶，其中建卡貧困戶500余戶。

突出示范引領(lǐng)作用。依托全國(guó)農(nóng)民專合社示范縣創(chuàng)建活動(dòng)，建立了完善的新型經(jīng)營(yíng)主體示范評(píng)定監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)體系，開展省級(jí)示范社、示范場(chǎng)、龍頭企業(yè)和林下經(jīng)濟(jì)示范基地評(píng)定，制定森林食品基地認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)各類新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參加森林食品基地認(rèn)證。全省新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量突破1.3萬個(gè)，經(jīng)營(yíng)林地面積近8000萬畝，其中林業(yè)專合社、專業(yè)大戶、家庭林場(chǎng)（含涉林家庭農(nóng)場(chǎng)）、林業(yè)企業(yè)分別達(dá)到4300余個(gè)、5500余個(gè)、1200余個(gè)、2100余家。省級(jí)以上龍頭企業(yè)197家、示范社280家、森林食品基地76個(gè)、林下經(jīng)濟(jì)示范基地39個(gè)。沐川縣被評(píng)為“全國(guó)農(nóng)民林業(yè)專合組織示范縣”。

開展試驗(yàn)示范 推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新

四川緊緊抓住國(guó)家集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)建設(shè)的政策機(jī)遇，創(chuàng)新體制機(jī)制。經(jīng)過兩年來探索實(shí)踐，試驗(yàn)區(qū)深化林改呈現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)重視、高位推動(dòng)、制度創(chuàng)新、目標(biāo)明確等特點(diǎn)，初步形成了都市林業(yè)發(fā)展的“成都模式”和山區(qū)林業(yè)發(fā)展的“巴州經(jīng)驗(yàn)”。

定位都市現(xiàn)代林業(yè)打造“成都模式”。成都市立足國(guó)家中心城市、“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，根據(jù)全市二、三圈層山、丘、壩集體林資源迥異的特點(diǎn)，將國(guó)定6項(xiàng)改革試驗(yàn)任務(wù)細(xì)化為16小項(xiàng)，由中心城區(qū)外的16個(gè)縣（市、區(qū)）分別承擔(dān)試驗(yàn)改革任務(wù)，探索出了經(jīng)營(yíng)“共營(yíng)制”、承包“退出制”、財(cái)政補(bǔ)助“普惠制”、流轉(zhuǎn)“保險(xiǎn)、入場(chǎng)制”和“花木融資”為主的都市現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展“成都模式”，促進(jìn)了現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市域生態(tài)屏障系統(tǒng)功能提升和城市生態(tài)服務(wù)價(jià)值增長(zhǎng)。2016年全市實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值610億元，增長(zhǎng)18.7%；農(nóng)民人均林業(yè)收入2700元，增長(zhǎng)11.6%。

立足山區(qū)發(fā)展實(shí)際探索“巴州經(jīng)驗(yàn)”。巴州市巴州區(qū)立足山區(qū)林業(yè)發(fā)展實(shí)際，制定了“還權(quán)賦能為核心、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)為突破口、壯大經(jīng)營(yíng)主體為載體、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)富民增收為目標(biāo)”的改革試驗(yàn)示范創(chuàng)建思路，探索出了林地基準(zhǔn)價(jià)形成機(jī)制、自留山流轉(zhuǎn)退出機(jī)制、政策性森林保險(xiǎn)再保險(xiǎn)制度、地方財(cái)政貸款貼息制度、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金制度和公益林流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)制度等改革經(jīng)驗(yàn)，初步形成了山區(qū)林業(yè)發(fā)展的“巴州經(jīng)驗(yàn)”。目前，該區(qū)形成了四大類38小類林地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)；投入3500萬元和500萬元分別建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資風(fēng)險(xiǎn)金和貸款貼息制度，新機(jī)制下實(shí)現(xiàn)抵押貸款6206萬元；24個(gè)經(jīng)營(yíng)主體參加二次投保，投保面積2465畝，保額493萬元；在不改變公益林性質(zhì)前提下流轉(zhuǎn)公益林7宗1725畝，發(fā)展林下茯苓種植750畝，林權(quán)所有者每年可獲得資產(chǎn)性收入6800余元。

四川還在集體林權(quán)糾錯(cuò)、地方公益林建設(shè)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)縣建設(shè)等方面進(jìn)行了探索。將完善集體林權(quán)確權(quán)頒證工作納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革一并安排部署，推進(jìn)農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)“多權(quán)同確”,制定出臺(tái)《集體林權(quán)制度改革“回頭看”操作細(xì)則》，糾正錯(cuò)登、漏登林權(quán)，指導(dǎo)調(diào)處解決林地權(quán)屬糾紛。建立地方公益林制度，劃定1053萬畝省級(jí)公益林，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生態(tài)效益補(bǔ)償；成都、攀枝花等地提高了公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，成都市自2010年起對(duì)全市104萬畝集體公益林按30元/年·畝標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施補(bǔ)償。建立現(xiàn)代林業(yè)重點(diǎn)縣建設(shè)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)，自2009年實(shí)施以來，累計(jì)投入資金7.57億元，在82個(gè)縣（區(qū)、市）開展現(xiàn)代林業(yè)重點(diǎn)縣建設(shè)。

責(zé)任編輯：黃露霜

珙縣林下黃連種植

成都市委市政府召開2016年深化林改突破年工作推進(jìn)會(huì)