三權(quán)分置視域下土地承包權(quán)有償退出機(jī)制初探

秦夢(mèng)圓

摘要：2016年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的“三權(quán)分置”厘清了承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營(yíng)主體雙方在承包地上的權(quán)利，核心問(wèn)題是保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)。鼓勵(lì)農(nóng)民分階段自愿有償退出土地承包權(quán)，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。本文從處置原則、立法機(jī)制、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社保等方面提出實(shí)質(zhì)性建議，以期為建構(gòu)我國(guó)特色土地承包權(quán)退出機(jī)制有所裨益。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；土地承包權(quán)； 有償退出；經(jīng)營(yíng)權(quán)

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）009-0-01

一、退出的必要性

1.三權(quán)分置的政策利好

在“三權(quán)分置”背景下，土地所有權(quán)歸集體所有，承包權(quán)歸農(nóng)戶所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸經(jīng)營(yíng)主體所有，著重保護(hù)農(nóng)戶的土地承包權(quán)。事實(shí)上，現(xiàn)行土地承包關(guān)系普遍將于2030年或2033年到期，理清三權(quán)關(guān)系，增強(qiáng)了農(nóng)地流動(dòng)性，也讓土地承包權(quán)逐步退出看到了希望。

2.土地利用的現(xiàn)實(shí)需求

土地承包權(quán)的有償退出以進(jìn)城農(nóng)民為主要對(duì)象，這部分群體在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的職業(yè)或經(jīng)濟(jì)來(lái)源和穩(wěn)定住所，其擁有的土地撂荒嚴(yán)重，及時(shí)“變現(xiàn)”，可以使其帶著財(cái)富進(jìn)城。讓市場(chǎng)配置土地資源，既能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也能保障農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)利益，最大程度激發(fā)已荒地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)地保障功能與財(cái)產(chǎn)屬性相結(jié)合。

實(shí)踐證明，建立農(nóng)地承包權(quán)有償退出機(jī)制，更符合土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因?yàn)?，如果只是短期流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定，一方面農(nóng)民時(shí)刻擔(dān)心承包方違約，加重后期土地修復(fù)成本；另一方面，承包方顧慮前期投資負(fù)擔(dān)過(guò)高，難以取得預(yù)期回報(bào)收益，投資承包的積極性受到抑制。

二、創(chuàng)新退出機(jī)制

為增加土地退出的可行性，筆者提出了具有針對(duì)性的解決對(duì)策，旨在讓更多有條件的農(nóng)民退出土地承包權(quán)，提高農(nóng)村土地使用效率，推進(jìn)新型城市化進(jìn)程。

1.處置原則：尊重農(nóng)民意愿

堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t，嚴(yán)格保護(hù)承包權(quán)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，不論是完全退出，僅流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是保留其全部權(quán)利、自主經(jīng)營(yíng)，都由農(nóng)民自愿申請(qǐng)，集體投票或簽字，不得違背承包農(nóng)戶的意愿。

各級(jí)政府、村集體都不得強(qiáng)迫進(jìn)城農(nóng)民退出“三權(quán)”，要在尊重農(nóng)民意愿的前提下開展試點(diǎn)。其中，山地村荒棄土地退出可通過(guò)直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞剑擎?zhèn)周邊可通過(guò)退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，或允許農(nóng)民將土地作為資本入股合作社，保護(hù)農(nóng)民實(shí)質(zhì)權(quán)益。

2.循序漸進(jìn)：先流轉(zhuǎn)再退出

土地是農(nóng)民安身立命之本，考慮到農(nóng)民的戀土情節(jié)及家園依賴心理，退出是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，農(nóng)地制度改革具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。退地門檻更高，退地者須有穩(wěn)定、可靠的居所與收入來(lái)源。要尊重農(nóng)民的選擇，就必須遵循循序漸進(jìn)的原則， 從幫助農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)做起，同時(shí)逐步推進(jìn)承包權(quán)的退出。流轉(zhuǎn)向退出的轉(zhuǎn)變，要由點(diǎn)及面開展，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，同時(shí)“因地制宜”，充分考慮各地土地狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，鼓勵(lì)進(jìn)行符合自身的實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新。

