地方政府預算公開改革和創(chuàng)新的路徑研究

孫鑠

摘 要：政府預算公開是公共財政的本質要求，對于建設法治政府、保障公民知情權和監(jiān)督權有重要意義。近年來，我國的地方政府預算公開有了突破性進展，但同時也有諸多問題亟待解決。通過對華東某市部門預算的分析，得出當前地方政府預算公開仍存在內容不細致、編制審議過程不透明、公開渠道有限、缺乏公眾參與等問題，并提出相關建議。

關鍵詞：地方政府；預算公開；改革；創(chuàng)新；路徑

中圖分類號：F812.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）16-0068-02

一、政府預算公開理論分析

所謂預算公開，現(xiàn)階段在中國指的是相關部門向社會公布全口徑預算下的四張表，即一般公共預算收支表、國有資本經營收支表、政府性基金收支表、社會保險基金收支表以及“三公”經費支出表。政府預算公開反映的是建設高效、法治的服務型政府的要求。只有政府預算公開透明，政府收支的績效、質量才能廣為人知，“壓迫”有關部門提升資金使用的效能。同時，預算公開保證了公權力只能在群眾監(jiān)督下依法行使、合理運用，有利于提升立法機構的工作效能，加強議會、公民對行政權的監(jiān)督，從而實現(xiàn)政府治理方式轉變，建設服務型政府。

新中國成立后，我國財政預算經歷了由“國家機密、不向社會公開”到“部分預算向人大公開”再到“預算向全社會公開”的三個歷程。隨著2015年1月1日《新預算法》正式實施，政府預算公開的內容、時間、法律責任等都有了詳細的規(guī)定，政府預算公開真正實現(xiàn)了“有法可依”。但當下地方政府層面預算公開的執(zhí)行程度和質量依然是亟待探討的課題。因此，本文通過選取華東某地級市（以下簡稱“該市”），分析當前該市在政府預算公開過程中存在的問題，并探討改進方案。

二、政府預算公開存在的問題分析

的確，如今政府預算信息的公開程度已經顯著提升，但不同社會主體所得到的信息，在總量和質量上卻大相徑庭。具體而言，存在的問題包括：

1.公開內容不細，部分項目仍不透明。如市直機關的“三公”經費，雖然公開了總數(shù)和三個大類的支出，但每大類下具體項目的支出卻未列明。此外，一般公共支出下的“其他支出”項也存在改進的空間。正如中山大學教授蔡立輝所言，“其他支出”名目下獎金補助、吃喝招待等超標費用都可羅列其中，自然讓地方政府“愛不釋手”。

2.預算編制、審議的過程缺乏透明度?，F(xiàn)階段該市的預算公開主要仍集中在預算案層面，對于政府預算編制、審議的過程則缺乏有效公開。長此以往，不僅不能廣集民智，提升預算編制的質量，更不利于預算編制工作的事前監(jiān)督，長此以往將會扼殺公民參與政府預算公開工作的積極性。

3.民眾的關注度和參與度依舊不足。雖然許多人關注過政府預算公開信息，但親自參與預算的編制、審議和監(jiān)督工作的民眾則少之又少。預算信息的公開只是手段，其根本目的是保障公民的知情權、參與權、監(jiān)督權。當前該市僅部分做到了公民知情權的保障，而在此之上的參與、監(jiān)督權依然長期缺位，需要不斷完善。

4.民眾的表達權力長期受限。一方面，由于缺少意見上達的通道，民眾不知如何反映，向誰反映；另一方面，歸因于群眾“公民意識”和納稅人委托代理意識的不足。這必將導致群眾監(jiān)督工作的不到位，使得政府預算公開流于形式，也制約了政府進一步改善工作的動力。

5.政府自身的宣傳工作不到位。之所以如此，一方面固然歸因于新媒體和傳統(tǒng)紙媒的影響力，另一方面，也與政府宣傳的不到位有關。雖然政府官網公開的預算內容多而全，但形式枯燥抽象，客觀上加劇了民眾對政府預算公開的不了解，使得政府對政府預算公開的努力事倍功半。

三、推進地方政府預算公開的建議

針對以上所述問題，結合地方具體情況，可從以下幾個方面深入推進地方政府的政府預算公開工作：

1.公開內容精細化，公開程度透明化。此舉體現(xiàn)在“三公”經費和“其他支出”的細化上?，F(xiàn)階段該市僅僅公開“三公”經費預算的數(shù)量和大類，接下來應推進地方人大立法，明確規(guī)定三公經費公開的內容、公開的程度。只有把政府預算公開具體到每一項，才能管住濫用財政資金的行為，減少腐敗的發(fā)生。此外，預算支出表中的“其他支出”也應更加具體透明。立法機關應明確“其他支出”的內容，使其不能成為裝下各種違規(guī)、超支項目的籃子。

2.深化預算管理全環(huán)節(jié)的公開。預算全環(huán)節(jié)的公開，即從預算編制開始到審議批準、執(zhí)行乃至預算調整到決算的整個過程向全社會公開。受制于當前實際情況，可以首先推動編制、審議過程的公開。具體而言，地方人大應制定相關規(guī)章，完善預算編制、審議過程公開的制度建設。同時應借助網絡媒體的影響力，提升預算草案在群眾中的影響，從而方便政府匯總建議。此外，專家學者等專業(yè)人士，也應當被遴選參加預算的編制、審議工作。

3.創(chuàng)新預算信息宣傳途徑，實現(xiàn)信息通俗化。進一步深化政府預算公開，還應該在原有基礎上創(chuàng)新公開渠道和宣傳方式?？蓪⒕W上平臺和傳統(tǒng)方式結合，如利用報紙、電視新聞、編制小冊子放置在車站、行政服務大廳等公共場所供民眾取閱。同時，應加強公開信息的通俗化。例如美國政府為民眾編寫題為《預算公民指南》的讀本，通過清晰、直觀的圖表和文字，對公民進行有關財政、預算信息的教育和傳播。地方政府推進預算公開工作，可以借鑒此舉，保障全體公民的知情權和監(jiān)督權。

4.創(chuàng)新預算公開方式，爭取公開按經濟分類的預算信息?，F(xiàn)階段，地方政府的預算公開基本仍依據(jù)功能分類，即使公布到“項”一級，公眾依然難以明確資金的具體去向。因此，今后除了公開按照功能分類的預算信息，還可以公開按照經濟分類的預算信息，方便民眾了解。例如將支出分為人員經費、工資福利、會議經費等，從而更直觀地讓公眾知曉資金用于何處，從而行使監(jiān)督權。

5.創(chuàng)新預算公開公民參與，培育公眾主人翁意識。當前情況下，保證每個公民都直接參與預算的監(jiān)督審查是不現(xiàn)實的，但保障公民基本的表達權則是完全可行的。譬如，在地方門戶網站的顯要位置發(fā)布信息并開設留言板，制作電視專題節(jié)目，收集民眾、學者的意見；公開部門熱線電話，營造良好的意見傳達渠道。此外，政府部門可以嘗試在中小學課程安排中相關課程，宣傳簡單的政府預算知識，讓全社會關注預算、參與預算成為風氣，形成激勵政府進一步完善政府預算公開的外部動力。

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[責任編輯 陳麗敏]