高職院校實(shí)施混合所有制辦學(xué)的實(shí)踐與探索

嚴(yán)新喬

摘 要 在國家推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，高職院校探索混合所有制辦學(xué)是我國高等職業(yè)教育體制機(jī)制改革的重大突破。浙江省一些高職院校在混合所有制辦學(xué)領(lǐng)域進(jìn)行了探索，主要有不涉及產(chǎn)權(quán)的半混合和PPP共建基礎(chǔ)設(shè)施兩種模式。從其實(shí)踐來看，推進(jìn)高職院?；旌纤兄妻k學(xué)，還需進(jìn)一步強(qiáng)化政府主導(dǎo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明晰產(chǎn)權(quán)，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代大學(xué)制度，引入競爭激勵(lì)機(jī)制。依據(jù)現(xiàn)行政策，近期內(nèi)可將PPP模式作為在學(xué)校層面探索混合所有制辦學(xué)的主要方向和主要形式。

關(guān)鍵詞 高職院校；混合所有制辦學(xué)；政府和社會(huì)資本合作模式；浙江省

中圖分類號(hào) G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2017）11-0013-04

作為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度在職業(yè)教育領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，混合所有制改革是我國高等職業(yè)教育體制機(jī)制改革的重大突破，但從目前來看，各地實(shí)際推進(jìn)緩慢，迫切需要地方政府和高職院校積極探索、勇于創(chuàng)新，通過試點(diǎn)形成案例和制度，為地方和國家相關(guān)政策、法律的出臺(tái)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、高職院?；旌纤兄聘母锏闹饕卣?/p>

混合所有制是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專業(yè)術(shù)語，黨的第十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，其核心特征是“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”，且經(jīng)過實(shí)踐證明是盤活國有資產(chǎn)存量、激發(fā)國企發(fā)展動(dòng)力的有效途徑[1]。在2014年國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中，明確提出要“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！保瑢ⅰ盎旌纤兄啤币肼殬I(yè)教育領(lǐng)域，目的是進(jìn)一步深化職業(yè)教育體制改革，調(diào)整職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，破解目前公辦職業(yè)院校體制機(jī)制不活、辦學(xué)動(dòng)力不足和民辦職業(yè)院校難以做大做強(qiáng)等關(guān)鍵問題，建立產(chǎn)教融合長效機(jī)制，充分放大國有資本的能效，發(fā)揮社會(huì)資本的鯰魚效應(yīng)，集聚各類辦學(xué)主體、多種所有制資本參與職業(yè)教育辦學(xué)，推動(dòng)高職院校更好更快地發(fā)展。近年來出現(xiàn)的混合所有制辦學(xué)模式，是在充分吸取經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域混合所有制改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，由政府推動(dòng)，以合同或契約的形式，融合公辦院校、國有資本、社會(huì)資本、外資等資源，共同投資興辦學(xué)校，是我國辦學(xué)體制的重大創(chuàng)新?；旌纤兄聘呗氃盒Ｊ菂^(qū)別于傳統(tǒng)的公辦和民辦高職學(xué)校，由國有資本與集體資本、非公有資本等交叉投入所舉辦，其主要特征是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、治理結(jié)構(gòu)企業(yè)化、經(jīng)營管理科學(xué)化和運(yùn)作方式市場化。學(xué)者凡·特威斯特和英特·威爾特把市場化條件下的大學(xué)稱為“混合機(jī)構(gòu)”（hybridorganization），認(rèn)為其是“運(yùn)作于公共和私有領(lǐng)域之間，履行著公共責(zé)任，從事各種商業(yè)市場活動(dòng)的一個(gè)實(shí)體”[2]，因此混合所有制高職院校應(yīng)兼具教育的公益性和資本的逐利性，是一個(gè)既穩(wěn)定又有效的組織機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)形式一般有合作制、股份制、中外合資等，合作制是指資產(chǎn)仍歸出資方所有，共同經(jīng)營，按勞分配收益；股份制是指將不同資產(chǎn)集合入股，統(tǒng)一經(jīng)營，按股分紅；中外合資是指我國高職院校與國（境）外資本混合，按契約行使各自職權(quán)，并獲取收益。

