關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)行問題及其策略的探討

申琳

摘 要：PPP項(xiàng)目一般具有投資大、回報(bào)周期長、環(huán)節(jié)較多、涉及專業(yè)領(lǐng)域較廣等特征，同時(shí)PPP項(xiàng)目還具有風(fēng)險(xiǎn)較大、專業(yè)性強(qiáng)、回報(bào)穩(wěn)定等特征，因此社會資本投資方應(yīng)根據(jù)自身情況及項(xiàng)目情況及要求，謹(jǐn)慎決策，控制風(fēng)險(xiǎn)，以保障項(xiàng)目的順利建設(shè)及運(yùn)營并獲得一份合理回報(bào)。本文概述了PPP模式，闡述了PPP項(xiàng)目運(yùn)行的主要作用，對PPP項(xiàng)目運(yùn)行存在的主要問題及其策略進(jìn)行了探討分析。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；運(yùn)行；作用；問題；策略

1 PPP模式的概述

PPP項(xiàng)目是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果?！敦?cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號）對PPP進(jìn)行了定義，PPP即政府和社會資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)：政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

2 PPP項(xiàng)目運(yùn)行的主要作用

PPP項(xiàng)目運(yùn)行的作用主要表現(xiàn)為：（1）使民營資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市公共項(xiàng)目建設(shè)中的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來，還能有效地實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。（2）PPP項(xiàng)目在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的服務(wù)質(zhì)量。在PPP項(xiàng)目下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。（3）保證民營資本的投資效益。私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP項(xiàng)目，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個(gè)問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。

3 PPP項(xiàng)目運(yùn)行存在的主要問題

PPP項(xiàng)目運(yùn)行存在的問題主要有：（1）相關(guān)的法律法規(guī)問題。PPP項(xiàng)目實(shí)際是在一系列政策法規(guī)文件和合約的約束下運(yùn)行的。但現(xiàn)階段尚沒有成文的關(guān)于PPP應(yīng)用的法律法規(guī)。中國相關(guān)的法律法規(guī)出臺較早，其中大部分內(nèi)容是針對項(xiàng)目BOT而不是針對PPP項(xiàng)目制定的，而且多為部委規(guī)章或地方性管理?xiàng)l例，這種開放式的構(gòu)架不利于國家對PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一管理，而過多的管理辦法也可能出現(xiàn)相互矛盾。同時(shí)，對于PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中的諸多具體問題等均未涉足，客觀造成國際上PPP項(xiàng)目融資的一些慣例和做法與中國現(xiàn)行的法律、法規(guī)是相沖突的。法律不健全、不完善是制約PPP項(xiàng)目在中國發(fā)展的主要障礙。（2）政府在公共設(shè)施建設(shè)中的角色問題。在我國城市公共設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營過程中，政府部門身兼直接投資者、直接經(jīng)營者和直接監(jiān)管者的三項(xiàng)職能，很容易在具體的工作中產(chǎn)生混淆。政府的職能混淆為發(fā)展公共事業(yè)帶來許多不利。（3）私人部門融資問題。相對于其他投資主體而言，私人部門在融資上表現(xiàn)出融資渠道窄、融資成本高以及融資規(guī)模小的缺陷，使其在參與公共事業(yè)建設(shè)中處于不利地位。私人部門的融資困難，嚴(yán)重地制約了私人資本投資于公共事業(yè)項(xiàng)目。另外，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分配難以達(dá)成一致。PPP項(xiàng)目在實(shí)際的應(yīng)用中公共部門和私人部門往往就項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)的分配難以達(dá)成一致，大大延長了雙方談判的時(shí)間和增加了交易成本。（4）公共設(shè)施建設(shè)過程中低效與尋租的問題。基于政府自身的運(yùn)行以及向公眾提供公共產(chǎn)品存在交易成本，且政府系統(tǒng)缺乏明確的績效評估體系，因此在公共設(shè)施建設(shè)過程中，常會出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。政府官員也是理性的經(jīng)濟(jì)人，公共產(chǎn)品在政府作為投資主體時(shí)也難免存在特殊利益集團(tuán)的“尋租”現(xiàn)象。比如，由于現(xiàn)在還沒有一套統(tǒng)一的流程規(guī)范，因此，政府官員有時(shí)會為了獲取更多的利益而為PPP項(xiàng)目在應(yīng)用過程中設(shè)置繁多的名目以獲取更多利益，從而造成社會公共設(shè)施建設(shè)的低效。

4 加強(qiáng)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的策略

4.1建立健全相關(guān)法律法規(guī)。健全的法律制度環(huán)境是PPP項(xiàng)目賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)投資者信心、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。PPP項(xiàng)目涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面，內(nèi)容復(fù)雜，文件繁多。作為項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，政府應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，有必要建立一套執(zhí)行PPP項(xiàng)目的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化交易流程，對項(xiàng)目的具體運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持，確保項(xiàng)目運(yùn)作全過程公開與公正。政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。

4.2合理轉(zhuǎn)變政府角色定位，合理界定公私作業(yè)邊界。政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個(gè)過程中，政府應(yīng)對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督指導(dǎo)以及合作者的角色。

4.3不斷完善投資市場。采用PPP項(xiàng)目，需要長時(shí)間評估，進(jìn)行復(fù)雜的合同談判，實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，并實(shí)行有效監(jiān)管來防微杜漸。因此，政府推進(jìn)PPP項(xiàng)目非常需要專業(yè)機(jī)構(gòu)的支持。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)和相關(guān)政策支持，另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。

4.4建立健全有效的監(jiān)管體系。政府監(jiān)管是一套行之有效的監(jiān)管體系中最主要的組成部分，發(fā)揮著極為重要的作用。當(dāng)然，通常一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需要較長的時(shí)間才能收回，所以政府也必須建立一個(gè)適合項(xiàng)目長期發(fā)展的程序，并有一個(gè)相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。值得注意的是，在運(yùn)用PPP項(xiàng)目進(jìn)行我國城市公共設(shè)施建設(shè)的過程中，所有涉及的利益相關(guān)方必須都要納入監(jiān)管的范圍。因此，應(yīng)該確立一套良好的審計(jì)、監(jiān)督體系和方法，對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中灰色地帶加以監(jiān)控，確保PPP項(xiàng)目能夠健康有效地應(yīng)用實(shí)施。

5結(jié)束語

城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，使得城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益增多，并且對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資提出了更高的要求，只有通過投融資模式的創(chuàng)新，才能從根本上解決長期以來的投資不足、渠道單一、主體地位不清等問題。PPP投資模式的出現(xiàn)解決了上述問題，其關(guān)系到國家、社會公眾及私營機(jī)構(gòu)之間的合作，是公共利益與私人利益的交匯。

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