3.能動(dòng)立法：消除制度障礙

政策方面，實(shí)行“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地制度變革的創(chuàng)舉，實(shí)踐方面，試點(diǎn)地區(qū)開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等已取得一定成效，總結(jié)形成可推廣、可借鑒的做法和經(jīng)驗(yàn)，政策先行，在此基礎(chǔ)上完善法律制度。

然而法律規(guī)定卻滯后于政策規(guī)定，因此要加快農(nóng)村土地承包法等立法修訂工作，密切關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展等法律問(wèn)題，及時(shí)制定健全農(nóng)村土地承包權(quán)退出的具體辦法，明確退出在法律上的正當(dāng)性和法律效力，消除制度障礙。村集體要幫助農(nóng)民審核退出協(xié)議，保證農(nóng)民利益，減少法律糾紛。

4.榜樣帶動(dòng)：宣傳成功案例

根據(jù)社會(huì)心理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，當(dāng)一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人對(duì)公用品有兩個(gè)選擇時(shí)，往往會(huì)傾向于多數(shù)人選擇的那一方，即從眾心理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)可以通過(guò)宣傳前期試點(diǎn)流轉(zhuǎn)、退出，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的成功案例，合理運(yùn)用農(nóng)民的從眾心理，積極引導(dǎo)有條件、有意愿的農(nóng)民先行退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，吸引更多農(nóng)民隨之退出，帶動(dòng)普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益。

同時(shí)，應(yīng)積極鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地入股的形式組建農(nóng)業(yè)合作社，自主經(jīng)營(yíng)，自享收益。各村可以充分利用自然優(yōu)勢(shì)，挖掘人文資源，嘗試創(chuàng)建示范家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社示范社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、果蔬采摘示范園等，培育新型經(jīng)營(yíng)主體。

5.經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償：加大財(cái)政扶持

設(shè)計(jì)合理的土地退出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)順暢退出的核心。針對(duì)退出補(bǔ)償金籌措難的問(wèn)題，很多學(xué)者提出以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的融資方式，筆者認(rèn)為，這種短期捆綁不是長(zhǎng)久之計(jì)。

一方面，政府部門、農(nóng)業(yè)信用社可以設(shè)計(jì)針對(duì)土地承包權(quán)的專項(xiàng)退出基金或貸款，建立補(bǔ)償周轉(zhuǎn)資金池，對(duì)通過(guò)金融機(jī)構(gòu)融資的村集體給予貸款貼息貼費(fèi)支持，幫助其解決“贖金”的籌措問(wèn)題。另一方面，政府可以設(shè)立針對(duì)承包方的小額信用貸款、補(bǔ)貼政策或?qū)ｍ?xiàng)資金，完善新型經(jīng)營(yíng)主體財(cái)政、信貸保險(xiǎn)、用地、項(xiàng)目扶持等政策，減輕承包大戶的經(jīng)濟(jì)壓力，降低其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

6.社保隨身：減少后顧之憂

土地通常是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民群體失業(yè)收入無(wú)保障的最后依賴，失地農(nóng)民雖然能獲得一定的退出補(bǔ)償，但仍面臨失業(yè)、社會(huì)保障、制度法律等風(fēng)險(xiǎn)。因此，構(gòu)建土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，防范農(nóng)民的退地風(fēng)險(xiǎn)必不可少。

政府可以試點(diǎn)推行以退出土地?fù)Q城市社保政策，用完善的社會(huì)保障制度給農(nóng)民一顆“定心丸”，確保農(nóng)民退地進(jìn)城生活后都能和城市居民一樣，享受最低生活補(bǔ)貼、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)基本保障，減少其后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。

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