二、國內(nèi)外高職院校混合所有制辦學(xué)模式

（一）發(fā)達(dá)國家高職院校合作辦學(xué)模式

職業(yè)教育尤其高等職業(yè)教育是學(xué)校與產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)系的跨界教育，僅靠政府財(cái)政投入的辦學(xué)機(jī)制無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需求，不同的社會(huì)力量參與辦學(xué)已成為高等職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。世界上發(fā)達(dá)國家普遍采用“產(chǎn)教融合、校企合作”的辦學(xué)模式來實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育辦學(xué)主體多元化，公立學(xué)校與私立學(xué)校的界限正趨于模糊，混合制的學(xué)校正在興起[3]。德、美、英、澳等國政府在職業(yè)教育多元化辦學(xué)進(jìn)程中占主導(dǎo)地位，通過立法支持，建立相對完善的合作機(jī)制，且社會(huì)、企業(yè)參與合作辦學(xué)的積極性較高，在一些經(jīng)費(fèi)投入較大，尤其是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類合作辦學(xué)項(xiàng)目上，多采用PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式，不但能引進(jìn)專業(yè)化的管理技術(shù)，增進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，而且政府和社會(huì)資本的共同投入也分擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)，最為普遍的如英國的“建立—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓”方式。具體見表1。

（二）國內(nèi)高職院校混合所有制辦學(xué)的類型

目前國內(nèi)高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的探索可分為“大混合”和“小混合”兩個(gè)層次，“大混合”是指國有資本與集體資本、私有資本、外資這三種資本中的一種或幾種共同出資舉辦學(xué)校，在院校法人層面實(shí)現(xiàn)混合；“小混合”則是指學(xué)校內(nèi)部二級(jí)辦學(xué)機(jī)構(gòu)層面或具體合作項(xiàng)目層面的混合[4]。具體見表2。

浙江是我國高職教育大省，寧波、溫州等地是民營經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，地方政府較早地在教育、醫(yī)療等公益領(lǐng)域探索混合所有制改革。如作為國家職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，體制機(jī)制創(chuàng)新一直是寧波高等教育快速發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΑＴ缭?009年，寧波市就制定了全國首部地方性法規(guī)《寧波市職業(yè)教育校企合作促進(jìn)條例》，促進(jìn)校企長效機(jī)制的建立；2016年底頒布的《寧波市“十三五”教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中，提出“試行混合所有制辦學(xué)改革，鼓勵(lì)社會(huì)力量通過合作辦學(xué)、股份制改造、委托管理等形式參與職業(yè)院校校內(nèi)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)、共建科研創(chuàng)業(yè)孵化基地”。目前浙江省有寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)院、寧波城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院、杭州職業(yè)技術(shù)學(xué)院、溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院等高職院校，分別在混合所有制辦學(xué)領(lǐng)域進(jìn)行了探索實(shí)踐，可歸納為以下兩種辦學(xué)類型：

不涉及產(chǎn)權(quán)的半混合。寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)院與塑機(jī)行業(yè)的龍頭企業(yè)“海天集團(tuán)”共建海天學(xué)院，學(xué)校投入1500萬，企業(yè)投入1000萬元，為海天學(xué)院建實(shí)訓(xùn)大樓，另投入價(jià)值600多萬元的數(shù)控機(jī)床等實(shí)訓(xùn)設(shè)備，并負(fù)責(zé)實(shí)習(xí)學(xué)生的交通費(fèi)和午餐補(bǔ)貼，共同實(shí)踐校企資源共享、人才共育、就業(yè)共擔(dān)的人才培養(yǎng)模式。杭州職業(yè)技術(shù)學(xué)院先后與區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)共建了7個(gè)校企共同體，這些共同體既是學(xué)校的二級(jí)學(xué)院，又是企業(yè)的下屬部門，如達(dá)利女裝學(xué)院由達(dá)利集團(tuán)總裁兼任院長，企業(yè)除了派出技術(shù)骨干和更新設(shè)備外，每年還劃撥100萬元經(jīng)費(fèi)用于學(xué)院建設(shè)。學(xué)校還與市特種設(shè)備檢測研究院、容安特種設(shè)備職業(yè)技能培訓(xùn)有限公司通過議定收益比例和權(quán)利義務(wù)，三方合作共建電梯實(shí)訓(xùn)基地。

PPP模式共建基礎(chǔ)設(shè)施。通過合同契約共建溪口校區(qū)，由寧波市財(cái)政出資1.5億元，寧波城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院自籌600萬元，引入社會(huì)資本600萬元，共建共享實(shí)驗(yàn)室、協(xié)同創(chuàng)新中心、實(shí)訓(xùn)基地等，以運(yùn)營補(bǔ)貼作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對價(jià)，按績效評(píng)價(jià)結(jié)果支付。

三、目前高職院?；旌纤兄妻k學(xué)存在的主要問題

當(dāng)下高職院?；旌纤兄妻k學(xué)改革動(dòng)力主要來自各級(jí)政府特別是教育行政部門的強(qiáng)力推進(jìn)，職業(yè)教育界相關(guān)專家學(xué)者的研究為推進(jìn)高職院?；旌纤兄妻k學(xué)改革作了理論鋪墊，但在實(shí)際操作層面，遇到以下亟需解決的問題。

從政府角度來看，缺乏法律依據(jù)與相關(guān)的配套制度。國家雖然提出發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，但尚未將其上升到法律層面，且現(xiàn)行的教育法律法規(guī)中還有與發(fā)展混合所有制高職院校不相適應(yīng)的地方，例如目前我國對不同性質(zhì)和類型的學(xué)校采取不同的管理和扶持政策，混合所有制辦學(xué)性質(zhì)不明晰導(dǎo)致了政府對其適用政策的模糊不清，如果簡單地將其定性為民辦，既不符合《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，又容易造成對學(xué)校政策支持和資源投入包括財(cái)政撥款、人員編制等減少，將嚴(yán)重影響學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和水平。在混合所有制辦學(xué)的投資政策、權(quán)益保護(hù)、運(yùn)行規(guī)范等方面都還沒有配套制度[5]。由于我國產(chǎn)權(quán)交易市場和專業(yè)中介機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后，地方政府還擔(dān)心發(fā)展混合所有制高職院?？赡軙?huì)減弱調(diào)控能力，造成國有資產(chǎn)的流失。

從學(xué)校層面來看，公辦院校參與動(dòng)力不足。我國現(xiàn)有體制下的公辦高職院校類似于政府的“二級(jí)機(jī)構(gòu)”，學(xué)校管理行政化色彩較濃，在混合所有制高職院校法人治理基礎(chǔ)不明確的情況下，短期內(nèi)難以調(diào)整和完善治理結(jié)構(gòu)；由于學(xué)校原有國有資產(chǎn)涉及知識(shí)、技術(shù)等無形資產(chǎn)，評(píng)估難度大、產(chǎn)權(quán)流通較困難[6]；害怕混改后學(xué)校性質(zhì)發(fā)生變化，會(huì)喪失原有招生、經(jīng)費(fèi)、科研等方面的比較優(yōu)勢，因此對實(shí)施混合所有制改革的動(dòng)力不足，現(xiàn)有試點(diǎn)也多集中于二級(jí)學(xué)院或具體辦學(xué)項(xiàng)目。而民辦高職院校由于混合所有制改革后能吸引國資，改善辦學(xué)環(huán)境，積極性明顯高于公辦院校。

對于企業(yè)來說，缺少投入的激勵(lì)與保障政策。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)組織追求利潤最大化是其核心目標(biāo)，既然允許以資本、技術(shù)、知識(shí)等要素參與辦學(xué)，其必然要求一定的預(yù)期收益或回報(bào)，這與高等教育整體的公益性相矛盾，如果企業(yè)短期內(nèi)無法得到預(yù)期的回報(bào)，則投入熱情將會(huì)大大降低。目前，對社會(huì)資本參與公辦院校的回報(bào)問題仍缺乏法律保障，而《民辦教育促進(jìn)法》中規(guī)定出資人可以從民辦院校辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)，但地方政府沒有制定具體可操作辦法，難以落地。社會(huì)資本進(jìn)入或退出辦學(xué)缺乏保障政策，自由度低，也打消了企業(yè)參與辦學(xué)的積極性。

四、高職院?；旌纤兄妻k學(xué)的路徑對策

目前，國內(nèi)高職院校混合所有制辦學(xué)仍處于試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)積累階段，要發(fā)展混合所有制高職院校，必須突破現(xiàn)有的制度壁壘，構(gòu)建校企利益相關(guān)體和命運(yùn)共同體。

（一）政府主導(dǎo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

應(yīng)由教育行政主管部門牽頭，會(huì)同財(cái)政、經(jīng)信、人力社保、國資等有關(guān)部門聯(lián)合研究出臺(tái)關(guān)于職業(yè)院校開展混合所有制辦學(xué)改革的指導(dǎo)意見或?qū)嵤┺k法，鼓勵(lì)高職院校在保持原有學(xué)校身份性質(zhì)不變的基礎(chǔ)上開展混合所有制改革試點(diǎn)。政府部門對混合所有制高職院校和公辦高職應(yīng)同等對待，給予同等的扶持政策。同時(shí)，要在調(diào)研的基礎(chǔ)上，為地方人大立法機(jī)構(gòu)修改地方法規(guī)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，對參與舉辦公辦學(xué)校的企業(yè)給予收稅優(yōu)惠等鼓勵(lì)政策，出臺(tái)公共財(cái)政支持、財(cái)務(wù)監(jiān)管、舉辦者退出機(jī)制等配套制度，為社會(huì)資本找到能夠贏利、有良好社會(huì)聲譽(yù)，且能適時(shí)退出的路徑。

（二）明晰產(chǎn)權(quán)，解決雙方后顧之憂

明確政府方和社會(huì)資本方均是辦學(xué)資產(chǎn)的擁有者，在實(shí)際操作中，要重視學(xué)校產(chǎn)權(quán)界定工作，依托鼓勵(lì)金融、保險(xiǎn)、擔(dān)保等權(quán)威中介機(jī)構(gòu)為混合所有制學(xué)校提供資產(chǎn)評(píng)估、融資、風(fēng)險(xiǎn)管理、信用擔(dān)保等專業(yè)服務(wù)，摸清家底，全面清產(chǎn)核資，在此基礎(chǔ)上建立國有資產(chǎn)保值增值的體制和機(jī)制。只有明晰產(chǎn)權(quán)，才能平衡與制約各方權(quán)益，既保證國有資產(chǎn)在混合后不流失，又能調(diào)動(dòng)出資方的積極性，并保護(hù)社會(huì)資本的原始投入。允許出資方應(yīng)當(dāng)擁有實(shí)際出資額（含學(xué)校續(xù)存期間追加投資額）的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，一律按賬面原值計(jì)價(jià)，并通過學(xué)校收購、解散清算等方式，允許出資方退出。

（三）優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，完善現(xiàn)代大學(xué)制度

探索建立黨委領(lǐng)導(dǎo)的董事會(huì)（或理事會(huì)）監(jiān)督下的校長負(fù)責(zé)制，黨委負(fù)責(zé)決策，校長負(fù)責(zé)日常事務(wù)，董事會(huì)負(fù)責(zé)審議監(jiān)督。在治理結(jié)構(gòu)上，有效借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理制度，實(shí)現(xiàn)決策、管理和監(jiān)督等權(quán)能的適度分離與相互制衡，全面推進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化。建立激勵(lì)約束機(jī)制、辦學(xué)績效評(píng)價(jià)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、信息公布機(jī)制，按股份制公司運(yùn)行。

（四）激發(fā)活力，引入競爭激勵(lì)機(jī)制

參考企業(yè)績效管理體系，打破學(xué)校原有的人事制度和分配制度，建立科學(xué)系統(tǒng)的薪酬激勵(lì)機(jī)制，使資源配置更加優(yōu)化，競爭機(jī)制更加合理。探索學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、中層管理者、骨干教師等持股機(jī)制，鼓勵(lì)教職工持股，激發(fā)和調(diào)動(dòng)教職工的積極性。在法律允許的前提下，試點(diǎn)混合所有制學(xué)?？蓮捻?xiàng)目收益中提取獎(jiǎng)勵(lì)性績效，用于發(fā)放在編教職工的績效工資。

（五）試點(diǎn)探索，分層推進(jìn)

依據(jù)現(xiàn)行政策，近期內(nèi)可將PPP模式作為在學(xué)校層面探索混合所有制辦學(xué)的主要方向和主要形式。PPP模式不但是融資手段，也是高職院校管理模式上的創(chuàng)新，可以由政府財(cái)政部門或國資委成立的投資公司作為政府方代表，也可委托公辦學(xué)校等單位作為政府方代表，選擇具有一定規(guī)模、社會(huì)責(zé)任心較強(qiáng)且不追求短期回報(bào)的企業(yè)集團(tuán)作為合作伙伴，更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，探索在建設(shè)以服務(wù)學(xué)生實(shí)訓(xùn)為目的的實(shí)訓(xùn)基地、以服務(wù)產(chǎn)業(yè)面向社會(huì)開展職業(yè)培訓(xùn)為目的的培訓(xùn)基地等多種形式的基礎(chǔ)設(shè)施中實(shí)施PPP模式。對于目前辦學(xué)情況較好的職業(yè)院校，可以鼓勵(lì)其在不改變原有學(xué)校法人及資產(chǎn)屬性的前提下，將獨(dú)立法人登記的二級(jí)學(xué)院或?qū)I(yè)作為混合所有制改革試點(diǎn)項(xiàng)目，通過多個(gè)法人之間簽訂合作協(xié)議，深入實(shí)施校企協(xié)同育人，同時(shí)積累可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)成功后再由點(diǎn)到面逐步推廣。

參 考 文 獻(xiàn)

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Exploration and Practice of Implementation of Mixed Ownership in Higher Vocational Colleges

——The Case of Higher Vocational Colleges in Zhejiang Province

Yan Xinqiao

Abstract Under the background of supply-side reform， the exploration and practice of mixed ownership in higher vocational colleges is an important breakthrough of higher education system and mechanism reform in China. The thesis reviews the types of mixed ownership in higher vocational colleges， analyzes the running status of mixed ownership higher vocational colleges in Zhejiang province， analyzes the main problems from angles of government， colleges and enterprises， propose appropriate strategies and paths.

Key words higher vocational colleges； mixed ownership school-running； PPP； Zhejiang Province

Author Yan Xinqiao， assistant dean of Ningbo City Vocational and Technical College（Ningbo 315100）